农村城镇化进程中失地农民的补偿安置机制研究

1农村城镇化进程中失地农民的补偿安置机制研究（姓名）摘要随着城镇化进程的发展，农民失地现象越发严重。他们被动地从农村进入城市，然而能否实现社会角色、生活方式和自我价值的转变，关系着社会的发展。实践证明，工业化和城市化是人类经济社会发展的必然，也是实现现代化唯一途径。我国在农村城镇化进程中为失地农民建立起来的补偿安置机制，仍存在一些问题。完善和健全失地农民补偿安置机制，保障失地农民的权益已成为迫不及待的问题和任务。关键词：城镇化 失地农民 补偿 安置一、失地农民补偿安置的概述及理论依据我国是一个有着九亿多农民的农业大国，土地与农民息息相关。农民作为土地的“主人” ，本身就对于土地有着使用权，利用其为自己和社会的发展谋求利益和好处。可是，在城市化和工业化的进程中，社会的发展并没有与时代的脚步相协调，在城市化的过程中，占用农民的土地理应成为农民的利益之所在，理应利用土地征收而使农民的经济水平有所提升。随着社会主义市场经济的快速发展和全面小康社会、城镇化的向前推进，农民赖以生存的土地被逐渐丧失。随着这部分土地的流转，就形成了一个特殊的群体，即失地农民。农民被迫失去土地而又没有得到较好的安置，因而引发一系列社会问题，社会经济的发展也将受到阻碍。我国农民众多，土地甚少，对于失地农民来讲，土地既是生产资料，是他们赖以生存的基础，能保障其基本的生活状况，同时又为他们提供福利保障和就业保障。失去土地将意味着失去最基本的生存保障和失业，其严重性不言而喻。因此，解决好失地农民的问题，保护好失地农民的权益对农村的快速稳定发展至关重要。我们不可否2认，征用农民部分土地，是历史发展的必然，也是时代进步的需要。当代社会发展的目标是建立一个和谐健康的社会，按照新时代所提出的要求，要在整个社会形成一股和谐之气，自然，社会中存在的问题必须解决，而失地农民的补偿安置问题却更加亟须解决。一方面，妥善解决失地农民安置问题能够实现城乡经济共同发展。而加快城镇化建设，必然会使部分农民失去他们赖以生存的土地，从单一靠土地生存的社会环境向城市化靠打工生活的环境过渡，这必然会使这些农民产生失去生活保障的恐慌心理。只有妥善解决好了失地农民的安置和保障问题，才能从根本上消除农民对失地的恐慌，才能保障农村城镇化的进程，才能保证土地的合理规划与利用，才能从真正意义上使其不再成为制约经济发展的问题，从而最终实现城乡协调发展。 国家正在不断推进农村的城市化，在这个进程中，只有充分认识到失地农民问题的严峻性，防止失地农民成为新的弱势群体，保证他们的可持续发展，才能真正解决“三农”问题，实现对农业和农村经济结构的战略性调整，为农村经济发展开拓新空间，为农民增收开辟新途径，提高我国农业的竞争力。另一方面，构建失地农民的补偿安置机制能够保持社会的稳定和长治久安。由于大多数农民的文化水平不高，错把土地经营权理解成土地所有权。或者由于加之我们一些思想工作上的不到位，造成他们对土地征收产生一些误解，从而导致对土地征收工作的不理解，更有部分被失地农民主观上产生敌视心，偏激地认为征地会使他们丧失生活基础的保障。如果未能及时妥善处理这些问题，必然会对社会治安留下潜在的隐患，甚至有可能会在以后导致某种僵局。还有部分农民被征收土地后，由于找不到工作，没有地方发展自己，因此也在一定程度上造成了闲散人员数量的增加，如果不进行正确引导，并且解决他们的闲置，势必会对社会造成一定的动荡。因此，如何确保失地农民的妥善安置成为亟待解决的问题，只有确保了他们的妥善安置，才能保持社会稳定。马克思的地租理论对于当代经济学家分析土地有其实际的意义，它的存在为失地农民问题提供了有效的依据。社会主义地租反映的是在国家、集体和个人三者利益一致的前提下，对土地收益的分配关系；同时也是国家用于调节社会生产与分配的经济杠杆。建立在社会主义土地公有制基础上的社会主义地租，体现了国家、集体与土地经营者和使用者之间的经济关系。