我国户籍制度改革面临的问题与对策研究

我国户籍制度改革面临的问题与对策研究以湖北省为例目 录第一章 绪论.11.1 研究背景与研究意义.21.2 研究现状述评.41.3 研究思路与研究方法.61.4 可能的创新之处.72.户籍制度改革概述.92.1 户籍制度的概念.92.2 我国户籍制度的历史沿革.102.3 户籍制度改革的理论基础.142.4 户籍制度改革的必要性与风向标.173.户籍制度改革面临的主要问题.203.1 地区之间经济发展不均衡.213.2 城市公共资源的局限性.223.3 户籍捆绑的利益链.243.3.1 土地利益链.253.3.2 免费教育利益链.263.3.3 医疗保障利益链.273.3.4 社会保障利益链.284.深化户籍制度改革的对策建议.294.1 完善户籍管理的立法.304.2 彻底打破户籍二元结构.314.2.1 实现户籍一元化管理.324.2.2 解除户籍捆绑的利益链.334.3 降低大型城市的准入门槛.344.4 加快中、小型城市建设.354.4.1 绿色 GDP 的健康发展.354.4.2 公共资源配套完善.364.5 全面推进“居住证”制度.364.5.1 全面推进试点地区居住证的实践经验.374.5.2 完善“居住证”到户籍的过渡机制.37总结.38参考文献.39第一章 绪论1.1 论文选题的背景及意义1.1.1 时代背景户籍制度是世界各国最根本的社会管理制度之一。从个人角看,一个人的出生、血缘关系、教育、工作、婚姻等基本情况,如果没有一个合乎法规的记录和登记,就不具备社会人的资格,其公民的基本权利就无法得到保障。从社会角度看,户籍登记可以为公共决策提供人口信息,是政府制定政策的基础和依据。建立户籍制度的目的在于了解和掌握社会的人口状况,进而对人口进行有效的管理。我国现行户籍制度从 1958 年迄今已实施了 50 余年，它对于我国人民民主专政国家的建立和巩固，对于我国社会主义经济建设，对于人民的安居乐业，发挥了重要作用。但是，随着我国经济体制的改革，特别是社会主义市场经济的逐步确立并完善，我国现行的户籍制度已经暴露出其严重的不适应性。当前我国户籍管理制度所带来的问题越演越烈:一是二元的户籍制度与经济发展矛盾加大，市场经济要求劳动资源自由流动，人为地划分城市和农村两个人力资源市场，实际上提高了劳动力成本。二是户籍制度不利于产业结构的升级。三是户口不利于农民收入的提高，成为解决“三农问题”的障碍。四是城乡区别对待，实行不同的福利待遇。很多福利待遇只是针对城里人，相对贫困的农民被排除在福利保障之外，不利于推进城乡一体化建设。 究其原因，我国的户籍制度不仅仅是简单的登记制度，它承担着一些其他的社会功能，区分了城乡户口的差别，对于人口的流动，尤其是农村到城市、小城市到大城市的人口流动进行限制，不同的户口对应不同的福利标准，如与住房、交通教育、医疗、社会保障等利益直接挂钩。 户籍制度改革牵涉诸多社会部门，包括人事、教育、劳动和社会保障、建设、国土资源、房管、农业、发改、人口和计划生育、卫生、民政等，在改革过程中要注意加强各部门的协调，逐步探索推进户籍制度改革。户籍制度改革停滞不前，不能突破旧户籍制度框架的主要症结就是，改革工作的思路跳不出计划经济时代的户籍思维模式。要真正加大户籍制度的改革力度，就必须以全新的理念来思考社会主义市场经济下的户籍制度，建立能够适应现代社会条件的与国际接轨的具有中国特色的新户籍制度。要做到这一点并不难，指导思想就是恢复户籍的本来面目，确定户籍的正确社会功能。中国在改革的过程中不可避免经历一个新旧制度交错的过程，旧的制度对改革是一个桎栲，很有可能窒息改革。计划经济时代公民的一切都是由单位提供的，我们现在仍然或多或少地按照“单位人”的模式来进行社会管理。例如，我们实行了养老金社会统筹的办法，但是却采取在工作地交纳的方式。