循证政府绩效管理研究及其启示

循证政府绩效管理研究及其启示黄玉玲 1（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）摘 要：循证政府绩效管理是遵循最佳科学证据的政府绩效管理实践过程，其核心是循证思想在政府绩效管理领域中的运用，其目的是保证政府绩效管理的科学性和客观性。本文梳理了循证政府绩效管理的相关实践，论述了循证政府绩效管理最佳证据的来源及其管理，探究了循证政府绩效管理的实施程序，得到了循证政府绩效管理对我国政府绩效管理实践的启示。关键词：循证思想；最佳证据；政府绩效管理The Research and Enlightenment of Evidence-based Government Performance ManagementHuang Yuling(Renmin University of China School of Public Administration and Policy, Beijing 100872)Abstract: Evidence-based government performance management is the application of evidence-based ideas in government performance management field, its aim is to enhance the scientific level of government performance management decision-making and the utility of government performance management practice by using the best evidence in the government performance management process. This research will introduce the background and concept of the evidence-based government performance management, analyze the evidence resources and the procedures in evidence-based government performance management, and study the enlightenment for Chinas government performance management.Key words: Evidence-based; Best evidence; Government performance management政府绩效管理是指政府在履行公共责任的过程中，对内部制度与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理因素、刚性规范与柔性机制等方面，以公共产出的最大化和公共服务最优化为目标，实施的一种全面的、系统的管理。它是 201 作者简介：黄玉玲，中国人民大学公共管理学院博士，研究方向为公共管理、公共部门人力资源管理、政府绩效管理和平衡计分卡应用与实践。世纪 80 年代从西方“新公共管理运动”中产出并发展起来的，借鉴工商管理方法的一种政府管理模式。政府绩效管理在今天政府管理中日益受到管理者的重视，然而，随着大数据时代的到来，新的时代特征给当前政府绩效管理提出了新的挑战：可供政府绩效管理决策的数据繁多，但管理者却无从判定数据的有效性；政府绩效管理的理论研究成果众多，但管理者却依然习惯于凭借其经验、直觉、主观思维来进行相关决策，而对已经取得的理论研究成果等科学证据置之不顾。如此进行政府绩效管理和决策，必然导致政府绩效管理实践缺乏科学性与严谨性而流于形式主义。因此，政府管理者如何运用科学的证据来进行有效的政府绩效管理和决策，确保民主政府、责任政府、透明政府、高效政府和信用政府的建设已经迫在眉睫。在这样的时代背景下，循证政府绩效管理（Evidence-based Government Performance Management，简称 EGPM）及其思想运用而生并不断发展。循证政府绩效管理更多的是强调政府绩效管理应当在最佳证据下进行，而不是单纯地依靠的管理者个人经验、直觉等感性因素，这样才能确保政府绩效管理的科学性和客观性。