公共政策学.ppt

1、第四章 政策工具 Policy Instrument,20世纪90年代西方政策科学研究的一个焦点，并正成为一个新的学科分支或主题领域。,公共政策工具：对公共管理工具的评价（美）B盖伊彼得斯，弗兰斯KM冯尼斯潘） 等；中国人民大学出版社 ） 公共政策工具论视角述论 （科学研究2007年01期）,新华社北京2005年月日电： 维护金融稳定需要有效的政策、工具和制度。中国人民银行日发布的中国金融稳定报告中，列出了适合中国国情的金融稳定政策、工具和制度安排。,主要包括： 政治保障； 利率、 汇率、 流动性支持、 资本账户管理、 舆论引导 道义劝告等,手机在课堂上的使用,没收充公、代为保管、大铁桶形成电

2、子屏障、劝导说服，思想教育、使用者付费、设立价格，购买使用权、动员学生自我约束,Policy Instrument,美国在处置废弃饮料罐头方面广泛采用了保证金-返还系统。 奥利根州宣布，在该提案成为法律的二年内，随意乱扔瓶子的现象减少了约75-85%。密歇根州则宣称在执行该法案的一年里，约有95%的瓶子得到了回收。此外，在芬兰、挪威、瑞典等国家也开始广泛采用保证金-返还系统，容器的回收率都达到了70-90%。美国还在一些州开展了对废电池进行回收利用的保证金-返还系统，并取得了相当的成就。,一、政策工具的概述,关于工具概念的最常见的定义是：“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多

3、目的的任何事物”,1、什么是政策工具？ Policy instrument,1）概念 政策工具：公共部门或者社会组织为解决某一社会问题或达成一定政策目标而采用的具体手段和方式的总和 政策工具的选择，本身也是实践和理论中的争论热点。 例如：污染问题 大众运动、管制、直接补助（污染企业采用更加安全的生产技术,事实上，政策工具既可以界定为一种“客体”(object)，也可以界定为一种活动(activity)。一方面，我们可以将工具看作为一种客体。例如，在法律文献中，人们往往将法律和行政命令称为工具；另一方面，工具也可以看作是活动，因而有学者将政策工具定义为“一系列的显示出相似特征的活动，其焦点是影响

4、和治理社会过程” 。这种定义扩大了工具的范围，将某些非正式的活动也纳入工具之中，然而，却使“政策”与“工具”的界限更加模糊。,尽管“内部管理”、“人力资源政策”、“网络管理”、“政策实验”等东西在某种意义或角度上可以看作政策工具，但最好是将政策工具限定在实现政策目标或结果的手段这一特性上。 政策工具：政府在贯彻政策过程中可供选用的实际方式和策略。,2）政策工具的功能 是把公共决策变成现实的桥梁 是实现公共管理职能的重要手段 是实现政策目标的途径,一、政策工具的概述,2、政策工具研究的兴起 社会各学科特别是经济学、政治学以及行政学等领域早已关注着一问题。 20世纪80年代，胡德的政府工具，90年

5、代之后彼得斯和尼斯潘合编公共政策工具。,兴起原因: 政策执行的复杂性以及政策的失败导致人们对政策执行工具或手段的反思。 福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持 当代社会科学实践性的增强，应用社会科学领域介入政府的政策和管理实践 政策研究领域自身的扩展导致了政策工具被纳入学科视野之中。,一、政策工具的概述,3、政策工具研究途径 工具主义：恰当的工具可将政策失败转变政策成功 过程主义：仅是一种动态适应过程中的试探性解决办法；工具的恰当与否因具体情况而定；强调工具的重复性过程。 权变主义：工具的选择依据是，工具的绩效特征是如何满足某种特殊的问题背景需要。 建构

6、主义：必须了解工具的主观意义。因此，工具代表了一种社会构件的实践形式。,一、政策工具的概述,4、政策工具的分类,1 ）荷兰经济学家科臣（ E.S.Kirscen） 最开始提到政策工具。其中总结出64种一般的政策工具。 2 ）政治学家，如库什曼 （Cushman）,洛维 （Lowi）等，分类是两种：涉及政府管制和不涉及政府管制的分类方法 以上都属于非系统性的分类方法,3）胡德（Christopher Hood） 比较系统的政策工具分类 提出四种治理资源： 信息（nodality） 权威（authority） 财政（treasure） 组织 （organization） 通过所使用的治理资源的不同

7、，将政策工具进行分类,4 ）McDonnll and Elmore 根据工具所要达到的目标： 委托（mandate） 诱导（inducement） 能力建设（capacity-buildig） 系统变迁（system-changing,5）施奈德 Schneider and英格拉姆 （ Ingram ） 激励 (incentives) 能力建设 (capacity-building) 象征和劝服 (symbolic, and hortatory) 学习 (leaning),以上分类，存在相互重合的问题，缺乏一个统一的标准 6）G.Bruce and Richard Phidd 运用“合法的强制