由于公民的职业流动性增强，一部分公民无法保持养老金缴纳的连续性，造成养老金“断档” ，这为今后老年人的养老埋下隐患。在其他社会保障工作中也同样存在相同的问题。1.1.2 研究意义(1)弄清我国户籍制度的发展变化是了解中华人民共和国社会变迁的关键,是了解中华人民共和国成立后社会历史的一把钥匙；(2)随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制逐步完善,现行的户籍管理制度越来越不能适应经济和社会发展以及城市化进程的需要,改革户籍制度的呼声越来越高,改什么,怎么改,这是一个至关重要的问题,而要解决好这个问题,就必须弄清户籍制度的真正缺陷以及改革相关配套措施制度,才能做到有的放矢.这也是研究这个问题的现实意义。1.2 课题研究现状伴随着我国户籍制度改革的不断深人，我国学者们的相关研究在人口学以及政治经济学方向较为集中。我国户籍制度的发展经历了 1949 年前与 1949 年后两个阶段。然而在此历程中，全面系统的研究文献并不丰富。因此，对我国户籍制度的相关研究文献进行综合客观的概要分析，归纳吸取有参考价值的知识，并且明确它们的局限之处，才能使自己的理论研究及见解得以提升。户籍制度是与每个中国公民密切相关的制度安排，在改革开放后，尤其是近几年来，随着越来越多的农村剩余劳动力进入城市寻求就、世机会，学术界对当代中国户籍制度进行了大量的研究，既有直接以当代中国户籍制度为主题的研究，也有在相关政治、经济、文化和社会问题的研究中，间接的涉及户籍制度问题。关注的主题涉及多个方面。1、人口社会学：人户迁徙与社会模式转变户籍制度对人口户籍的管理、登记以及社会模式的发展变化起一定的控制作用。以户口为单位的户籍制度改革研究分析，则主要围绕人口迁移与社会结构两方面进行革新。相对而言，比较具体化系统化的文献专著不丰富。这方面的主要研究成果具体包括：第一，对我国国内人口迁徙演变的研究。主要是从我国改革开放以来人口迁徙的发展变化进行分析。学者们发现户口是束缚流动的重要参变量，开始找寻权衡城乡劳动力的自由迁徙与城市化进程之间的合理方法。赵耀辉与刘启明的中国城乡迁移的历史研究：1949-l985一文中，认为在完成计划经济向市场经济的转轨时期的障碍是户籍制度与劳动力自由流动制度共存局面所存在的问题，即劳动力的市场改革方面的目标就是废除阻碍劳动力自由流动的户籍制度 1。马侠在其人口迁移的理论和模式一文中通过对英国数理统计学家EGRavenstein 的“人口迁移规律”与 EverettsLee 等的人口迁移理论的研究，表明了一般情况下人口的迁移量与迁移率与国家的发展变化呈现正相关的趋势 2。相关研究还有他的中国人口迁移与城市化研究和当代中国农村人口向城镇的大迁移 。2000 年开始，学者们开始倡导“迁徙自由” 3。朱福惠认为， “迁徙自由是一项不可剥夺的基本权利” 3。朱其良认为承认迁徙自由权是户籍制度改革的理论基础，也是实现公平公正原则的前提 4。第二，对我国户籍制度模式发展的研究。现时代对于户籍模式的选择，学者们存在不同看法。李全生总结了 2004 年之前对二元社会结构的综述：传统户籍制度及其附加制度使城乡居民差距扩大、城市化减缓、环境恶化等社会问题日趋严重，要进行二元结构改革就必须改革户籍制度 5。韩央迪利用伯克利观察法(Berkeley Perspective)分析提出了他的看法，户籍改革要“更多的回应社会的需要” ， “界定公众利益达到实际正义”达到“大统一”的目标 6。席丛林认为要采用循序渐进式的户改举措，转变政府职能，建立合乎地区性的制度以大力保护农村劳动力的流动 7。社会保障方面，白庆兰、费静分析了户籍制度改革要加大对小城镇的基础设施投入，扩大农民工的参保权 8。政府资源方面，陈成文、赵锦山提出政府给予户籍改革的权利，加强对其引导、补贴与控制的力度 9。