地租上缴国家，作为国家财政收入，最终用于社会3主义建设和提高人民的生活水平与环境质量。我们立足于将国家土地运用到人们的生活中，利用土地为农民的经济生活提供一定的物质基础。在市场经济条件下，土地可以作为要素参与收益分配。因此，对征地单位对失地农民进行的利益补偿，要调整补偿标准，完善补偿机制；调整补偿分配，实现分配公平。其次，建立土地补偿的长效机制，变货币式补偿为“开发式”补偿。在尊重群众意愿的前提下，把土地补偿金留在村集体作为生产建设资金，利用补偿金从事开发性建设，让补偿资金发挥它应有的作用，小钱变大钱，实现土地补偿金的增值。土地价格评估理论即土地能向人类永续提供产品与服务，即在一定的劳动条件下土地本身能产生纯收益，谁垄断了土地，谁就拥有了土地的纯收益。马克思认为，“土地价格无非是出租土地的资本化的收入，这样资本化的地租形成土地的购买价格或价值，这个购买价格不是土地的购买价格，而是土地所提供的地租的购买价格。”人大代表王艳丽在第十一届全国人民代表大会第三次会议和政协第十一届全国委员会第三次会议中提出，为发展城镇化经济，就必须加快城镇化建设，而城镇化建设需要征用大量的土地，征地问题涉及到许多方面，落到实处就是土地的价格和失地农民的生活问题。土地被征用后农民失去了生活保障，无处就业，又不会经商，势必会造成生活问题 1。土地是一种特殊的商品，其价格具有特殊的价格基础。马克思的政治经济学理论是以维护劳动人民的根本利益为出发点的，土地具有其不同于其他物质的价值，人类需要的是在土地利用的基础上合理的制定出土地的价格。按照土地情况与我国的国情具体的实施，在进行土地评估的过程中，明确土地应有的收益所在 2。失地农民作为城镇建设中出现的新的弱势群体，是必须引起国家的重视的。因此，国家应该加快建立和完善我国的失地农民保障机制，把它作为推进城市化进程的一个重要举措。在确保我国经济发展的同时，也不落下整体的城镇发展的步伐。为了解决失地农民在自身权益上的保护，使失地农民不必要担心生活等问题，我们所建立的失地农民保障机制必须具有较强的法律约束效应和完备性，是应该包括最低生活保障、医疗保险、养老保险和法律救助、就业保障的一套完整的失地农民保障体系。通过此等办法，让我国失地农民减弱对失地后的恐惧之心。1马克思.资本论M.中文版.第一卷 .北京:人民出版社,1975:714.22010 年 3 月两会特刊尽快出台失地农民安置政策 ，光明日报.4二、中外失地农民补偿机制安置的现状和经验借鉴（一）国外农村城镇化进程中失地农民补偿安置的现状对失地农民的补偿由两部分组成：土地征用费和土地赔偿额。设立失地农民社会保障基金，将失地农民纳入社会保障体系。总结国外经验对解决失地农民补偿安置问题的启示：在对失地农民的补偿安置过程中，政府要发挥积极的作用，通过立法制定严格的法律、法规，明确规定土地的征用制度及补偿标准，且补偿采用市场标准；设立失地农民社会保障基金，将失地农民纳入社会保障体系，较好的维护了失地农民的利益。但由于各国的国情不同，在补偿安置上的做法也存在不同。因国外发达国家在土地所有制上大多实行土地私有制，且由于其工业发展较早，目前其工业化的水平已进入平稳阶段，从事农业生产的人口非常低，其社会保障制度是全面且完善的，所以他们无需针对失地农民制定一套特别的规定，在某一程度上，这是值得我国学习的。学习国外的土地征用及其对失地农民的补偿安置，对我国研究失地农民的补偿安置具有重要意义。国家因公共利益，依照宪法和法律的规定强行征用私人财产在世界各国（地区）是很常见的。我国宪法第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并补偿。 ”这是我国对土地进行征收或征用的宪法依据。我国中华人民共和国物权法第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。 