一、 循证政府绩效管理的研究回顾循证思想起源于十九世纪的医学领域，在最近十几年才得以流行。1991 年，加拿大麦克马斯特大学的 Gorden Guyatt（1991 ）教授在美国医学会杂志（JAMA）上首次提出“循证医学”的这一概念，其核心是利用当前医疗实践的最佳证据来帮助患者确定治疗方案。与此同时，循证思想不断渗透到公共政策、管理等学科和研究领域中，出现了“循证公共政策” 、 “循证管理” 、 “循证人力资源管理”等理念，其中，循证人力资源管理是循证管理的一个研究分支。循证政府绩效管理和循证公共政策的产生、发展密不可分。循证公共政策强调将最佳证据运用到政策制定的过程当中去，而不是像传统公共政策制定那样，基于权威意见或利益集团的诉求，只有这样才能满足不同社会阶层的需求，避免决策的盲目性和制度的随意性。1999 年，英国政府颁布的政府现代化白皮书 （Modernizing government）中就明确指出循证公共政策作为其指导准则。美国公共行政学者 Carolyn J. Heinrich（2007）认为，循证政府绩效管理与循证公共政策是两个相互对应的平行公共管理运动，循证政府绩效管理制度、理论和实践在全球日趋受到广泛关注的同时，受到了循证公共政策的影响。实际上，循证政府绩效管理和循证公共政策有着相同的目标：搜集、采用更加精确的信息和科学的证据去引导公共项目设计、预算的分配、公共政策执行和管理的相关决策，以提高政府的效率。20 世纪 80 年代以来，随着公共需求需要更加合理评估，政府行为的显性产出也需要更加科学地衡量，循证公共政策在管理和执行中的作用不断受到大家的关注，循证政府绩效管理的思想和实践也飞速发展。1993 年 7 月，美国克林顿政府以法律的形式颁布了联邦政府绩效与结果法案 （Government Performance and Results Act，简称 GPRA） ，要求相应机构要根据法案制定绩效目标、绩效指标和绩效计划；同时必须提供绩效目标的相关科学证据，并定期向社会公众公开。此后，加拿大、新西兰、澳大利亚和西欧等国政府都有力地进行了循证政府绩效管理的运动和类似循证政府绩效管理的改革。与实践相反的是，公共管理学术界对循证政府绩效管理理论研究则相对比较薄弱。在我国，循证政府绩效管理理论的发展也相对比较滞后，鲜有学者对其研究。而已有的研究也主要集中在借鉴西方经验，利用循证思想对某一公共部门进行绩效评估。比如董丹丹、孙纽云（2012）通过总结和分析澳大利亚医疗卫生绩效评价体系和各地方卫生署绩效信息报告的经验和做法，提出建立我国客观、科学、有效的医疗卫生绩效评价体系的相关建议，以加强我国卫生行政管理部门对医疗服务机构的监管，提高卫生系统管理效率。杨克虎等（2006）利用循证思想，评价了美国医疗风险监测预警机制的经验，提出了对我国医疗风险监管系统建立的一些借鉴意义。吴建南、马亮和郑永和（2012）针对科学基金国际评估总体方案设计面临的方法论难题，构建了循证评估设计方法，对循证原理与应用进行了阐述，并通过科学基金国际评估总体方案设计展示了它的可行性。通过提取评估方案的关键构成要素并寻找支撑其内容的证据来源，构建了评估要素证据矩阵并将之用于评估方案设计。总体看来，国内外关于循证政府绩效管理的实践已经有了一定的基础，但对于循证政府绩效管理的理论探索依然任重道远，甚至出现空白。因此，本文尝试构建循证政府绩效管理理论的框架模型，寻找循证政府绩效管理科学证据的来源，探究循证政府绩效管理的实施程序，以指导我国政府绩效管理相关实践。二、 循证政府绩效管理的最佳证据研究“最佳证据”是循证政府绩效管理的基础性因素，是循证政府绩效管理实施的前提。政府绩效管理者只有获得了最佳证据，才能够有效判定循证政府绩效管理决策的优劣和可行性，才可以管理循证政府绩效管理的整个系统。那么，最佳证据究竟是什么？从何而来？具有什么样的特征？怎样进行最近证据的管理？这些都是值得深入研究的问题。关于循证证据的概念以及其来源，循证医学、循证管理、循证公共政策和循证人力资源管理等研究中有一些经典表述。1999 年，英国内阁政府办公室就认为，证据是专家的知识、发表的研究、现有的统计资料、相关人员咨询意见和以往的政策评价等。加拿大学者 Sackeet. D（2000 ）在其研究中指出，证据是以患者为研究对象的各种临床研究（防治措施、诊断、病因、预后、经济学研究和评价等）所得到的结果和结论。