土地制度方面，陈学法提出国家土地要素要有充分的流动性，将土地产权分为物权与财权，物权归国家，财权在一定时间内归个人，劳动力与土地要素能够得到自由流动 10。社会公共资源方面，汪恭稳提出，要改善我国公共物品的城乡不均等分配，明确城乡一体化的公共物品体系加大监督力度 11。2、政治经济学：政府力度与收入差距调整：带有强烈政治色彩的户籍制度必然与经济体制结构的变迁紧密联系。在政治经济学领域内对我国户籍制度改革的研究成果主要表现在以下三方面：第一，透过户籍改革，对我国政治、经济结构转型和发展的研究。制度虽在一定的社会阶段具有相对稳定性。制度最终变革则是不断的细微调整的结果。美国研究者萨尔顿(Mark Selden)与程铁军在对中国政治经济体制的研究中认为，中国的户籍体制对农村居民的地位与发展起决定作用，在探讨中国政治经济结构转型问题的时候，户籍制度的发展研究也是不容忽视的问题。葛笑如认为传统的户籍制度掩盖了我国的劳动力过剩现象，限制了劳动力的技术水平发展以及竞争力度，使我国劳动力产业结构失效。因此追求“个体效用的最大化”是我国户籍制度改革的根本动力 12。第二，社会资源配置结构以及城乡收人结构的分析。在中国政治经济学体系研究中，学者们对我国社会资源配置以及收入再分配体制的分析，户籍制度都是一项极为重要的依据。陆益龙在其户籍制度 控制与社会差别一书中指出，传统户籍制度及其配套体制在居民的就业、社会福利等社会资源的配置方面存在不平等性，户籍制度的控制性使我国出现了社会分层、资源配置失衡、收入差距等社会问题。虽然作者没有着重于我国户籍制度改革分析，但是在探究我国户籍制度改革路径的研究中起到了重要的理论导向作用。第三，政府力度与户籍改革的协调发展。2009 年的中央经济工作会议后，国家将加强人民收入分配作为政府部门的重要经济任务之一。综观看来，在人力资本功能显著的现代，农村劳动力向城市流动打破了城乡人力资本的平衡。我们政府将大量的人力、物力投放于城市，加大了我们的城乡居民的收入差距。2010 年 4 月 28 日，国务院常务会议通过关于 2010 年深化经济体制改革重点工作的意见 ，指出 2010 年得重要任务就是鼓励非公有制经济的发展以及深化户籍制度、土地管理的改革。中国的户籍制度改革应与国家管理力度、市场资源限度以及城市承受能力协调发展，采用国家干预兼顾市场经济的稳定发展模式。3、历史学法学：户籍制度演变与国内外法规比较：也有学者从我国户籍制度变迁历程和中外不同国家人口福利体制对比的两个维度进行分析。正是鉴于历史发展与国外政策法规的关联性，在这里我们将历史学与法学两个研究视角放在一起进行总结归纳。第一，户籍制度改革路径变迁的历史性分析。我国户籍制度的历史研究成果诸多， 中国历代人口统计资料研究最先将户籍制度作为一种文化形态与人口形态、地域性联系在一起谈及。杨子慧、张庆五的中国历代的人口与户籍中指出户籍制度与国家机器相伴而生。蓝海涛在其研究中也指出户籍制度具有多元性功能、二元等级分割性以及稳定世袭性等一系列的特性 13。这些研究从不同的角度、不同时期、不同程度上对我国户籍制度的内容、功能性质与历史变迁做了一定研究，为我国户籍制度改革措施的研究奠定了丰厚的理论依据。陆益龙提出户籍制度改革要剥离利益捆绑机制，强调了户籍制度的社会控制功能。左鹏、周菁则通过对我国某个县进行了实地调研，指出我国在户籍制度改革过程中存在买户现象，提出户籍制度改革过程中政府应该要严格管理。第二，国内外法规对比研究下的户改路径探索。国外如 13 本的户口随人走的户籍法 、新加坡的国民注册法 、英美的出生、死亡、结婚注册登记法等都是身份平等的“便民”原则的“民事登记”管理制度。孙浩进对瑞典、美国、巴西的收入分配制度的变迁的研究，指出中国应该注重效率与公平兼顾，并且可以通过税收等政策加大政府的再分配的调节力度 14。因此，我国二元到一元的户籍制度改革应该是在经济、社会、政治层面上改革并建立一种适合我国基本国情的新式的户籍管理机制。