再生资源回收利用产业研究

1 绪 论1.1 研究背景资源与环境是人类生存发展的基础。改革开放以来，我国经济持续快速发展，取得了举世瞩目的成就，被誉为“中国奇迹”。然而，我国粗放式经济增长方式并未从根本上得到改变，经济发展付出的资源、环境代价太大！有专家预测，按现在的发展速度和发展方式，中国的资源禀赋只能维持今后 50 年的发展，50 年后，中国将无资源可用！这不是危言耸听的传说，而是发人深省的警示！掠夺式开采、浪费性消费、有害化处理的现实，极大的破坏了人类生存环境，使我国未来经济社会的可持续发展面临严峻的挑战！转变经济发展方式、节约资源、保护环境，积极构建资源节约型、环境友好型“两型社会”已成为当前一项现实而紧迫的任务！再生资源是指在生产生活过程中已被消费，但通过回收利用又可重新恢复其部分价值的各种材料。再生资源回收利用产业，即是以节约资源减少废物排放为目的，将已使用过的废物材料回收加工再利用以创造新价值的过程。对于国家发展循环经济战略思想而言, 现在的废旧物资回收状态, 与有效利用资源、净化环境的要求差距非常大, 已无法满足循环经济发展的需要, 人们也越来越多的意识到这个问题。目前我国再生资源回收利用行业在体制机制、队伍素质、管理水平、技术装备等方面都存在着很多问题，发展处于自发阶段。尽管中国可再生能源具有巨大的资源潜力，且部分技术实现了商业化，产业也有一定的发展，但与国外发达国家相比，无论在技术、规模、水平还是在发展速度上仍然存在较大的差距，可再生能源产业发展还面临许多问题和障碍。再生资源产业不同于其他传统产业，在实现经济效益的同时更要兼顾环境效益和社会效益，是一门集经济、技术和社会管理于一体的系统工程。要借鉴发达国家的先进经验，制定鼓励技术创新和建设投入的政策措施，配套严格科学的社会管理手段，使循环利用再生资源成为企业、机关、团体和全体国民的自觉行动，共同营造经济繁荣、环境优美、人与资源和谐共处的美好世界！再生资源回收利用从某种意义上讲是一项社会公益事业，因此必须加以必要的保护，而不能完全推向市场，否则，就会对经济社会发展造成难以想象的严重后果。因此，如何在市场经济条件下，建立现代再生资源回收利用体系及健全的法律保障体系，是一件紧迫而光荣的使命。虽然，目前国家已出台一系列鼓励和支持政策, 对回收利用体系的形成、加工利用技术水平的提高、产业化方向的发展起到了很大的促进作用，但全国发展水平不平衡，很多省市在法律法规、回收体系、加工利用、政策管理等方面还存在很多问题，需要加强分类指导。2 再生资源回收利用的意义及产业现状2.1 再生资源回收利用的重大意义随着经济快速发展，资源大量消耗，环境承受着巨大的压力，经济持续发展受到的资源环境“ 瓶颈”制约越来越明显。我国是人口众多但资源稀缺的国家，45 种主要矿产资源的人均拥有量不足世界平均水平的一半。石油、天然气、煤炭、铁矿石、铜和铝等重要矿产资源的人均拥有量，只分别相当于世界平均水平的 11%、4.5%、79%、 42%、18%、和 7.3%。据国家发改委预测，到 2020 年我国重要金属和非金属矿产资源储量的保障程度，除稀土外，其余均大幅下降，其中铁矿石为 35%，铜为 27.4%，铝土矿为 27.1%，铅为 33.7%，锌为 38.2%，金为 8.1%，一些资源的可开采年限已久所剩无几，无法保障经济发展的正常需求。由此，大力发展再生资源回收利用产业，成为维持自然资源平衡发展战略的重要组成部分！建立现代再生资源回收体系是提高资源利用率，实现经济可持续发展客观要求和现实选择。