区域经济合作利益补偿机制及其制度体系的构建

区域经济合作利益补偿机制及其制度体系的构建【内容提要】本文基于我国区域经济利益补偿机制的现状特征及其经济影响，通过探讨区域经济利益补偿机制的经济功能与现实意义，深入分析区域经济利益补偿方式手段、补偿内容、补偿基金筹资渠道、补偿实施机构等内容，并以此构建区域经济合作利益补偿制度体系，为区域经济合作顺利进行提供利益制度基础。【关 键 词】区域经济合作/利益补偿机制/产业转移/激励与约束一、问题的提出随着市场一体化的推进，区域经济成为我国经济发展的重要载体和发展趋势，区域经济合作稳步发展，产业空间聚集与移动加快进行。区域经济合作过程中的利益摩擦、矛盾、冲突也随之而来，利益分配、分享、补偿等成为急待解决的问题。区域经济合作是基于利益共享而进行的跨行政区经济活动，各方不存在行政隶属关系，它本身不能完全解决这些利益关系问题，所以必须有专门性的利益分享与补偿机制对区域经济合作过程中各方利益诉求加以平衡，对利益分配、分享和补偿关系加以协调，以确保区域经济合作顺利进行和区域整体利益的实现。但是，当前我国区域经济合作机制不健全、软约束性、缺乏制度化和法律化，更严重的是缺乏专门性的区域经济合作利益补偿机制，逐渐成为区域经济合作进一步发展的制度性瓶颈。关于区域经济合作机制问题，国内已经有许多文献从不同视角给予阐述，但主流文献均忽略了对区域合作利益补偿机制问题的深入研究，此类文献相当缺乏。蒋瑛、郭玉华(2011)借鉴欧共体和长三角区域经济合作实践经验，指出我国区域经济合作应从目标机制、动力机制、市场机制、协调机制和利益共享机制等方面建设。庄士成(2010)从利益平衡机制角度分析了长三角区域经济合作问题，提出通过利益表达、利益协调和利益补偿的制度安排来实现合作利益的平衡。孙弘、李刚(2009)从区域协调发展、区域利益共享与区域利益补偿三方面研究了东北区域经济合作机制的问题。总的来看，虽然这些文献进行了较有成效的研究，但是对于利益补偿及其制度体系构建没有进行深入分析。本文试图在以前研究成果的基础上，对区域经济合作利益补偿机制体系的构建与创新进行深入研究，以期完善区域经济合作制度体系，为区域经济合作顺利进行提供利益制度基础和政策思路。二、区域经济合作协调机制现状特征及其经济影响利益补偿机制的缺乏是区域经济合作协调机制面临的最大制度性问题。区域经济合作利益补偿机制的缺乏造成区域经济发展极为不平衡，影响区域资源的优化配置和利用，以致使区域规模经济效应得不到完全发挥和实现。(一)区域经济合作利益补偿机制缺失随着市场化和一体化进程的推进，区域经济的发展方式得到不断优化，协调机制也日趋完善，如长三角地区形成了上苏浙经济合作与发展首长座谈会、长三角城市经济协调会、长三角城市协作办主任联席会。但是，这些协调机制存在一些共性的地方：第一，它们都是政府主导下采取的一种自上而下的制度安排，缺乏市场的力量，这必然受到地方政府作为特殊利益主体的约束，而通常使这种协调机制未能获得预期效果，而更多地表现为形式化和空洞化；第二，这些协调机制主要是以党政联席会的形式存在，协调机制的参与主体或者协调的决策权主要还是政府，非政府主体如企业主体、行业协会主体、个人主体、专家主体没有在其中发挥相应的作用；第三，区域经济发展过程中并没有产生具有很强执行力和法律效力的组织管理机构。更严重的是，随着区域经济的快速发展，用于协调和平衡区域经济合作利益关系的专项制度安排即区域经济利益补偿机制并不包含在区域经济合作协调机制体系里。也就是说，区域经济合作利益补偿机制是缺乏的，它处于一种“制度真空”状态。