征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。 征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”据国土资源网报道，在湖南省市征地补偿安置专项治理工作会议上的讲话中吴建成局长强调要坚持统一征地，要彻底改变过去部门征地，个人征地的现象；严格征地程序，认真执行“ 两公告一登记 ”制度。严格征地拆迁安置补偿。所有征地拆迁安置5必须按规定的标准进行补偿，任何单位和个人均不能另定补偿标准 1。在过去和现在，我国在寻找恰当的途径，完善失地农民的安置机制。在借鉴国外的经验的同时，我国及各个省份也都在出台着新办法。（二）我国农村城镇化进程中失地农民补偿安置的现状（以长沙市城镇化进程中失地农民现状调查结果分析）近年来，随着我市城市化、工业化进程的加快，大量农村土地被征用，失地农民逐年增多。为更近一步了解长沙市失地农民的生活状况，特开展了城镇化过程中失地农民现状问卷调查，此次调查对象为近 5 年来城镇化过程中失去土地的农村住户，调查样本从浏阳市、长沙县、望城县、宁乡县各抽取 50 户。1、 失地农民心理状况(1)失地农民对生活现状基本满意。绝大多数的失地农民心态平和，认为征地是城市化进程和经济发展的需要。被调查户中，生活现状表示非常满意的 12 户，占 6%，比较满意的 76 户，占 38%，一般满意的 64 户，占 32%，不太满意的 12 户，占 6%，很不满意的 36 户，占 18%。失地农民在基本条件如医疗保障、有线电视、城镇燃气方面均有改善，其中 31%的受访户反映在用水上有改善，19%的反映在医疗保障上有所改善。(2)失地农民减收程度大于增收程度。55%的受访户表示收入没有发生变化，24%的受访户表示收入有所增加，但政府的征地行为仍给部分农民带来了生活压力，22%的受访户表示收入有所减少。其中收入减少额集中在 1 万元以上，收入增加额集中在 4000元以下。(3)失地农民期望进一步完善征地制度。24 户受访户认为政府征地制度比较完善，仅占12%， 104 户认为一般完善，占 52%，72 户认为不完善和很不完善，占 36%。68 户受访户认为城镇化过程中农村环境管理适合，占 34%，92 户受访户认为不适合，占46%， 40 户认为无所谓，占 20%。12004 年 9 月 1 衡阳市国土资源网吴建成局长在湖南省市征地补偿安置专项治理工作会议上的讲话6土地被征用后，部分农民迁到城镇，但随之而来的电费、水费、饮食费等生活支出也相继增加。同时，由于环境的变化，子女的教育费用及自身的消费理念也随之提高，种种生活成本的提高，造成了实际生活水平的下降。因而失地农民迫切希望进一步完善征地制度。完善征地制度，保障失地农民的合法权益，才能使其心理状态趋于良好状态，才能使其生活持续发展。只有完善征地制度，保障失地农民的合法权益，解决好这些后续问题，才能使其生活持续发展，才能使社会趋于安定。2、失地农民安置情况(1)从补偿方式来看，以一次性补偿为主。200 户调查户中货币补偿占 42%，以地换地占 30%，住房补给占 20%，其他类型占 8%。(2)从补偿资金用途来看，以建房为主。绝大部分农民得到货币补偿款后，主要用于建房，占 83%，用于储蓄的占 14%，用于实业投资的仅占 3%。(3)失地农民对土地依赖程度很高，农民土地被征用后，面临着就业压力，64%表示面临就业困难。失地农民就业中，个体家庭经营者占 25%，服务业人员占 13%，从事生产、运输等体力劳动者占 8%，专业技术人员占 6%，无业人员占 30%，其他占 18%。(4)从失地农民享有的社会保障来看，以医保为主。83%的失地农民享有医疗保险，12%享有养老保险，5%享有失业保险。