另外，加拿大健康服务研究基金委员会2005 年的研究指出，证据是最接近事实本身的一种信息，其形式取决于具体情况；高质量、方法恰当的研究结果是最佳证据；由于研究常常不充分或者自相矛盾，其他信息就成为研究的必要补充；证据要兼顾严格精确和方便可得，但是前者更为重要。我国学者李幼平等（2008）的研究指出，证据是经过系统的评价过后的信息；可以分为基于研究的证据和基于非研究的证据。在循证人力资源管理中，Rousseau（2010）将循证人力资源管理中的证据进行了分类，包括组织内部的事实、指标和评价结果，最佳科学研究，人力资源管理实践者的科学判断和对利益相关者的影响四类。2.1 循证政府绩效管理中最佳证据的来源循证政府绩效管理的最佳证据是指具有可靠来源、高信度效度，而且能够有效运用于政府绩效管理活动实践的科学证据。在医疗卫生、公共政策、管理等领域，循证证据的研究较为深入，而关于政府绩效管理领域的最佳证据研究则明显不足。这一定程度上给循证政府绩效管理的证据研究带来了相当大的阻碍，如果本研究能够有效梳理了这一问题，也将是本文的一个创新点。本文结合循证思想在其他领域的研究成果，结合政府绩效管理本身的特征和实践，采用聚类分析方法，将循证政府绩效管理的最佳证据分为基于研究的最佳证据和基于实践的最佳证据两类。基于研究的最佳证据包括政府绩效管理文献和政府绩效管理专家意见；基于实践的最佳证据包括关键利益相关者的支持、政府绩效管理实践先例和政府绩效管理实践试点三个来源，具体如下表 1所示。表 1 循证政府绩效管理最佳证据来源证据分类标准 最佳证据来源政府绩效管理文献基于研究的最佳证据政府绩效管理专家意见关键利益相关者的支持政府绩效管理实践先例循证政府绩效管理最佳证据基于实践的最佳证据政府绩效管理实践试点2.1.1 政府绩效管理文献从循证实践的角度而言，学术界所积累的大量研究文献是实践人员需要重点利用的资源，也是循证实践最初所倡导的思想。长期以来，学术研究与管理实践的脱节及由此形成的学术严谨性与管理关联性之间的巨大鸿沟，一直是管理研究的难题。循证实践正是对这种研究与实践相互割裂的现象的强烈响应，期望促进学术研究在管理实践中的应用。在政府绩效管理领域，研究人员探索和验证的新理论、模型、方法和技术等，都是政府绩效管理需要吸收和利用的有力证据。这些研究成果的转移、转化和应用，既有助于学术研究发挥最大的功效，也为政府绩效管理实践解决了许多现实问题。在政府绩效管理方案设计中引入研究文献，可以避免政府绩效管理的盲目性，增强政府绩效管理实践的专业性和科学性。2.1.2 政府绩效管理专家意见政府绩效管理专家在政府绩效管理实践问题中扮演着重要角色，他们长期对政府绩效管理理论和实践进行跟踪研究，有着丰富的经验和独到的见解，其研究成果往往也代表着政府绩效管理的最前沿，具有科学性和专业性等特征。上文中提到的政府绩效管理文献很大部分就应该归功于政府绩效管理专家们的功劳。在政府绩效管理实践过程中，政府绩效管理实践方首先就应当取得专家的支持和指导，通过专家论证会、专家项目审议等形式，确保该政府绩效管理合理、科学。2.1.3 利益相关者的支持能否获得政府绩效管理委托方的理解和支持，满足关键利益相关者的评估需求，是评估方案获取合法性中的关键。识别绩效评估的主要目的和关键议题，了解关键利益相关者的态度，并根据其建议和意见进行修改和完善，直至获得多数人的共识和支持，能为评估方案设计提供合法性依据。在征求意见时采取行动研究和行动学习的方式，既推动了评估方案设计的进程，也培养了设计和实施评估方案的实践人员，为评估方案的执行提供条件。2.1.4 政府绩效管理实践先例绩效评估是“经验科学” ，而非“个人主管判断” ，且切忌“闭门造车” 。如果针对某一对象的绩效评估已经在类似的对象中进行了实践且取得了成功，尽管二者在情境和特征方面存在一些差异，但却有着广阔的参考空间。而且这种相互学习也有助于创新的扩散，避免重复劳动，并使各种评估实践在保持多样性的同时实现融合。从实践中来看，通过考察学习、标杆管理等绩效管理工具实现不同评估案例的交流，也有利于绩效评估朝着“最佳实践”的方向迈进，并促进绩效评估的规范化和标准化。2.1.5 政府绩效管理实践试点绩效管理与评估方案设计本质上是一个复杂的过程，而非简单的线性模式。它需要以过程管理的理念进行，涉及不断的反复和试错。有必要对评估方案中的一些成熟设想进行小规模试验，对其可行性、成本和效果等进行初步估计，为评估方案获得证据支持。