按照国家“十二五”总体规划，今后五年乃至今后相当长时期，我国要把转变经济增长方式作为主线，在目前已经较高的经济发展水平上，保持年均增长 7%的速度，资源短缺是最大制约因素之一。大力开发和利用再生资源是发展循环经济的基础和重要途径。随着经济社会的高速发展，废弃物品数量越来越大，而原生资源则不断减少，再生资源回收利用对经济发展的推动作用将愈显突出。可以说，再生资源产业是“二十一世纪” 的朝阳产业，与原生资源相比，可以大量节约能源、减少污染物排放、有效保护生态环境，特别是在开采成本不断上升、资源价格逐渐攀升的情况下，回收利用再生资源可以大大降低生产成本，节约资源能源，减少污染排放，保护生态环境。根据党中央、国务院文件精神以及党和国家领导人的重要指示，国家商务部在关于加快再生资源回收体系建设的指导意见（商改字200620 号）中要求“要以有利于提高再生资源回收利用率，有利于保护环境，有利于方便居民生活，有利于行业管理为出发点，以企业和集散市场为载体，逐步形成布局合理、网络健全、设施适用、服务功能齐全、管理科学的再生资源回收网络体系。”目前，欧洲国家平均回收再利用垃圾率达 34.5%。欧盟今年目标为 40%，到 2020 年平均达到 50%。据统计，发达国家的再生资源产值已超过 1.8 万亿美元，就美国而言，再生资源产业已超过汽车业成为国内支柱产业。尤其是电子电器的报废回收利润可观，每吨废印制电路板中可提取 400 克黄金，被称为“城市矿产资源” 。从事再生资源回收利用的企业，多有成功者，例如：美国惠民公司产值超百亿美元，在近十年发展为世界 500 强企业。在计划经济年代，我国各大中型城市主要由各级供销社所属的废旧物资回收公司和物资部门的金属回收公司承担社会再生资源的回收利用工作。随着社会主义市场经济体制的建立和改革的不断深入，再生资源回收利用市场现在已全部放开。目前，我国再生资源回收利用行业呈现出多种经济成份共同参与的局面。同时，工业化、城镇化进程的不断推进，以及人民生活水平和消费结构的变化，使得生产性、生活性再生资源逐年增加，拓展了再生资源的回收空间，促进了回收行业规模不断扩大。目前再生资源回收利用工作存在多头管理的情况。从全国范围来看，国家商务部是该行业的行政管理部门，但是从事具体工作的基本上是各地供销社。国家发改委把再生资源称为“城市矿产”，也有管理和支持。由于多头管理，职责不是很明确，导致全国再生资源产业统计资料不完善，几乎是一笔“糊涂账”。由此，笔者对武汉的情况进行了调查和收集，以下是武汉市再生资源行业各个层次的情况，对于了解全国该行业的现状可以起到窥一豹、见全貌的效果。2.2 武汉市回收站点现状（因博文篇幅要求限制省略）目前，我国再生资源回收利用行业领军企业应属深圳市格林美股份有限公司（以下简称格林美公司），该公司经过 12 年的努力，在工业废弃物、电子废弃物、废塑料、稀贵金属废料等循环利用领域掌握 100 余项专利技术，摸索出城市废旧资源再造的绿色体系，被国家环保部授予国家级循环经济试点企业、高新技术试点企业。格林美公司起初从技术研发作为产业发展的突破口，掌握了在工业废渣、含金属废弃物、废旧电池中提炼钴、镍、铜、金、银、钯、铑等多种稀缺资源的高新技术，并将废塑料、废木材等生活性可回收废料与稻糠、秸秆混合再造塑木型材，广泛应用于户外景观、园艺等设施，取得中国循环利用材料制造企业的殊荣。在突破回收处理核心技术后，格林美公司以专利技术抵押融资方式扩大生产规模，经过短时间成功运营，盈利模式顺利被资本市场认可，格林美公司于2010 年 1 月挂牌深圳证券交易所中小企业版。