中国公务员考核制度研究

我国公务员考核制度存在的问题与对策研究【内容提要】公务员考核是政府对公务员进行各项管理的基础,是激发公务员的工作积极性的重要手段；公务员考核制度是公务员制度的重要组成部分,通过对公务员进行全面客观地考核评价,可以为公务员奖惩、培训、职务升降和工资调整提供客观依据。自 1993 年我国开始推行公务员制度以来,公务员考核逐步发展成为公务员制度的一项重要激励机制，目前的公务员考核制度仍然存在一些问题,影响了公务员考核的公正性和权威性,阻碍着考核制度发挥应有的作用。改进我国的公务员考核制度是提高政府公共管理水平和服务能力的客观要求,是公务员队伍建设的亟待解决的问题。本文论述了公务员的考核制度的基本理论；分析了公务员考核工作中存在的问题及成因；探讨了改进公务员考核制度的对策系。 【关键词】： 公务员；考核制度；绩效评估； 问题；对策目录前言 .3一、中国公务员考核制度概述 .4（一）公务员考核与公务员考核制度的涵义 .4（二）公务员考核制度的特征 .5（三）公务员考核制度的作用与意义 .5二、现行公务员考核制度存在的问题 .6(一)法律规范不健全 .6（二）考核内容忽视定量考核 .7（三） 考核标准不详细 .7（四）考核方法问题 .8（五）考核结果不利于发挥激励作用 .8三、当前公务员考核机制存在问题的成因 .9（一）考核内容缺失 .9（二）考核方法缺乏科学性 .9（三）考核程序不透明 .10（四）考核标准不够细化 .10(五)考核结果配套措施滞后 .10四、完善公务员考核制度的对策 .11（一）完善法律法规和制度建设 .11（二）量化考核指标体系 .11（二）进一步提高量化考核的科学性 .12（三）加强考核结果的使用 .12（四）实行分类考核制度 .13（五）完善激励机制 .13（六）建立考核的监控机制 .14结论 .14参考文献 .15前言公务员考核是有关部门按照法定的管理权限，根据公务员法确定的考核内容、原则、方法程序，对所属公务员的德、能、勤、绩、廉进行的阶段性考察和评价，并以此作为调整公务员职务、级别和工资以及公务员奖惩、培训、辞退的依据。公务员考核制度是国家行政机关对公务员进行考察并做出评价的有关规定的总称。客观公正的考核制度有利于保障公平，提高工作效率，促进廉洁，可以调动公务员的工作积极性，增强工作责任感，提高行政效率。 目前的公务员考核制度仍然存在一些问题,影响了考核制度充分发挥应有的作用；公务员考核制度研究与改进是亟待解决的问题。一、中国公务员考核制度概述（一）公务员考核与公务员考核制度的涵义1、公务员的含义公务员是指代表国家从事社会公共事物管理，行使国家行政权利，履行国家公务的人员。我国公务员法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员2、公务员考核制度我国公务员考核是指国家主管机关依据有关法律法规对公务员的工作表现和工作实绩进行考察的行政组织活动，是评价和激励公务员的重要途径，是提高公务员素质和效率的重要手段。公务员考核制度，是指根据有关法律规定，按照一定的标准和程序对公务员的思想品德、工作成绩、工作能力和工作态度等进行考察、做出评价，通过考核, 主管机关可以全面了解公务员的政治表现、工作能力、文化专业知识和工作实绩, 并以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资等依据。 3、我国公务员考核制度发展历程我国公务员考核经历了：19851989 酝酿阶段，1985 年起草了国家机关工作人员法 ，1987 年明确提出在我国建立国家公务员制度，1989 年中组部与人事部联合下发了中央国家机关司处级领导干部年度考核的方案（试行） ，使干部考核走上正确的轨道，同时为公务员考核制度的建设打下了基础；19891993 试点阶段，1989 年国家审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局和国家建材局率先进行公务员考核制度的试点，1990 年又在哈尔滨和深圳进行公务员考核制度的试点；1993 后全面实施阶段，1993 年 8 月， 国家公务员暂行条例正式颁布，1994 年 3 月国家公务员考核暂行规定颁布，2006年 1 月 1 日中华人民共和国公务员法正式实施。2007 年 1 月 4 日，中共中央组织部和国家人事部联合印发了公务员考核规定（试行） ，对公务员考核的基本原则、内容和标准、程序、结果使用及相关事宜作了全面规定。（二）公务员考核制度的特征 1、法定性世界上国家对公务员考核都十分重视，许多国家除在公务员法中对公务员考核进行规定外，专门指定有公务员考绩法，如美国制定的工作考绩法 、口本制定的国家公务员工作评定规则 。我国中华人民共和国公务员法中明确规定了我国公务员考核的相关制度及具体实施内容。