与此同时，在评估方案的设计过程中，需要有意识地思考评估风险的潜在来源及防范措施和控制手段，尽可能将评估风险消灭在萌芽阶段。2.2 循证政府绩效管理中最佳证据的管理最佳证据是循证政府绩效管理的基础和前提，循证政府绩效管理的最佳证据往往具有科学性、高质量性和相关性的特征。在明确循证政府绩效管理的最佳证据来源之后，就到了利用各种途径搜集最佳证据的阶段，而伴随着搜集的证据不断增多，有必要对搜集的最佳证据进行分阶段的合理管理，如下图 1 所示。从上文所提到的循证政府绩效管理最佳证据的源头出发，搜集证据后首先应该介绍证据，包括证据的具体来源、证据的分类情况、信度和效度分析等情况。接着，在理解证据阶段，必须利用培训和开发等手段让政府绩效管理参与者充分理解证据，这也是证据得以运用的前提。如果出现理解偏差，应对及时纠正和控制，对参与者进行证据理解监控。最后是证据的运用阶段，真正把所搜集的最佳证据运用在政府绩效管理的各个环节当中。其中，循证政府绩效管理的最佳证据管理总是收到外部因素（政治因素、制度因素、社会价值因素等的影响）和内部因素（组织战略因素、组织流程因素、利益相关者因素等）间接、直接的影响。理解证据 运用证据介绍证据外部因素（包括政治因素、制度因素、社会价值因素等）内部因素（包括战略因素、流程因素、利益相关者因素等）政府绩效管理证据源 直接相关 间接相关图 1 循证政府绩效管理最佳证据管理流程图三、 循证政府绩效管理的实施程序在综合思考绩效管理系统评价标准的基础上，结合国内外政府绩效管理的研究和实践，笔者认为循证政府绩效管理是各级政府组织基于其使命、核心价值观、愿景和战略建立的一个由循证政府绩效计划、循证政府绩效监控、循证政府绩效评价和循证政府绩效反馈这四个实施程序共同构成的循环系统。这个系统的核心是循证政府绩效管理的最佳证据，如下图 2 所示。使命愿景核心价值观战略循证政府绩效计划 循证政府绩效监控循证政府绩效评价循证政府绩效反馈循证政府绩效管理最佳证据图 2 循证政府绩效管理实施程序模型3.1 循证政府绩效计划循证政府绩效计划是循证政府绩效管理的第一个环节步骤，是其获得成功的首要一步。循证政府绩效计划是评价双方在最佳证据的基础上，就评价对象应该实现的工作绩效进行有效沟通，并将沟通的结果落实为签订正式的书面协议，即双方在明晰责、权、利的基础上协商签订绩效计划协议的过程。具体包括做什么和如何做两个问题。而上下级组织就最佳证据而言需要达成的两个共识，具体包括：从关键利益相关者支持的角度思考政府组织由其使命、核心价值观、愿景和战略分解和承接的具体目标是什么？根据政府绩效管理实践先例和试点来思考如何有效达成本绩效周期内的目标？3.2 循证政府绩效监控有效的循证政府绩效监控可以全面监测政府绩效目标的完成，及时发现并解决循证政府绩效目标实施过程中出现的问题与偏差，确保循证政府绩效目标的顺利完成。循证政府绩效监控是指在循证政府绩效目标的引导线，通过对政府绩效的进展和效果进行持续的监测和控制，形成循证政府绩效管理的最佳证据，及时发现并纠正绩效目标的过程。循证政府绩效监控的内容一般是指绩效周期内各级政府组织、部门和公务员对既定绩效计划的实施和完成情况。具体而言，循证政府绩效监控的内容就是在循证政府绩效计划环节中所确定的评价要素、绩效目标和评价指标，而循证政府绩效监控过程中所得到的信息也正是循证政府绩效评价阶段所需的绩效信息和评价依据，形成最佳证据。3.3 循证政府绩效评价循证政府绩效评价作为循证政府绩效管理的关键环节和提高政府绩效的有效途径，在合理界定政府角色、改进政府管理理念、增强政府管理能力、提高行政服务质量和降低行政成本等方面发挥着重要的作用。循证政府绩效评价是指相关评价主体依据政府组织提供的最佳证据形成的绩效评价标准，遵守一定的程序，综合运用多种评价方法和技术，对一定时期内政府管理和服务情况进行评定和判断的过程，其最终目标是通过绩效评价来提高政府的效率和效果，促使政府的绩效水平持续改进。循证政府绩效评价的可以运用排序法、等级鉴定法和目标管理法等多种绩效评价方法进行，而且必须基于相关指标来选择合适的绩效评价方法。但是，循证政府绩效评价必须坚持证据优先原则：绩效指标是通过政府绩效管理文献、实践先例等方式取得的最佳证据而获取；政府绩效水平是通过政府所取得的真实绩效证据来衡量。3.4 循证政府绩效反馈循证政府绩效反馈是循证政府绩效管理的最后一个环节，其基本任务就是负责组织实施绩效管理的机构