土地转让产生了较大甚至是巨大的收益，但在分享土地的转让收益时却往往忽视了土地的天然拥有者农民的利益。 土地管理法第 55 条规定：“新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。 ”对于现行土地征管制度存在的产权模糊、法律规定不明确以及征地补偿标准不科学等缺陷固然难辞其咎，然而缺失专门针对失地农民的社会保障制度，从而导致部分失地农民沦入“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱” 境地，才是问题产生的根本原因。三、农村城镇化进程中农民失地引发的问题及原因分析。（一）农村城镇化进程中农民失地引发的问题71、失地农民的生活状况目前湖南省征地补偿方式主要是货币补偿，平均每户补偿 76271.4 元，这个补偿标准远低于土地使用权转移后的土地增值。被调查农民普遍反映，补偿标准低于目前的市场价位，低于一个城镇居民正常的城市生活开支和保障。在目前的物价水平下，户均补偿费仅可以维持农民家庭一般日常生活开支 34 年。同时，失地农民在征地过程中民主权益缺失。主要表现在土地征用过程中公众参与程度不高，缺乏透明度。36%的被调查农户认为，政府的征地制度不完善或者很不完善。一部分农民失去土地后，由于经济上受到损失，生活上没有着落，他们就会表现出对生活前景的彷徨、焦虑，甚至失去信心。尽管实现了户籍身份上的转变，但是其身份认可、情感归属、及其对未来生活的期望都存在着疑惑和迷茫。在社会化进程中，其实心理适应对于失地农民却是最重要的。失地农民的身份转变犹如一个进入陌生环境的外地人，要更好地融入新环境，就必须给自己重新定位。必须明白“我是谁”、“我的方向在哪里”。有调查显示湖南省的 61.6%的失地农民认为自己现在还是“农村人”，只有 38.4%的人认为自己现在是“城里人”。失地农民是基于怎样的认识对“自己还是农村人”或“已经是城市人”的认同的呢？认为自己还是农村人的原因中，在“生活方式上我还是典型的农村人”的占 64.6%， “愿意让人知道我是农村人”的占 61.6%。认同自己是“城市人”的主要原因是，有“城市户口”(占 49.5%)、“没有土地”(占 46.2%)、“已经在城里生活很多年了”( 占 33.7%)。从以上数据可知，对于自己的身份转变，大多数失地农民充满着无奈，表现出一种迷茫和疑惑感。土地，作为农民赖以生存的资源，也是农民唯一的收入来源。未来的收入来源是农民最为困惑的焦点所在，靠征地款生活，究竟又能维持多久。最后却只能是坐吃山空，充满对生活的无限忧虑。据经济观察报报道，距湖南省会长沙市仅 8 公里的长沙县星沙镇，是长沙市经济开发区(国家级 )所在地，“ 财富世界 500 强”企业中有 5 家落户在此。“ 湖南经济看长沙，长沙经济看星沙” ，这是湖南省当地现在流行的一种说法。长沙县政府在 1992 年至 2002 年 期间采取 “化整为零”的方式违规征用 1 个乡 7 个村约 84 个组的 17278.675亩土地( 其中 5152.693 亩为一类稻田)，并故意混淆土地补偿费和安置补助费的区别，8导致拖欠 1633 户 6244 名农民土地征用补偿费约 1.4 亿元，因而使当地农民陷入失地又失业的境地，生活极度困难。2、失地农民的社保状况为更好地加快城市化，开展了“以土地换保障”政策，但其实施的时间并不太长，甚至有些地方还未开展失地农民的社会保障工作。且由于种种原因，在开展失地农民社会保障工作的地区实际参保率也参差不齐, 很多地区的失地农民对养老保险、医疗保险等社会保险认识不清, 眼前利益和长远利益的关系搞不清楚, 更多地区失地农民上了社会保险后, 就再无日常生活资金以及就业补助金, 导致许多地区农民不愿意参保。既然我国城市居民能够无偿享用基本的社会保障，那么失地农民为什么需要通过“换”的形式来拥有这一权利呢？