区域经济合作利益协调机制的缺失，在一定程度上影响了区域经济的可持续发展，阻碍区域经济合作的深化，造成区域经济发展的回波效应大于扩散效应，使区域经济发展极为不平衡和不协调，同时限制了区域规模经济效应的实现和发挥。(二)区域经济空间聚集效应突显但无明显的规模经济效应区域经济合作利益补偿机制的缺失最直接的经济影响就是造成区域经济发展的回波效应大于扩散效应。换句话说，虽然区域经济的快速发展产生了巨大的产业和要素空间聚集效应，但是由于区域内各行政区利益的不平衡和不协调，影响了区域资源的整体优化利用和配置效应，使得区域经济规模效应并没有完全实现和发挥。一方面，在区域经济政策的推动和市场机制的双层作用下，我国区域经济稳步发展，并在区域经济发展过程中形成了包括长三角城市群在内的 23 个区域性城市群，其成为我国区域经济发展的主要形式，并产生了巨大的空间聚集效应。据不完全统计，我国城市群以全国 21.13%的面积，集中了全国 48.99%的人口、68.54%的固定资产投资、78.78%的经济总量、76.09%的工业总产值、81.94%的第二产业增加值、98.06%的外资。而且，这种空间聚集效应又主要集中在东部沿海地区。有数据显示，长三角、珠三角、京津冀和海西经济区四大沿海经济区国土面积仅占全国的 6.8%，但是人口规模却为全国的 26.6%，经济总量为全国的 44.04%。另一方面，巨大的空间聚集效应却没有带来显著的区域规模经济效应。为更进一步了解我国区域经济规模经济状况，我们假设一个简单的 CD 生产函数模型：其中，i 代表区域，Y 代表区域国民生产总值，L 代表区域全行业就业人口，K 代表区域全社会固定资产投资总额。理论上， 1(其中 j=1，2)，为规模报酬递增，小于 1 为规模报酬递减，等于 1 为规模报酬不变。据此，我们选取1983-2009 年中东西和东北部四大经济区的相关数据资料，并进行计量回归。回归结果显示，长三角地区作为我国经济最发达的经济区存在规模经济效应，呈现规模报酬递增。但是，四大区域经济区整体上却没有呈现出明显的规模报酬递增特征，而是趋于一种规模报酬不变状态。更值得注意的是，中部经济带作为我国重要的能源中心和粮食主产区，其规模经济系数却只有 0.88，还呈现出一种模报酬递减的趋势。东部地区：(三)区域经济发展极为不平衡和不协调区域经济合作利益补偿机制的缺乏使得区域经济利益在区域内各行政区之间的分配极为不平衡和不协调，部分地区因经济社会发展基础的差异而无法分享区域经济利益。区域经济的发展实践表明，各个区域之间差距显著，并且变得越来越大。经济总量方面，东部增长幅度远大于其他地区，经济总量迅速聚集在东部沿海地区。有数据显示，1952 年东中西和东北部区域经济总量分别为0.0256、0.01464、0.0134、0.0084 万亿，到 1978 年改革开放时期，它们分别为 1.513、1.117、0.727、1.055 万亿，再到 2010 年，它们分别为23.203、8.599、3.749、8.141 万亿。很显然，在改革开放之前，我国区域经济差距并没有发生明显的变化，但是改革开放特别是市场经济体制确立以及区域非均衡发展战略实施以来，区域经济发展差距迅速扩大。经济综合效率方面，虽然东中西和东北部空间 GDP 每万平方公里由 1952 年的0.28、0.14、0.11、0.06 提升到 1978 年的 1.65、0.73、0.11、0.60，再提升到 2010 年的 253.37、83.71、46.27、11.80 亿元，各区域经济综合效率都得到一定程度的提升，但是东部沿海地区特别是长三角和珠三角地区的综合效率提升幅度远远高于中西和东北部地区。有数据显示，2010 年东部空间 GDP 是中西和东北部的 3.0 倍、21.39 倍和 5.45 倍。