8、”的程度： 自我管制 公共产权 强制水平最低 强制水平最高,7）Michael Howlett and M. Ramesh 将国家直接提供服务的程度作为标准 低强制水平 高强制水平 志愿型工具 混合型工具 强制型工具,政策工具举隅： 家庭与社区 信息与劝服 管制 志愿组织 补助 公共企业 市场 产权拍卖 国家直接服务 税收与使用者付费 低 高 志愿型工具 混合型工具 强制型工具,非强制性工具,非强制性工具的特征就是它没有或很少有政府参与，其任务是在自愿的基础上完成 家庭和社区 1 政府面对一个公共问题，有时采取“不作为”的态度，有非政府的主体承担，可以到达更好的政策效果。 2 在经济和社会政策

9、方面，采用较多的此种政策工具 3 特点：效益、维护个人自由、强化家庭和社区团结,非强制性工具,不花或很少花政府的钱，但是只能作为一种辅助性工具，产生公平方面的问题。 儿童、老年人、病人一般由家庭照料 1978年，美国向家庭转移的金钱、食品和住房，价值860亿美元 老年人照料服务80%由家庭承担,非强制性工具,政府的角色：提倡、提供财政支持 优点：低成本、质量高、政治支持 弱点：弱政策工具，无法对付复杂的经济问题，有效性的问题，公平性的问题 因此，面对复杂的社会问题，必须将家庭、社区的政策工具与其他工具结合起来使用。,2志愿组织、慈善、非营利组织 从理论上说志愿者组织是一种提供社会服务的有效手段

10、。成本低；灵活迅速满足服务需要；减少政府负担。有限空间；已退化为准官僚；缺少资源,3市场 最重要且具有争议的非强制工具。不能提供纯公共物品，存在市场失灵，也产生严重的公平问题，需要其他工具来配合， 有效性 公平性的问题 公共物品问题：例如国防、治安、街道灯光等 需要将市场工具与其他工具结合使用,强制性工具也称指导性工具，借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。,强制性工具,1管制 管制： Michael Reagan 的定义 政府通过专门的机构，持续的行政行为，对要求私人或机构做出某种行为，或多某种行为进行限制。 US Independent Regulatory

11、 Commission 管制的形式：规章、标准、许可、禁令、法令、行政命令等,管制是由政府做出的，他们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。 管制采取不同形式：规章、标准、许可、禁止、法律和执行程序。 政府管制一般有经济和社会管制两种。 优点：所需成本较低、信息较少，易于管理，效果直接。 缺点：扭曲私人活动，缺乏灵活性，导致经济无效。,关于健康、安全、社会公正（歧视）等 社会管制举例：食品安全、职业危害、水污染、空气污染、噪声污染、性别与种族歧视、扫黄,2公共企业 也称国有企业，可被看成一种强制工具，其强制性比管制更强。 公共企业的界定: （1）公共产权； （2）政府的直

12、接控制和管理； （3）产品和服务可供销售（而不象国防等公共产品）,强制性工具,优点：私人无利可图等原因而不愿提供的某些物品和服务领域；所需信息比管制还少；简化行政管理。 缺点：政府难以有效控制；公共企业运作低效，易造成垄断并转嫁到消费者上等。,3直接提供(政府服务：direct provision) 由政府机构及其雇员直接向民众提供公共服务或物品。 例如：国防、外交、治安、消防、社会保障、教育、公共土地管理、停车场和道路管理、人口和地质普查。,强制性工具,优点：信息少而易确立；易于获得相关资源、信息和技巧；避免间接提供的问题 缺点：僵化；降低公众服务质量；缺乏竞争易浪费；内部冲突影响物品和服务

13、的提供,混合性工具,信息和规劝 易使用且稳定，是一种民主的手段；但效果有限。 向个人和企业提供信息，以期改变其行为。 例如：旅游信息、政府项目信息、经济和社会统计信息 政府向公众发布，个人自己做出决策 一些信息，针对专门的对象：吸烟有害健康,信息和劝服,政府主动行为，改变对象的偏好和行动，而不只是通报信息。 要求人们：保持体形和健康，节约用水和节约能源、更多地使用公共交通 政府官员向财政、产业、劳工部门的代表提供信息，以期改变其行为。,补贴,向个人、企业和组织进行的各种财政转移 可以是政府直接转移，也可以由政府指令个人、企业和组织进行转移 目的在于：鼓励政府欢迎的行为；引导个人的行为 主要形式

14、：项目拨款、税收激励、供应券 贷款、税收减免和担报书等。,灵活、具有政治可行，易于确立加以实施。财政资金有限；信息成本昂贵；往往过滥而失效，不是处理危机的合适工具。,产权拍卖,市场是资源配置的最佳手段，在市场机制不存在的情况下，政府通过拍卖产权来建立市场 机制：制造人为的稀缺性，使价格机制发生作用 例如对污染的控制，政府控制污染总量，企业通过购买份额进行污染性生产 例如控制城市汽车使用量,政府通过拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立市场，让价格机制起作用。鼓励投机行为甚至欺诈，是不公平的工具,税收和使用者付费,作为政策工具的税收手段，激励或阻止某种行为 收入税收 使用者付费：污染 城市交通