其次，即使考虑到我国经济社会发展过程中的特殊性。其一是用于社会保障的征地补偿款是否能够实现自我平衡和可持续发展，会不会给地方政府带来新的债务；其二是由于征地用途不同使得补偿水平不一，如何合理确定失地农民的社会保障标准，以便实现相对公平；其三是为确保失地农民社会保障资金来源，势必会增加企业用地成本，如何消除因成本增加对房地产等相关产业产生的负面影响。根据湖南省统计局农经队日前发布的湖南城镇化过程中失地农民现状调查报告, 报告抽取了长沙、益阳、郴州、永州、怀化 5 个市 33 个区县 1460 户调查户进行调查。报告显示，拥有失业保险的农民只有 2.6%。而比较失地前后的家庭收入，仅 34.3%的农户收入有所增加。同时报告也显示，仅 16.9%参加了养老保险，开展了好几年的医保也还有 30.1%的人没有参加。对农民而言，土地不仅肩负着他们的职业保障，而且承载着他们养老、医疗等基本的生活保障。然而在城市化进程中，由于征地补偿标准偏低以及面向失地农民的社会保障体系不健全，导致失地农民无法享受到与城镇居民同等的社会保障政策。在普遍实行货币补偿后，失地农民需自行解决养老、医疗、失业等生存问题。从总体上看，失地农民社会保险覆盖面窄、保障水平低。据潇湘晨报报道，长沙市征地补偿安置条例已将失地农民纳入社保。被征地农民将入“城市籍” ，“新条例和新办法的实施，最大的改变在于安置模式的根本改变”，曾令亮说 1。1潇湘晨报 ，关于长沙市征地补偿安置条例 ，2008 年 03 月 12 日93、失地农民的就业状况5 月 27 日，省十一届人大常委会第十六次会议审议了省政府关于就业工作情况的报告 。 报告指出，当前我省的就业工作依然面临十分严峻的挑战和考验，劳动力总量供过于求的压力将长期存在，劳动力总体素质偏低，结构性矛盾日趋突出， “就业难”与“招工难”并存的问题更加突出 ；重灾区群众就业难度加大 ；大学生就业问题突出 1。在湖南城镇化过程中失地农民现状调查报告的调查数据显示，失地农民中，只有 69.1%的农民已经就业，其中，仅 10%通过政府、社区介绍就业。面对“您认为失地会带来以下哪些后果”的问题时，60.8%的被访人员选择了就业困难。就业难，收入下降，消费增加，导致生活水平下降。调查中，仅四成失地农民表示对现在生活很满意或较满意。失地农民表示，如果没有固定工作，将面临坐吃山空的窘境。由于失地农民普遍文化水平偏低、综合素质不高、就业缺乏竞争力，在招工、用工市场化的情况下，很难找到合适的工作岗位。一些企业在招工时的年龄、文化、技能等条件上的限制，也使得一部分农民失去了就业机会。从招工安置到引导型就业。招工安置是一种老办法，由政府组织操作起来困难很大。根据人力资本理论，就业能力的高低和求职者的文化素质有着密切的关系。一个失地农民要想在城市非农部门获得和市民相似的就业机会和收入水平，就应该拥有和市民相似的文化素质。而失地农民要获得和市民相似的文化素质，就需要经过一定的职业培训。由于失地农民文化素质相对较低，要使他们适应城市化和工业化进程中产生的就业岗位，必须对他们进行相应的转岗培训，以提高他们的文化素质。从而实现对他们的引导，使其适应发展。（二）农村城镇化进程中农民失地的原因分析1、经济结构与失地农民自身我国的二元经济社会结构突出而且严重，由此造成了显著的城乡差异和对农民利益的忽视。这种城乡有异的二元政策导致了农民身份的制度性下的不同，造成了他们知识和技能素质上的欠缺，使得土地上的收益成为其最直接和几乎是惟一的收入来源。这样的结构为失地农民问题的产生埋下了伏笔。12010 年 6 月 5 日湖南省十一届人大常委会第十六次会议审议关于就业工作情况的报告,中国人大网 .10失地农民本身素质能力不高，缺乏必要的谋生手段，在社会上难以立足，在他们变化成非农业人口后，部分失地农民难以将自己已有的思想在短期内改变，他们某些落后的