4、现行户籍改革研究的局限性与改革所遵循的伦理原则分析:我国户籍制度及其改革的研究虽然在制度层面上已经有了充分性的认识，但是改革实施的研究却存在一定的局限性：1.在其微观社区改革中群众反映方面则缺少实际生活需求的材料支撑，为户籍改革按需分配的研究埋下绊脚石。2.现有文献的不充分，导致我们无法对户籍制度变迁的客观规律性进行研究。3.对国家法律机制以及国家权力的理论性分析不容易着手，使我们对国家的人口管理体制得不到全面实际的评测。4.社会不公平现象无法彻底消除，户籍改革不能实现彻底的社会公平。中国作为一个人口大国，20 世纪 50 年代末建立起来的户籍制度在某种意义上保证了建国初期中国社会的稳定。但是随着时间的推移，由于不断的固化和强化，其消极作用已经十分明显，而且违背了世界大多数国家的人治理理念，可以说改革迫在眉睫，这些都已经得到国内学术界的关注。学术界就中国户籍制度的改革的大方向形成了基本的共识，即回归户籍制度的本原功能，实现公民的迁徙自由，取消城乡差别。学术界也比较深入地研究了中国户籍制度变迁的动力机制，这为加快推动城镇化改革提供了重要的理论准备和支持，具有重要的指导意义。但是，关于户籍制度改革的地方个案研究仍比较薄弱，尤其是缺乏系统、深入的研究，这应是以后研究关注的重点。鉴于此，对我国户籍制度改革从伦理学基本原则角度分析如下：1.平等、自愿原则。去除身份等级划分，建立城乡一元化的户籍管理体系，给全体居民同工同权，享受同等公共服务待遇。让农民从身份上认同、生活习惯乃至于综合素质方面完全融人城市生活。把平等原则运用到实践当中，减少不必要的纠纷，逐步推进居民自由迁徙化。2.人道主义原则。科学改革相应措施，突出的是一切改革是为人民，维护居民切身利益，在市场经济体制下加大对农民的社会保障，一切以最广大居民的最大幸福为出发点，使农民能够自由且更有效的发挥其才能。3.公平、公正原则。户籍制度改革应当建立在农民工正当需求上，剥离户籍制度附加职能，通过廉租房(经济房)的设立、开放养老保险机制、自愿参加城镇医保、同等就业与受教育机会、加大社会救助等措施使户籍制度改革维护居民利益分配的公平正义，减少了不同社会阶层、不同利益集团以及成员间的摩擦与矛盾，真正提高居民的幸福感。4.公平与效率兼顾原则。要求改革使农村人在城市充分享受到公平的就业机会，不但提高了城市劳动生产力，解决了农村富足劳动力堆积现象，盘活了城市生产要素，城市化进程加快，同时，留守农村的居民得到了较大的人均耕地面积，加快农村承包地、宅基地和林地等资源流动，提高农业生产效率。因此，推进户籍改革，深化了社会的公平原则，也带来了效率的提高，为我们实现共同富裕提供了有力的保障。1.3 课题研究思路与研究方法1、研究思路本论文由户籍制度的概念以及户籍制度的历史沿革为着手点，对新形势下户籍制度改革存在的阻力进行深入分析：地区经济发展的不均衡；城市公共资源的局限性；户籍捆绑的利益链。从而提出相应的解决措施和对策：完善户籍制度立法；彻底改革户籍制度的二元化管理模式；降低大中型城市准入门槛；加快中小型城镇建设；全面推进居住证制度。拟为户籍制度实现更好、更快、更科学地改革提供理论参考，打破落后的户籍制度制约经济、社会发展的束缚，实现到 2020 年，基本建成与全面建成小康社会相适应的新型户籍制度。2 、研究方法(一)理论分析法。以马克思主义理论为指导是本文采取的基本方法。历史地、辩证地、发展地和理论联系实际地研究我国户籍制度改革,不仅是一个科学方法的问题,也是公共管理学领域研究的一个方向问题。以马克思主义理论为指导开展研究是本文的根本方法,也是其它科学研究方法的指导原则。(二)历史研究法。通过调查研究我国户籍制度的历史渊源、发展变化的趋势来描述现象、把握户籍制度的发展规律。本次论文主要采用的是历史研究法中的文献法,即通过文献获取相关研究信息的方法。这种方法能通过了解有关问题的历史