资本市场的便利融资，让格林美公司短时间内具有雄厚的投资能力，在广东、江西、湖北武汉等地投资建厂，其中在武汉市新洲区阳逻建设了现代化的回收处理企业。在多个城市社区、学校、商业区设立废旧电池回收箱、电子废弃物回收超市、3R 循环利用产品超市等，建立了四大电子废弃物回收处理基地，循环再造钴粉、镍粉，满足了国内该行业市场需求近 50%。废旧家电年回收量达到 200 万台以上，成为国内回收利用的标志性企业。3 再生资源产业存在的问题近十年，中国电子电器报废量呈急剧增长趋势，根据资源再生杂志统计，截止 2020 年，中国主要电子电器报废量将达 10 亿台以上。废弃电器电子产品拆解后得到的塑料、铁、铜、铝、普通玻璃、扬声器、变压器等可以进行资源综合利用，具有很高的再利用价值。全国可回收的资源总量在不断攀升，但由于再生资源回收利用缺乏整体规划，管理和运行体制不够健全，产业规模化程度低，许多可回收利用的废旧物品没有得到有效的回收和利用，处理者不惜以牺牲环境为代价换取有价值的材料，造成严重的环境污染。通过对武汉市场的调研，参考部分地区的相关资料，归纳起来，目前存在的问题主要有：3.1 法律法规不完善我国早在 90 年代就有意识建立环境保护及可再生资源处理的法律体系，中华人民共和国固体废物污染环境防治法中明确了固体废弃物的种类与安全处置方式；2007 年商务部出台的再生资源回收管理办法进一步明晰了国家对从事再生资源回收企业的管理规范。但是，缺乏对责任的强制性要求，办法中只鼓励全社会进行再生资源回收处理，并无强制“消费需处理” 的责任。多数企业并未将生产中产生的可再生废料妥善地循环利用，社会交付废弃物的积极性不高，回收工作主要由利废企业承担。全国性的法律法规由于比较抽象，在地方难以全面贯彻实施，部分省市还没有出台具体执行的法律条款，存在无法可依、执法不严的情况，导致管理漏洞很大。此外在法律法规无强制性，国民节约资源、保护环境意识难以短时间内提高的情况下，造成再生资源回收难，回收利用企业的生产成本较高，部分再生材料价格甚至高于原生材料，抑制了行业的发展。3.2 市场监管与规划缺失在 2000 年以后，我国取消了再生资源回收的特业审批，使该行业进入门槛为零，由此再生资源的回收步入了高速发展、同时也是无序发展的时期，随之带来的市场监管问题也日益凸现。由于取消了行业的前置审批，受利益驱使，各种市场主体蜂拥而入，使得再生资源回收利用呈现自发和无序状态。无序经营、无证经营、非法经营等不正当经营行为十分普遍。据不完全统计，武汉城市中无证经营的站点数约占总数的 67%。目前市区内走街串巷的流动收购人员就达到一万人，其中 80以上是农村进城务工人员，收购人员成分复杂，素质较低。为了获取更高的利润，不少废旧物资收购者在产品收购和销售过程中唯利是图，搞“小动作”。譬如，收购时短斤少两，销售时以次充好，在废纸中掺水销售几乎是公开的行业“秘密”。还有的回收者拆下回收商品“值钱”的部分，“不值钱”的部分如塑料泡沫等随手一丢，又形成“二次污染”。目前国家和地方政府尚未把再生资源回收利用规划纳入议事日程，再生资源行业发展的布局规划呈现盲目性和随意性。如大多数回收站点和交易市场分布多为城乡结合部的路边场院，随着城市建设的进展，站点、市场经常发生变化，呈“游击战”态势。有的在城区内见缝插针，该有的地方没有，不该有的地方还扎堆，这些回收站点乱搭乱建、设施简陋，货物堆放杂乱无章，给城市管理和城市总体形象造成了严重影响。