更严重的是，长三角空间 GDP 是中西和东北部的 4.95 倍、35.15 倍、8.96 倍，珠三角空间 GDP 是中西和东北部地区的 3.06 倍、21.69 倍、5.53 倍。还有，经济发展基础方面，有数据显示，2009年我国 R&D 经费内部支出、R&D 人员、R&D 人员全时当时分别为 5802.1 亿元、318.4 万人、229.1 万人年，其中东部沿海地区三项指标分别为 3819.8 亿元、189.8 万人、140.7 万人年，分别占全国相应指标的 65.8%、59.6%、61.4%，比中西和东北部之和还要多很多。三、区域经济利益补偿机制的经济功能和现实意义区域经济合作利益补偿机制作为一种平衡各方利益诉求和协调各方利益关系的正式制度安排，具有强大的经济功能和现实意义。(一)区域经济利益补偿机制的经济功能1.激励与约束功能。区域经济合作以区位为导向追求区域整体利益最大化，但受各方利益诉求差异，各方对区域经济合作收益贡献大小难计量以及对区域经济合作利益评价标准不同等因素的影响，区域经济合作过程中的搭便车和机会主义行为就难以避免。区域经济合作是一项复杂的系统性经济活动，合作项目不仅包括基础设施共建，而且包括产业对接、制度共建、人员交流、生态环境互保、组织管理等内容，难度大、利益主体多、涉及多个跨行政区部门，在缺乏协调机制的制度保障下容易受各方机会主义以及区域经济内外环境变化影响，区域经济合作往往充满着不确定性。区域经济合作利益补偿机制作为一项正式制度安排，具有强大的激励约束功能。通过利益补偿能够平衡各方利益关系，帮助各方形成理性预期，减缓区域经济合作过程中的不确定性，降低利益补偿活动的协调成本，规范区域经济合作行为，可为区域经济合作创造条件，促进区域经济合作的顺利进行，进而实现区域整体利益。2.平衡各方利益关系。区域经济合作有利于实现区域产业合理分工，发挥产业聚集和规模效应，增强区域经济辐射带动作用以及产生巨大经济利益。但是，随着区域经济合作与一体化进程的推进，区域经济规模日趋扩大，合作内容更宽泛、难度更高、利益主体更多、利益关系更复杂、利益分享与补偿摩擦纠纷更棘手。同时，区域经济合作是为了实现利益分享而进行的一种跨行政区经济活动，它本身不受行政隶属关系约束，但是由于地区间经济联系不平衡、经济发展阶段和条件存在差异、地区资源禀赋不同、各方利益诉求和利益评价标准不同，那么必然会在区域经济合作过程中产生部分地区利益受损，另有部分地区利益受益，产生各方心理与实际利益的不平衡。区域经济利益补偿机制有利于解决这些利益摩擦和平衡各方产生的心理和实际上的利益差异。3.健全区域经济合作机制。当前我国区域经济合作稳步发展，客观需要一套有效的制度安排为区域经济合作提供制度保障。但是，区域经济合作机制的不健全、缺失、难落实是我国区域经济合作过程中面临的最重大的制度性问题。我国区域经济合作机制为软约束，缺乏制度性与法理性机制，区域经济合作机制偏重协调机制、忽视决策实施和监督机制；偏重政府主导式制度安排，忽视市场主导式制度安排；偏重利益创造机制，忽视利益分享与补偿机制。区域经济合作机制的不完善直接影响到区域经济合作的顺利进行。区域经济合作利益补偿机制镶嵌于整个区域经济合作制度结构中，作为区域经济合作制度体系中不可或缺的一项制度安排，它与其它制度安排一同规范区域经济合作行为。所以，构建和创新区域经济合作利益补偿机制本身就是对区域经济合作制度体系的完善和充实。(二)区域经济利益补偿的现实意义过于悬殊的经济发展差距使得区域合作平台不对称，严重影响区域经济的辐射带动能力，经济利益的区域分享没能实现。