2、规范性我国公务员考核必须遵循中华人民共和国公务员法的方法和程序，公平公正地对公务员进行考核，给予公务员充分的知情权和参与权。如果考核不按照法律、法规所规定的程序进行，考核结果不被承认。如果公务员对考核结果有异议，可以提出复核或中。3、考核时间公务员法中就将公务员考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为依据。我国公务员考核制度的实施主要采取定期考核的形式进行。 （三）公务员考核制度的作用与意义1、客观的评价公务员实行科学、有效、全面的公务员考核，将良性竞争机制引人到公务员制度中来，能够从根源上纠正公务员管理上的诸多不良风气，从用人体制上遏制贪污、腐败现象，公务员考核制度通过一定的方法和程序对公务员进行考核，从对公务员有一个全面综合的评定。通过对公务员的工作成绩、业务水平、工作态度、政治思想等方面的衡量考察，了解识别公务员的能力特长，并根据其能力特长分配到合适的工作岗位，有效地为政府发现人才、选拔人才和使用人才。2、为公务员奖惩、升降、提供依据建立和实施公务员制度以来，政府为了提高公务员的主动性和积极性，对公务员进行奖励和惩罚，以期激励先进，鞭策后进，起到激扬浊清的作用。这是公务员管理中的一项有效的激励机制，有利十提高政府的行政效率；公务员考核有助十识别人才和发现人才，为职务职级调整提供信号，使公务员的职务晋升、职务调整公道合理，通过公务员考核，可以发现公务员的长处和短处、优点和缺点，以及完成工作所需能力之间的差距和不足，为制定培训计划、培训内容、培训人员等提供依据，有利十提高培训的质量和针对性，提高公务员的能力素质。3、合理发挥激励机制公务员考核制度可以形成一个督促和激励的环境，激发公务员的主动性、积极性和创造性，使其努力工作、钻研业务、奋发向上。同时，公务员考核也是公务员群体之间相互比较的过程，形成一种力争上游、你争我赶的公平竞争环境，加强工作责任感和使命感，有效完成工作任务。 4、监督公务员行为通过考核对公务员的德、能、勤、绩、廉作出全面客观的评价，以此形成对该公务员进行培训、奖惩、升降、工资增减等的客观依据。公务员考核制度采用领导考核和群众考核相结合的考核方法，公务员要接受来自上级、平级、下级以及群众的考核。5、提高政府行政效率政府如何依法行政，如何提高行政效率，如何更好地为经济发展建设搭好平台，是一个迫切需要解决的问题；解决这一问题有赖于政府公务员能力、素质的提高和服务、敬业精神的增强。公务员考核制度的建立最终为了提高政府的行政管理能力和效率，提高政府公共服务水平和政府回应速度。通过公务员考核识别、发现、使用人才，激励公务员积极进取，保障依法管理公务员，发挥上下级的监督，克服政府机关的官僚主义和不正之风，发挥公务员制度的应有作用最终提高行政管理效率。二、现行公务员考核制度存在的问题(一) 法律规范不健全中国公务员考核制度虽然在出台相关法律法规方面积累了经验，但考核制度不完善，考核不规范仍是现存的主要问题之一。在公务员考核的具体实践过程中，因为考核的主体和客体都是社会的人，所以在考核的过程和结果认定上，考核人员的个人主观评价往往会成为决定被考核者前途命运的关键性因素。 国家公务员考核暂行规定第十八条规定：“各部门的部门负责人、主管领导人员、考核委员会或考核小组成员，必须严格按规定要求，实事求是地进行考核。对在考核过程中有徇私舞弊、打击报复、弄虚作假行为的，必须严肃处理。 ”而在公务员法中却没有对责任主体的责任做出具体明确的规定。公务员考核制度缺乏对考核环节中的责任规定、奖惩规定，存在“有考核，无责任”的现象。 中国公务员法中第三十七条规定：“定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据“，明确指出考核等次与职务升降、工资高低挂钩，有“连续三年评为优秀可以在本职务对应级别内晋升一级“的奖励措施，关系到每个人的切身利益，因此人人关注。有的单位和领导对考核工作的重要意义认识不深，宣传不力，错误地把公务员考核等同于过去的年终评先进；还有的单位和领导会本着“平衡兼顾”的原则，采取轮流坐庄的办法。 （二）考核内容忽视定量考核公务员法中指出公务员考核的内容是“德、能、勤、绩、廉”五个方面， 规定第二章第四条首先规定：“对公务员的考核，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。 ”接下来的有关条款只是对德、能、勤、绩、廉五大考核内容作了些定性说明，缺乏细化的指标设计，定性有余，定量不足，无从把握，操作起来比较困难，难以保证考核结果客观、准确。 公务员法中对考核结果的划分较为笼统，使得各单位部门要花费大量的精力去制定适合该单位部门的考核指标和方法，因此，多数单位部门选择了简单了事。 （三） 考核标准不详细公务员考核的标准是衡量公务员表现的重要依据，由于考核内容不够具体，使得考核标准过于笼统。