房屋拆迁纠纷的成因分析及其防范

1房屋拆迁纠纷的成因分析及其防范摘要：防范和化解城市房屋拆迁中的矛盾和纠纷，是维护社会稳定、促进社会和谐的重要内容之一。城市房屋拆迁易生矛盾和纠纷的直接原因是补偿不合理、不及时，深层原因是政府管理不到位，反映了脱胎于计划经济的我国政府对于如何管理与民事关系直接相关的公共事务还远未驾轻就熟。在分析根源的基础上，本文提出了建立健全防范、化解拆迁矛盾纠纷的长效机制的构想。 关键词：拆迁补偿政府管理纠纷 城市房屋拆迁是一项破旧立新的工作，对于改善城市居民的生产、生活环境，推动城市建设以及区域经济的发展，具有重要意义。同时，城市房屋拆迁工作直接关系到被拆迁人的切身利益，稍有不慎，极有可能引发尖锐的矛盾冲突，影响社会稳定。如何防范、化解矛盾，一直是困扰拆迁实务部门的难题。 一、城市房屋拆迁矛盾纠纷的焦点 现实中所有的矛盾和纠纷，无不源于利益的对立和冲突。在城市房屋拆迁中，拆迁人和被拆迁人是利益对立的矛盾着的双方，拆迁人拆除被拆迁人的房屋，对价是补偿被拆迁人。无论是拆迁人，还是被拆迁人，作为理性的市场主体，均有寻求自身利益最大化的动机，拆迁人追求“拆” 得又快又省，被拆迁人追求“ 补”得及时合理。在“ 拆”与“补”这一对矛盾中，“补”是矛盾的主要方面，直接决定“ 拆”能否顺利展开，补偿的合理与否与及时与否常常成为纠纷的焦点。 （一）补偿不合理 补偿不合理，通常表现为补偿数额偏低，不能完全填补被拆迁人因拆迁而遭受的损失。这也就是说，在政府、拆迁人和被拆迁人三方共同参与的拆迁活动中，政府、拆迁人均各取所需，只有被拆迁人遭受了净亏损，纠纷也就在所难免。这既有立法上的原因，也有执法上的原因。 长期以来的“效率优先、兼顾公平”的指导思想，使立法者往往过于关注“多快好省”推进拆迁工作，忽视了对被拆迁人利益的保护。如，1991 年 3 月 22 日公布的城市房屋拆迁管理条例（以下简称旧条例）第二十条规定：“作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”。这种计算补偿金额的方式，虽节省了拆迁成本，但被拆迁人只能得到房屋残存价值的补偿。 不过，这种状况近年有所改善。2001 年 11 月 1 日实施的城市房屋拆迁管理条例（以下简称新条例）第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。显然，新条例将被拆迁房屋作为房和地的统一体即完整的房地产来看待，不仅仅考虑房屋的残值，还要考虑区位、用途等因素。2与旧条例相比，这种补偿金额计算方式对被拆迁人更为有利，也更为合理，我们称之为合理补偿金额。 然而，作为人类建造物的房屋，只有相对于人才有存在的意义。对于被拆迁人而言，被拆迁房屋绝不仅仅是遮风避雨的场所，更是各种人情交往、便利生活（如就医、购物等）得以开展的依托，拆迁即意味着生活环境的变化，这会给被拆迁人原有的便利生活、社会交往等造成不利影响，并且，对新环境的适应也需要一个身心备受煎熬的磨合期。从经济学的角度看，这些都属于被拆迁人因拆迁而支付的成本，理应得到补偿，我们称之为充分补偿金额。不过，无论新、旧条例，均未涉及这方面的补偿。 新条例虽然规定了“以房地产市场评估价格”来确定补偿金额，却没有规定明确、具体、公正的操作程序来予以保障。实践中，拆迁人往往采取先入为主的办法，先委托房地产估价机构对拆迁范围内的所有房屋分户评估，分户出具评估报告，以此为依据，使用各种手段要求被拆迁人接受。有的地方性法规甚至规定补偿金额由拆迁人与被拆迁人协商确定，这无异于要被拆迁人与虎谋皮，结果可想而知。 因此，现实中被拆迁人所得到的补偿不仅低于前述分析所揭示的理应得到的充分补偿金额，也往往低于现行法律法规规定的合理补偿金额。 （二）补偿不及时 补偿不及时就是拆迁人不能按照承诺将补偿款及时支付予被拆迁人。