区域经济的发展遵循的是区域经济整体利益最大化，而不是单个行政区经济利益最大化，又由于区域经济发展决策方式不同于传统行政区经济发展的决策方式，追求区域整体利益最大化必须以资源的区域性配置为前提，并通过产业的区域空间聚集和转移来实现区域资源的优化配置，这必然会打破原有利益分配格局，如果在没有强大的外部竞争压力以及没有相应配置的利益补偿机制的情况下，产业的转移必将是一个非常缓慢的过程，实践已佐证了这一点。此外，区域经济发展是一项复杂的系统性工程，在积极推行区域经济合作项目的过程中必然要实现区域内制度、产业、市场、组织与管理对接和统一。事实上，区域经济的每一个合作项目实际上都是各种利益的对接和分配，这就必然存在利益的受损受益，也必然存在区域利益与地方利益的对立，这就客观上需要有配套的利益协调机制，确保区域经济合作的顺利进行。显然，区域经济利益补偿与分享有利于缩小区域内各行政区经济社会的发展差距，增强区域辐射扩散能力，平衡和协调同城化区域经济发展过程中的各种利益矛盾，从而实现区域资源的最优化配置和区域经济整体利益最大化的获取。四、区域经济利益补偿机制体系的构建区域经济合作利益补偿机制镶嵌于整个区域经济合作制度结构中，其本身就是一项系统性的、复杂的制度安排。它不仅涉及区域内各行政区内部利益补偿，而且涉及跨行政区的利益补偿；不仅要对补偿方式手段做出具体制度安排，而且也要对利益补偿内容、标准、对象、金额大小、基金筹集、实施机构等做出具体制度安排。(一)完善区域经济合作利益补偿方式手段区域经济合作利益补偿必须通过具体的利益补偿方式加以实现。通常，利益补偿有两种方式：直接补偿和间接补偿。直接补偿是通过财政转移支付或价格补贴方式直接补偿受损方；间接补偿是通过技术资金支持、项目合作、人才交流、信息共享和政策扶持等方式平衡地区发展差距，协助利益受损方或其它合作方创造合作平台、夯实合作基础、增强合作意愿。两种补偿方式各有其优缺点，直接补偿是一种现实的、确定性的补偿方式，而间接补偿是一种潜在的、弹性的补偿方式。直接补偿受地方财政支付能力以及补偿金额大小、标准难以确定的约束，在实践中利益补偿效果通常被打折扣，而间接补偿不受这些约束，补偿方式灵活，它通过提高合作各方自我发展能力，实现“非零和博弈”效果，不是简单的“你(损)失我补(偿)”的结果。据此，区域经济合作利益补偿应该在稳定直接补偿基础上，在更大范围内采取间接补偿方式。区域经济合作利益补偿实质是区域经济合作外部性内部化过程。在处理外部性问题上，一种是采取税收与补贴行政性补偿手段，另一种是采取市场化补偿手段。行政性补偿是行政机构采取诸如行政命令、行政计划、行政立法等措施落实区域经济合作利益补偿，它通常具有权威性、强制性、非经济性、封闭性等特征，行政权威机构在利益补偿过程中发挥着关键性作用。市场化补偿是利益各方在谈判、平等自愿基础上通过契约(市场)的形式实现区域经济合作利益补偿，在确定和选择补偿标准、金额、方式等方面可引入非权威第三方中立机构，体现利益主体多元化以及在权利地位的平等性、补偿机制灵活性、补偿金额公平性、补偿结果“非零和博弈”性等特征。基于区域经济合作利益补偿的多样性和复杂性，以及行政性补偿存在的手段单一、制度僵化、缺乏公平基础等天然性不足，仅仅采取行政性补偿将显得过于单纯化，需寻找新的利益补偿手段。市场化补偿坚持利益补偿的经济利益性，以实现资源配置最优化为导向，通过市场机制的作用规避利益补偿带来资源扭曲。据此，区域经济合作利益补偿需要把握行政性和市场化利益补偿的运行特征和机理，并根据不同的补偿内容灵活选择两种补偿手段，在市场经济的推进中逐步扩大市场化利益补偿的适应范围。(二)夯实区域经济合作利益补偿内容夯实利益补偿内容、划定补偿范围、明确补偿对象、完善补偿标准是构建和创新区域经济合作利益补偿机制的重点，其中夯实区域经济合作利益补偿内容又是区域经济合作