用一个标准来衡量不同岗位、不同职务、不同部门的公务员，难免造成武断和偏颇，并使考核结果受主观因素的影响，失去考核的公平性、公正性。当前考核的考核体系中，仍存在着等次设置不合理，缺乏衡量干部实绩的具体标准等问题。量化考核的缺失” ，导致了考核标准的模糊和难以估量，进而导致考核等次差距拉不开，不称职的人难以评定出来等结果，影响了公务员考核所应起的作用。新规定虽然该条款规定了领导类与非领导类公务员的考核，但没有对非领导类公务员中不同工作职位的人员采用不同的标准考核。比如专业技术类、行政执法类和司法类的公务员工作性质、工作要求和责任大小都不同，对他们的考核采用同样的标准显然不合理。这些问题的存在降低了奖惩和提升公务员的可信度，严重影响了公务员的工作积极性。（四）考核方法问题尽管国家公务员考核暂行规定明确规定：“年度考核以平时考核为基础” ，但在公务员考核制度的具体实施中，平时考核的力度过于弱化，没有真正做到平时考核与年度考核相结合，没有真正作为年度考核结果的基础依据。我国目前公务员平时考核要求的是对公务员每天的工作情况加以记录，不难发现，平时考核具有进行时间长，内容繁琐的特点，而且奖惩、福利等均不与平时考核直接挂钩，平时考核形同虚设，甚至根本没有进行。我国公务员考核的方法多数是找本人谈话向上下级了解情况、查阅相关档案资料等，不能随时变化的人进行考核。 （五）考核结果不利于发挥激励作用 公务员考核的结果若不能体现奖优惩劣，会直接影响到公务员本身对考核的重视程度。新规定中第十一条：“公务员年度考核优秀等次人数，一般掌握在本机关参加年度考核的公务员总人数的 15%以内，最多不超过 20%。 ”由于条款给定了具体的优秀人员所占的比例，在实际操作中机关单位为了不让名额浪费，不管部门工作优劣，一律按人数分配指标，只要有指标就会产生相应比例的优秀人员数量，结果把那些其实达不到优秀标准的人员评定为优秀等次，背离了考核的目的，削弱了考核的效果。 规定第六条：“年度考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。称职与优秀两个等次之间却缺乏过度，加之优秀等次人数有比例限制，实际评定中不称职和基本称职的人又很少，这就使称职人员中相当一部分德才表现和工作实绩都比较好的公务员与一部分德才表现和工作实绩都比较差的公务员没有任何差别，大多数的人都集中在称职等次，不管实际工作表现如何都能享受相同待遇，使得考核激励功能弱化。在实际工作中，一些单位只注重集体教育和批评帮助，而忽视了经常性、针对性地开展谈心活动，对干部思想动态掌握得少，内部考核制度不完善，没有真正落实到个人；在干部提拔使用上，没有真正形成能上能下、能进能出的激励机制。一些部门在对公务员的使用上，轮岗、交流、待岗等制度执行还不到位，出现一些公务员该换岗的不换岗，对公务员八小时之外行为，管理的力度相对较弱，监控缺乏有效的措施，组织掌握情况少，教育督促也不力，错失了及早发现问题、解决问题的时机；对问题和矛盾的处理手段疲软。年度考核中被确定为优秀的公务员和被确定为称职的公务员，在职务晋升、晋级增资和奖金发放等方面实际上没有多少区别，考核结果的使用不当，对优秀公务员的奖励太轻，而对不称职公务员的处理似乎又太重，影响考核的公正性和合理性；不仅会直接挫伤广大公务员的积极性，而且会对公务员制度本身带来一定破坏作用。当前我国公务员的考核结果往往不能体现奖勤惩惰，赏罚分明的激励机制，使考核失去了真正的意义。三、当前公务员考核机制存在问题的成因 （一）考核内容缺失我国实行公务员制度过于笼统，在实际执行中较难把握，可比性差，不少部门确实存在同一等级不同岗位之间工作量大小、工作难易程度差别较大的情况。岗位职责是衡量一个岗位上的公务员工作好坏的标准，是进行考核的基本依据；有些部门还存在职责不清的情况，甚至个别单位至今也没有制定岗位责任制，这就增加了考核工作的难度。 （二）考核方法缺乏科学性我国国家公务员考核暂行规定对考核方法作了原则性规定，按照中国公务员法以及国家公务员考核规定（试行） 的规定，公务员考核方法应采取领导考核与群众考核相结合，定期考核与平时考核相结合，定性和定量相结合的方法。但在实际操作中不重视考核方法的选择和把握，轻视平时考核，只重年终考核，甚至只重年终评优；重定性考核，轻定量考核；对群众考核和定量考核的关注程度偏低；实际考核时依然是采用定性考核与领导考核为主的方法，对公务员的评价往往单一化、概念化。 （三）考核程序不透明现行公务员在进行年度考核时，通常设立非常设性的考核委员会或考核小组，制定具体的考核程序。在实际的考核过程中，不能严格按考核规定的程序进行考核，比如仅仅根据主管领导提出的考核结果或民主测评的结果来直接确定考核等不正常现象，考核委员会或考核小组形同虚设；违反考核程序，被考核人没有知情权，被动地接受考核结果，不