与补偿不合理主要发生于拆迁补偿安置协议磋商谈判过程中不同，补偿不及时主要发生于协议签订后，是履行合同的问题。现实中，补偿不及时的情况比较常见，几乎所有的“烂尾地”、“烂尾楼”都存在着长期拖欠补偿款的问题。补偿不及时的危害巨大，常常使被拆迁人面临“房、钱两空”的困境，甚至引起灾难性后果，群体性上访也常常因此而起。 二、现行管理体制在一定程度上助长了拆迁纠纷的发生 无论是补偿不合理，还是补偿不及时，均是拆迁人对被拆迁人民事权利的侵害。侵权行为如果能及时得到纠正，纠纷不致产生。可见，化解矛盾、调解纠纷的机制健全与否，在一定条件下是纠纷产生或激化与否的关键所在。与理想状态相反，现行建设项目管理体制并未在缓和矛盾、化解纠纷方面起到充分的积极作用。新的建设项目往往在实际获得所占用土地前就已经办妥了从立项、选址、规划、用地直到施工许可等的行政审批手续，“立新”工作已基本完成，拆除新项目占地范围内的房屋等“破旧”工作只是“立新”工作的附属。政府的精力主要用于“立新” ，既未将“ 立新”与“破旧”统筹考虑，也未对 “破旧”给予足够的重视。于是，实际工作中政府管理不到位的情况时有发生。 政府管理不到位有多种表现，首先是具体行政行为有瑕疵，或各管理部门之间协调衔接不够顺畅，或群众参与不充分，直接或间接损害了拆迁人或被拆迁人的权益。这种情形往往直接导致政府管理部门与拆迁人或被拆迁人之间的纠纷，行政复议、行政诉讼是其常见的表现形式。实践中，这种管理不到位引发的拆迁纠纷存在严重的“错位”现象：决定拆迁范围内的房屋拆迁与否的是城市规划，拆迁许可管理只是站在被拆迁人的立场上，对符合城市规划的拆迁申请进行审查，禁止那些未能充分考虑被拆迁人利益的拆迁活动。但在被拆3迁人看来，拆迁活动得以实施的直接根据是拆迁许可。所有的拆迁矛盾和纠纷都涌向拆迁管理部门，要求予以解决。由于超出了职能范围，拆迁管理部门问题不可能解决所有问题，更为严重的是，由于前置审批部门没有动力吸收利害关系人参与具体行政行为，前置审批行为大都不能取得群众的理解支持，纠纷的根源还在不断产生。 政府管理不到位更常见的表现是推委，不积极、不主动。这种情况主要发生于法律法规的模糊地带，其特点是广泛存在、不易规范、危害巨大。将凡与“拆”字有关的矛盾纠纷不分青红皂白地推向拆迁管理部门，对于拆迁人与被拆迁人的谈判磋商指导不力，甚至以民事关系为由而置之不理，缺乏主动化解矛盾的积极性等，就是这种情况表现。出现这种情况的根源是管理部门自身定位不准确，将自己仅仅定位于管理者，缺少服务意识，结果就是前期“立新”时就积极行使行政权力，为拆迁人办理立项、规划、用地等一系列行政手续，而后期“破旧”时对于拆迁人与被拆迁人之间的补偿关系消极处之。这种“前期积极蛮干、后期消极不干”的做法不仅在理论上站不住脚，实践中危害也非常大。 首先，在城市房屋拆迁中，拆迁人是经济实力强大的单位，被拆迁人则是经济实力相对较弱的分散个体；拆迁人是有计划、有准备的参与拆迁活动的，是拆迁程序的启动者，被拆迁人是被动的加入到拆迁活动中来的。依据现行的法律法规，一旦拆迁人启动拆迁程序，不论被拆迁人与拆迁人是否达成补偿协议，拆迁都会进行下去，被拆迁人的房屋都会被拆除。可见，这是一个力量不对称的博弈，经济学的研究表明，在此场合，政府的职责是直接或间接扶持弱势一方，使其强大起来，达到或基本达到与对手一样的重量级别。否则，任由不对称博弈发展下去，必将是一场灾难。 其次，从民事法律的角度看，政府拆迁管理工作是公权力干预私权利的过程，集中表现为对被拆迁人合同自由的剥夺或限制。合同自由是合同法最基本的原则，是市场经济的基石之一，包括订立或不订立合同的自由、选择与谁订立合同的自由，以什么条件订立合同的自由。在城市规划确定下来那一刻起，被拆迁人就被剥夺了不订立合同的自由；在土地权属证明文件发出那一刻起，被拆迁人又被剥夺了选择与谁订立合同的自由。