特别值得指出的是，目前再生资源的行业管理涉及政府多个部门，工商部门管登记，公安部门管治安、偷盗，商务部门管政策，还有环保、质检、卫生、城管等多个部门都有相关工作职责，众多部门的监管没有形成合力和日常监管机制，都管又都不管，造成了无证经营、非法经营等诸多乱象，市场管理存在巨大漏洞。由于管理缺乏联动机制，给不法分子造成可乘之机。一些不法分子混迹在走街串巷的收购人员中，有的以回收为遮掩盗窃居民财物，有的与工矿企业内部人员勾结，盗卖生产原材料和企业物资，严重扰乱了企业正常的生产经营秩序和社会稳定。部分收购站点不执行有关规定，悄悄收购不法分子盗窃的电线电缆、变压器、窨井盖等通讯、市政公用和电力设施，帮助其销赃，是社会治安综合管理的重点隐患。3.3 加工利用技术水平低再生资源回收利用企业长期处于散兵游勇、自生自灭的状态，经营企业各自为战，企业数量众多，但规模都很小，组织化程度低，缺乏龙头企业的带动和引领。再生资源产业缺乏技术规范管理细则，回收处置中执行标准难以达到国际合法标准。再生资源回收利用行业集约化程度过低，技术创新力量薄弱，技术专利申请量非常低，装置设备的简单粗浅，造成再生资源的浪费、回收率低，与世界平均回收金属利用率 60%相差较远。作坊式加工利用方式占回收利用市场的大半壁江山，由于缺少技术设备和技术人员，随意进行拆解，产生的废液、废渣就地丢弃，给环境卫生造成很大影响。再生资源回收利用企业规模不大，效益有限，在技术改造上没有投资积极性，对引进先进、成熟的技术和设备更是不敢奢望，绝大多数只能进行切割、粉碎、打包、压缩等简单加工处理，全行业加工利用技术水平处于停滞不前的状态，再生资源的经济价值未能充分挖掘。3.4 产业抗风险能力差从 2001 年 5 月到 2008 年 12 月月，从事废旧物资回收经营的企业享受增值税免征政策，在增值税全免的同时，以增值税为计税额的地方税也免征了。前些年，从事废旧物资经营企业的税负很低，一般只有 0.23%（企业所得税除外）。依据财政部、国家税务总局关于再生资源增值税政策的通知（财税2008157 号），2009 年至 2010 年，武汉市再生资源行业增值税实行先征后退政策。对符合退税条件的纳税人 2009 年销售再生资源实现的增值税，按 70%的比例退回给纳税人；对其 2010 年销售再生资源实现的增值税，按 50%的比例退回给纳税人。自 2011 年起，国家取消了对从事废旧物资经营企业享受增值税免征的政策，一般纳税人需缴纳的税费为 10.5%（增值税 8.5%、地税 2%），增加了循环利用产品的成本，对产业链的延伸、行业的发展极为不利。2008 年以来，受全球金融危机影响，部分原材料价格发生较大波动，导致再生资源回收加工市场比较低迷。如金属材料、纸张、塑料等原料价格出现大幅下降，使回收企业的利润大为缩水，不少企业发生亏损难以为继。为此很多中小型回收企业不得不减少或暂停回收经营活动，一些回收站点的员工不得不改行或外出打工谋生，即使是一些抗风险能力较强的大企业，也是惨淡经营，致使全国初具模型的再生资源回收体系受到极大的冲击。4 再生资源产业发展的对策发达国家已建立完善的固体废弃物循环利用产业，产业结构在不断升级中，取得了巨大的经济效益和环境效益。回顾发达国家产业发展历程，促进手段主要有：完善回收处理法律体系、制定约束性与激励性经济政策、建立科学的回收体系等三方面。