15、：新加坡、伦敦（拥堵费）,提供财政激励；易于确立，有助于创新。税收和收费水平难准确确定；管理成本高且繁杂；不能作为危机处理工具。,政策工具的选择,1 相当多的政策目的，可以通过各种政策工具达到； 2 政府的工作就是在各种政策工具选择一种或多种；,政策工具的选择：医疗服务,志愿型工具 混合型工具 强制型工具 家庭服务 健康教育 行政机构服务 社区医疗 补助穷人 管制医生与医院,政策工具的选择：环境治理,市场为基础 权力为基础 排污收费 命令与控制 补贴 储存-循环系统 排污权交易,几个倾向：,1 政府部门和机构，一般都喜欢采用直接提供服务，或者国有企业的方式，以保证实现控制； 2 文化和制度背景

16、对政策工具选择的影响：民主社会中的公民和政府倾向非强制性的工具。喜欢志愿型和混合型的工具； 3 政策工具选择将产生再分配的后果，一般都应当考虑工具选择中的公平问题,二、政策工具的主要类型,1、经济性工具 间接性 有偿性 关联性,财政性工具 以市场为核心的工具 政府直接生产或者提供公共产品与非市场机制工具,2、行政性工具 权威性 强制性 时效性,行政干预 行政法律 行政奖惩 行政诱导,3、管理性工具 系统管理 绩效管理 人本管理 权变管理 信息管理 目标管理,4、政治性工具 政治管理 政策参与,5、社会性工具 社区治理 个人与家庭 志愿者与组织 公众参与,三、政策工具的评价 之一,（一）、评价政

17、策工具的原则 为保证评价效果正确、有效，对政策工具的评价必须坚持下面三个原则 ： 1、客观性原则 2、系统性原则 3、动态性原则,三、政策工具的评价 之二,（二）评价标准 古典经济学中，通过看是否符合帕累托最优来判断资源配置是否有效率 在新制度经济学时代，建议除了资源配置效率外，还应引入适应效率评价标准。 现在我们通常会运用效率和公平作为选择政策工具的标准 引：胡德评价政策工具的标准 可替代、适应性、伦理、代价,三、对政策工具的评价 之三,从有效性、效率、公平、适应性、可管理性和政治合法性等六个方面进行评价 1、有效性 是判断政府公共行动是否成功最为重要的标准，也就是我们经常所说的社会效益 2

18、、效率 有效性关注的是结果，效率关注的是成本。最有效率的政策工具是成本最少的工具 。 3、公平性 包括三方面：个人的贡献与收益相等；将基本权利平均分配给社会上每个人 ；将一些利益分配给那些最需要的人,三、对政策工具的评价 之四,4、适应性 关注政策工具对环境变化的适应 5、可管理性 关注政策工具的执行，认为最好的政策工具是那些最简单和最直接的操作工具 6、合法性和政治可行性 关注政策工具的合法性和是否得到政治支持以及得到政治支持的程度,四、政策工具选择的重要性,政策工具选择主要发生在政策执行阶段，在政策执行中占据重要地位，重要性表现在三个方面： 1、政策工具是实现政策目标的基本途径 2、政策执

19、行本身就是政策工具选择的过程 3、工具选择是政策成功与否的关键,Christopher Hood 政策工具的选择源于： 国家目标 资源情况 组织化程度 能力水平,四、政策工具选择的重要性,影响政策工具选择的因素 1政策目标 考虑目标的单一性，以及政策目标实行一段时间是否已发生转变 2工具的特性 不同工具有不同的适用范围，用于解决不同问题，运用于不同组织环境。 3工具应用的背景 背景因素包括执行组织、目标团体、其他工具及政策领域的其它因素 4以前的工具选择 政策工具的选择受到先前工具选择的限制，工具选择依赖于一定线 。 5意识形态 不同的意识形态倾向于使用不同的政策工具,国 市场 管制型公共企业

20、 家 直接服务 能 力 志愿 社区 混合工具 家庭 low 政策次系统的复杂程度 high,影响政策工具选择的因素有很多，比如政策工具的特性、待解决问题的性质、政府在过去处理类似问题的经验、决策者的主观偏好、受影响的社会群体的可能反应等。综合学者们的观点，影响政策工具选择的结构性变量至少包括三个，即政府能力社会能力和社会异质性。,五、政策工具的选择 之一,选择角度：多纬度、多角度 分别从以下角度进行选择： 强制程度 直接程度 自治程度 可见程度,五、政策工具的选择 之二,1、强制程度 政府可以根据目标团体特点，按强制程度分高、中、低三类进行政策工具选择,五、政策工具的选择 之三,2、直接程度 A:公有公营,如国防; B:公有私营,如承包租赁； C：公营私有，如用者付费； D：私有私营，如保安 1994年世界银行发展报告提出的解决基础设施的融资和激励问题的四个方案就是这个分析框架,五、政策工具的选择 之四,3、自治程度 利用政府机构为公共提