被拆迁人唯一能做的就是争取比较有利的合同内容，但囿于手段有限，常常无可奈何。从纠正市场“失灵”的角度看，这种剥夺或限制是可以理解的。不过，这种剥夺和限制也使本来就处于弱势地位的被拆迁人更加“弱不禁风”。就维护市场公平的需要而言，由于政府在前期管理中依法限制被拆迁人的权利，在后期管理中理应加强监管，加强对被拆迁人利益的保护，加强对双方谈判磋商补偿协议的行政指导。 前一种政府管理不到位以积极作为的方式损害了被拆迁人的利益，而后一种政府管理不到位以消极不作为的方式置需要得到帮助的被拆迁人于孤苦无依的境地。前者直接制造了纠纷，后者往往激化原有纠纷，甚至造成悲剧事件。拆迁法律关系的产生、变更和消灭作者:张翔 房屋拆迁 2006-6-17 1拆迁法律关系的概念及分类 4拆迁法律规范对于拆迁人和被拆迁人、房屋拆迁单位及房屋拆迁主管部门之间的权利和义务的调整是通过拆迁法律关系的产生、变更和消灭来实现的，能够引起法律关系产生、变更和消灭的是拆迁法律事实。 拆迁法律事实是指能够引起拆迁法律关系产生、变更和消灭的法律事件和法律行为，这里的法律是指不以当事人的意志为转移的法律事实，例如在拆迁中被拆迁人死亡的情况，被拆除的房屋及其附属物灭失的情况等等；法律行为是指拆迁人或者被拆迁人或者房屋拆迁主管部门所作出的有意识的活动，如拆迁人与被拆迁人就拆迁事宜进行协商并达成拆迁协议，房屋拆迁主管部门对于拆迁人或者被拆迁人违反拆迁规范规定的行为予以处罚等等。根据拆迁法律行为是否合法，可以将其分为合法行为和不合法行为；根据拆迁法律行为的性质不同，可以分为拆迁行政法律行为和拆迁民事法律行为。 2拆迁法律关系的产生 拆迁法律关系的产生是指发生特定的法律事实而在拆迁人、被拆迁人、房屋拆迁单位、房屋拆迁主管部门、县级以上人民政府之间设立了拆迁法律规范规定的权利和义务。 发生下列法律事实，可引起法律关系的产生： 房屋拆迁主管部门向拆迁申请人核发房屋拆迁许可证并将有关的拆迁事宜公告的，拆迁人和被拆迁人及房屋拆迁主管部门之间设立了拆迁法律关系；拆迁人委托拆迁单位实施拆迁的，拆迁人和受委托实施拆迁的单位之间产生了委托拆迁法律关系；拆迁人和被拆迁人因房屋拆迁经协商达不成房屋拆迁协议的，任何一方向房屋主管部门申请拆迁裁决，房屋拆迁主管作出裁决，引起房屋拆迁裁决行政法律关系的产生；拆迁人或者被拆迁人不服房屋拆迁主和部门的裁决，向人民法院起诉，引起房屋拆迁裁决行政诉讼法律关系的产生；被拆迁人在房屋拆迁主管部门作出的拆迁裁决规定的拆迁期限内拒绝履行拆迁义务的，房屋拆迁主管部门可以申请县级以上人民政府作出限期拆迁 的决定，并可以申请县级以上人民政府强制执行或者申请人民法院强制执行，从而引起强制拆迁法律的产生；拆迁人或者被拆迁人违反拆迁法律规范的规定，房屋拆迁主管部门可以给予拆迁人或者被拆迁人行政处罚，从而引起拆迁行政处罚法律的产生；被拆迁人或者拆迁人不服拆迁行政处罚而向上级申请复议的，引起拆迁行政复议法律的产生；向人民法院起诉的，引起房屋拆迁行政处罚行政诉讼法律关系的产生；拆迁人和被拆迁人达成房屋拆迁协议后，一方违5反拆迁协议的约定的，他方向人民法院起诉，引起拆迁民事诉讼法律关系的产生；在拆迁实施过程中，拆迁人或者被拆迁人因拆迁安置与补偿事宜侵犯他方的财产权利而引起诉讼的，从而引起房屋拆迁侵权民事诉讼关系的产生。 3拆迁法律关系的变更 拆迁法律关系的变更是指因发生特定的法律事实造成拆迁法律关系的主体、客体及主体的权利和义务发生变化，拆迁法律关系的变更可以分为拆迁法律关系主体的变更、客体的变更及主体的权利义务的变更三类。 （1）拆迁法律关系主体的变更。拆迁法律关系主体的变更是指因发生特定的法律事实造成拆迁人、被拆迁人或者房屋拆迁主管部门等房屋拆迁法律关系的主体发生变化。