结合中国特色社会主义市场经济具体情况，以及我国社会文化和居民的消费习惯，为实现再生资源循环利用，我国要在完善法规、严格管理的前提下，充分运用市场手段，推动制度创新和技术创新，统一规划，规范建设，逐步建立起布局合理、网络健全、设施适用、功能齐全、管理科学的再生资源回收网络体系，形成政府大力推动、市场有效驱动、公众自觉参与的再生资源回收工作长效机制，促进资源循环产业市场化、规模化和规范化发展。本文提出在六个领域：完善产业立法、推行预先征收电子废弃物处置费制度、鼓励技术研发、建立完善的回收网络体系、扩大循环再利用社会宣传、制定政策保障措施，推进再生资源循环利用产业又好又快发展。4.1 完善产业立法我国群众向来有利用废旧物资的优良传统，自新中国成立以来，群众在利益驱动下自发成立了回收网络体系，在取得重大再利用成果的同时，也导致了一系列不良后果：由于回收处理手段简单，只回收了基本材料如铁、铜、纸张、塑料，简单工艺带来了二次污染和资源没有完全被回收利用；电子废弃物中的有毒有害物质在剥离后未被妥善处理填埋，严重污染了环境。国家相关部门意识到制定关于固体废弃物管理制度的必要性，国家环保局先后颁布了十几项固体废弃物污染控制标准，国务院有关部门制定了若干个鼓励对固体废弃物实行综合利用的政策、办法。现有的法律法规对固体废弃物回收工作起到很大的规范管理作用，但还不够全面、系统，从环境保护和密闭循环的角度来看，仍存在很大的漏洞。自 2007 年 3 月，我国开始施行再生资源回收管理办法，规定商务部负责制定和实施全国范围内的再生资源回收产业政策、回收标准和行业发展规划；县级以上商务主管部门负责制定和实施行政辖区内的具体行业发展规划和措施。经过近五年来的不懈努力，地方各级政府积极制定了符合地方情况的循环产业模式及产业管理机制，新建立起的产业模式还在起步阶段，还需进一步完善与试推行。在该办法中，国家明确说明：鼓励全社会各行各业和城乡居民积攒交售再生资源；鼓励以环境无害化方式回收处理可再生资源；鼓励开展有关回收处理再生资源的科技研发，仅针对从事再生资源回收处理行业的企业进行监督管理，未将全社会的生产企业划入规范管理之列。国家以鼓励的方式推行社会各行各业的再生资源回收，而非以行政手段强制生产过程中的可再生材料回收，其推行效果是收效甚微的。相比之下，许多发达国家通过立法来强制促进固体废弃物的循环利用，例如德国法律规定生活生产中的废玻璃、铝、铁、废纸品和塑料回收率要达到80%； 2003 年，法国要求包装材料的回收率要达到 80%。日本是电子电器产品消费大国，明确规定工业可再生废弃物及电子废弃物必须强制回收处理，近十年来制定了一系列相关法律：促进建立循环社会基本法、固体废弃物管理法( 修订 ) 、建筑材料回收法、食品回收法和绿色消费法，努力实现少消耗、少污染的环境友好型社会。自 2001 年起，中国开始启动废弃电器电子产品回收处理管理立法工作。我国目前现有环境保护法还处于基本框架阶段，亟待完善。建议在环境保护法的宏观法则下，制定相对详细有针对性的生产生活材料回收办法，区分不同材料与不同行业特性以贴合循环社会的建设需要。从借鉴先进国家的管理经验角度分析，实现律法制约要遵循污染减量、资源再利用与资源再循环原则（污染减量生产过程中的材料再利用资源再循环），并且以国家颁布机制、市场调节机制与社会参与机制三方协调共同实现目标。以下图 4-1 为根据国家颁布法律而制定的分层循环经济法框架分步结构：图 4-1 分层级循环经济法框架从图示法规的构架来说，循环经济促进法包括宏观经济体系和微观经济体系，兼备宏观及微观层面的考虑，宏观概