引起主体变更的法律事实有下列几种：1 拆迁人或者被拆迁人是法人的，发生合并或者分立及破产的；2 法人的名称发生变更的；3 作为拆迁人被拆迁人的公民死亡的；4 因破产而造成房屋产权人变更的；5其他引起房屋拆迁法律关系变更的情况发生的。 （2）拆迁法律关系的客体变更。拆迁法律关系的客体的变更是指因发生特定的法律事实造成拆迁法律关系的主体权利义务所指向的对象的变更。引起房屋拆迁法律关系客体变更的法律事实有：1 被拆迁人的房屋及其附属物在拆迁开始时灭失的；2 房屋拆迁主管部门主动撤销其所作出的房屋拆迁裁决或者其他房屋拆迁决定及行政处罚的；3 其他引起房屋拆迁法律关系客体变更的情况发生的。拆迁法律的客体发生变更的，房屋拆迁法律关系主体的权利义务必然也发生变更。（3）拆迁法律关系主体的权利义务发生变更，房屋拆迁法律关系主体的权利义务发生变更是指因房屋拆迁法律关系的主体及客体变更造成法律关系的主体所享有的权利和应当履行的义务发生变更，或者因有关法律行为的出现，造成主体的权利和义务发生变更的。 5拆迁法律关系的灭失 拆迁法律关系灭失是指发生特定的法律事实造成房屋拆迁法律关系的主体所享有的权利不再存在，引起拆迁法律关系消灭的法律事实是：1 拆迁人和被拆迁人达成协议并实际履行，拆迁人和被拆迁人之间的权利和义务因拆迁协议的顺利履行而结束；2 房屋拆迁主管部门依拆迁人或者6被拆迁人的申请作出房屋拆迁裁决，被拆迁人或者拆迁人没有起诉，自动履行裁决的；3 被拆迁人拒绝履行房屋拆迁主管部门作出的拆迁裁决，在法定期间不起诉，经人民法院强制执行的；4被拆迁人在法定期间内对于房屋拆迁裁决提起起诉，经人民法院判决维持的，判决生效后被拆迁人自动履行或者经人民法院强制执行的；5 拆迁人或者被拆迁人不服房屋拆迁主管部门作出的行政处罚，当事人既不起诉又不履行，经人民法院强制执行的；6 拆迁人或者被拆迁人不服房屋拆迁主管部门作出的行政处罚，经人民法院生效判决维持后拆迁人或者被拆迁人自动履行或者经人民法院强制执行的；7 其他能够引起房屋拆迁法律关系主体的权利义务消灭的法律事实发生的。 拆迁法律关系的分类根据拆迁法律关系的主体在拆迁法律关系中地位不同，可以将拆迁法律关系分为拆迁行政法律关系和拆迁民事法律关系。 1拆迁行政法律关系 拆迁行政法律关系是指拆迁行政主管机关在行使拆迁行政管理职权的过程中，与拆迁当事人之间所形成的一系列的权利和义务关系。 拆迁行政法律关系具有如下特点： （1）房屋拆迁行政主管部门作为拆迁行政法律关系的一方，对于拆迁行政法律关系的产生、发展和消灭起着主导的作用。拆迁行政法律关系主体的一方是房屋拆迁行政主管机关（有时是县级以上人民政府），另一方为拆迁人、被拆迁人及房屋拆迁单位。房屋拆迁主管部门通过核发拆迁许可证从而引起房屋拆迁法律关系的产生，即产生了拆迁人和被拆迁人之间的拆迁民事法律关系和以拆迁行政主管部门为一方的拆迁行政法律关系，拆迁人和被拆迁人在法律关系产7生后，应当服从房屋拆迁部门的有关行政行为。 （2）拆迁行政法律关系中的双方当事人的地位是不平等的，房屋拆迁行政主管部门即行政一方作出具体行政行为时，不必征得拆迁人或者被拆迁人及房屋拆迁单位的同意即可以进行。房屋拆迁主管部门或者县级以上地方人民政府对于拆迁人或者被拆迁人不履行拆迁法律规范规定的义务时，可以强制拆迁人或者被拆迁人履行，如作出限期拆迁决定等，也可以对不履行拆迁法律规范规定义务的拆迁人、被拆迁人或者房屋拆迁单位给予行政处罚。 当房屋拆迁主管部门及县级以上人民政府拒绝履行其职务时，拆迁人或者被拆迁人及房屋拆迁单位只能请求其履行或者起诉到人民法院，请求人民法院判决其履行，或者向其上级行政机关请求责令该行政机关履行。 （3）拆迁行政法律关系的发生不以符合双方当事人的意志或者取得拆迁人或者被拆迁人的同意为基础，拆迁行政法律关系的发生，房屋拆迁行政主管部门可以不取得拆迁人或者被拆迁人的同意进行，如拆迁人与被拆迁人在经与对方协商达不成拆迁协议时，可以申请房屋拆迁主管部门进行裁决，这种裁决也可以不符合拆迁人或者被拆迁人的意志；当拆迁人或者被拆迁人违反拆迁行政法规规定时，房屋拆迁行政主管部门可以依法作出拆迁行政处罚。 （4）拆迁行政法律关系是在房屋拆迁主管部门及县级以上人民政府行使拆迁行政管理职权的过程中进行的。房屋拆迁主管部门通过8受理拆迁申请人的拆迁申请，经审查合格后颁发房屋拆迁许可证，从而引起房屋拆迁关系的产生，通过裁决被拆迁人与拆迁人之间的房屋拆迁纠纷，引起房屋拆迁裁决法律关系的产生，通过申请县级以上人民政府强制执行，引起强制拆迁法律关系的产生等等。总之，房屋拆迁主管部门及县级以上人民政府是在行使房屋拆迁行政管理职权行为过程中产生和推动着拆迁法律关系的产生和消灭。 （5）拆迁行政法律关系应当依据拆迁法律规范的规定进行。如果房屋拆迁行政主管部门不是依据拆迁法律规范的规定行使行政职权，那么，拆迁人或者被拆迁人就可以依照行政诉讼法的规定起诉拆迁行政主管部门的不法行为，也可以通过行政复议程序请求上级机关责令拆迁行政主管部门依法履行其法定职责。 2拆迁民事法律关系 拆迁民事法律关系是拆迁法律规范在调整拆迁人和被拆迁人之间、拆迁人与房屋拆迁单位之间、被拆迁人人与房屋拆迁单位之间就被拆迁房屋及其附属物的过程中所形成的平等主体之间的一系列的关系。拆迁民事法律关系具有如下特点： （1）拆迁民事法律关系的主体之间的法律地位是平等的，拆迁当事人在拆迁民事活动中意思表示是自由的，拆迁人不能强迫被拆迁人接受其主张和意志，这是拆迁民事法律关系区别于拆迁行政法律关系的主要标志。也不存在强迫命令的关系，拆迁人和被拆迁人之间只能就拆迁范围内的房屋及其附属物的拆除问题及相关的事宜进行9协商，并在达成拆迁协议后由双方依协议的约定履行。 （2）拆迁民事法律关系是平等主体之间的财产关系，从我国立法和司法实践来看，平等主体之间的关系包括两个方面，即平等主体之间的财产关系和非财产关系即人身关系，拆迁法律规范所调整的是拆迁当事人在拆除拆迁范围内的房屋及其附属物的过程中形成的关系，而这种关系不具有人身关系1的内容，因此拆迁民事法律关系是平等主体之间的财产关系。 （3）拆迁民事法律关系是典型的双务法律关系。所谓双务法律关系是指对当事人双方均产生权利和义务的法律关系，一方当事人的权利正是对方当事人的义务，而他方的义务又是对方当事人的权利。拆迁人和被拆迁人之间的民事法律关系正是如此，拆迁人只有给被拆迁人给予安置或者补偿之后，才能拆除被拆迁人的房屋及其附属物，被拆迁人只有在接受了拆迁人对其的安置和补偿之后，才能搬家腾地，将其房屋及其附属物交给拆迁人拆除。双方的权利是对等的，当然也有被拆迁人放弃安置或者补偿的，但这只是个别现象。 （4）拆迁人和被拆迁人可以在法律规定的范围内处分自己的拆迁民事权利。民事主体可以在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利，这是我国民事诉讼法的规定，作为拆迁民事法律关系主体的拆迁人和被拆迁人，他们可以在法律规定的范围内处分自己的民事权利，只要双方在平等协商的基础上处分自己的拆迁民事权利的行为，都是合法有效的。 10（5）拆迁民事法律关系在拆迁法律关系中处于从属的地位，拆迁法律关系的产生和发展均受制于拆迁行政法律关系。这是与拆迁行政法律关系在拆迁法律关系中的主导地位相关联的。如何认识和处理城市房屋拆迁中的法律关系城市房屋拆迁中包括多种法律关系。如何坚持城市房屋拆迁管理条例(以下简称条例) 规定的基本法律制度，正确认识和处理其基本法律关系，对于贯彻拆迁法规，落实拆迁政策，规范拆迁行为，切实维护拆迁当事人的合法权益，有着十分重要的意义。 一、认识不统一，理解不到位，直接影响着拆迁行政行为的有效实施近年来，城市房屋拆迁矛盾突出，