专题二 西方国家城市公共事业管理改革与发展

1、城市公共事业管理,专题二：西方国家城市公共事业管理改革与发展,一、西方国家公共事业管理职能的发展历史,1、“守夜人时期”的西方公共事业管理 1776年，亚当斯密发表了 国富论一书。受其思想的影 响，当时的西方国家信奉“管得 越少的政府越好”的主张。 斯密认为，政府应该扮演“守 夜人”的角色，除了基本的国家 安全及个人安全的保护之外，政府的社会职能仅 限于创办和维护某些私人无力办或不愿办的公共 事业。,“市场”这只“看不见的手”会自动使社会资源实 现最优配置，政府任何超越“守夜人”角色的行为都 将导致市场机制扭曲，从而带来更糟糕的结果。,2、“全面干预时期”的西方公共事业管理 20世纪20、30

2、年代爆发的经济危机以及社会 经济生活日益复杂化而出现的一系列新的社会问 题，使人们丧失了对“看不见的手”和“守夜人”政府 理念的信心，并开始关注市场的缺陷问题。凯恩斯 主义开始受到追捧，人们期望通过政府这只“看得 见的手”来纠正市场的失灵问题。,随着社会的发展和经济的进步，西方国家的法 律制度、选举制度、议会制度、文官制度以及地 方自治制度等一系列政治和行政制度的建立和完 善，西方国家政府的财政和行政能力大大增强， 有实力也有能力提供更多的公共产品和服务。,3、“全面改革时期”的西方公共事业管理 20世纪70年代，西方国家公共事业管理领域 内发生了革命性的变革。在这一轮改革中，政府 对管理方式

3、进行了革新，由中央集权变成为地方 分权，由原来的政府垄断经营，变为与私营部门 （包括第三部门）建立战略性公私合作伙伴关系。,20世纪70年代石油危机 彻底改变了世界一贯的秩 序，西方发达国家开始普遍 出现经济发展停滞、通货膨 胀居高不下的“滞涨”现象。 随着社会生活的日益复杂 化，公共事业管理财政投入 方面的巨大开支，与经济发 展停滞带来的税收收入的减 少，使西方国家的政府面临着严重的财政危机。,政府全面干预市场的主张受到了质疑。从理论 上说，政府自身并非完美： （1）受各种主客观因素，尤其是相关信息之可 获得性的影响，政府的决策有时也会出现失误； （2）政府工作人员也具有自利性，实现公共利

4、益很多时候可能会成为其谋取私利的口号； （3）政府垄断公共产品的生产和供给，导致寻 租空间的增大； （4）政府干预会扭曲市场的自动调节效应。,二、当代西方国家公共事业的 管理改革,1、民营化 所谓民营化，就是指允许除政府之外的民间力 量进入原先由政府垄断经营的领域。 理论与实践 内容,a.民营化理论与实践的发展 民营化的理论基础是由美 国经济学家米尔顿弗里德曼 奠定的。其后，戈登图洛克、 安东尼唐斯、威廉尼斯卡 宁、彼得德鲁克等人进一步 完善了这种理论学说。,在实践中，率先进行公共事业管理民营化改革 的是撒切尔夫人。1981年初，撒切尔夫人以39.16 亿英镑的价格，将英国电信公司出售给私人，

5、拉 开了民营化改革的序幕。,b. 民营化所包含的内容 西方国家民营化改革大致可以分为三大类。 私有化 西方国家公共事业管理的“全面干预时期”， 西方国家政府多采用政府垄断经营的方式。私有 化改革意味着开放政府垄断的领域，如航空、电 信、能源、电力、供水、天然气、邮政、铁路、 运输等，让私人资本进入，且政府原有的相关资 产通过售卖方式转让给私人企业。, 引入竞争机制 除了开放已具备条件的公共领域外，西方国家 政府对尚不适宜完全私有化经营的公共事业，采 取了引入竞争机制的方式，以促使其提高运营效 率。, 鼓励第三部门介入 所谓第三部门就是指介于公共部门和私营部 门之间的，不以营利为目的的社会组织。

6、 20世纪70年代以来，西方国家公益性非营利 组织发展迅速。作为第三部门，公益性非营利组 织在弥补市场和政府的不足，维护社会稳定，促 进社会发展和创新方面，具有非常重要的意义。,2、地方分权化 所谓地方分权化，就是将公共事业的管理由 中央集权变为属地责任，使地方政府在公共事业 管理中发挥更大的作用。在这一过程中，改革的 主要内容是公共事业管理权限在中央与地方政府 之间的重新分配。,将事权下方到地方政府的意义在于：（1）地 方政府可以根据自身具体情况的特点来进行操 作；（2）在不同的地方政府之间会形成竞争，也 相当于前面提到的在政府内部引入竞争机制。 地方分权改革以后，民众可以通过“用脚投票”

7、的方式来选择最能满足其需要的地方，从而迫使 地方政府提供有竞争力的公共服务。,3、对改革效果的评价 西方国家从20世纪70、80年代掀起的公共事 业管理改革，从本质上来讲，是在进行公共事业 领域权限的重新分配，及各种不同组织职能的重 新定位：一方面是在政府与社会之间进行分配， 重新确定政府的职能；另一方面，则是在中央政 府与地方政府之间进行分配，重新界定中央与地 方政府各自的职能。,这场权限重新分配、组织职能重新定位的改 革，其背后的逻辑主要是： （1）发挥专业分工的优势，让在具体的服务 生产方面具有专业优势的组织从事生产。 （2）利用竞争机制，包括内部竞争和外部竞 争，通过竞争来刺激公共事业

8、管理效率的提高。,从改革的效果看，对政府而言，改革在缓解国 内财政压力、公众信任危机等方面起到了积极的 作用。一方面，政府通过私有化获得了资产的回 收，增加了财政收入。第三部门的介入也在一定 程度上减轻了政府的负担；另一方面，竞争机制 的引入，促进了政府在公共事业管理领域的效率 的提高，同时也降低了政府的运作成本。,三、当代西方国家公共事业管理 改革的阻力与动力,任何改革的发生，一方面其背后除了时代原 因之外，在社会中必然有实实在在的推动群体存 在；另一方面，任何改革也都不可能是一帆风顺 的，在当代西方国家公共事业管理改革的推进过 程中，也必然会有反对群体的出现。,1、改革的阻力 当代西方国家

9、推行的以民营化分权为主要内容 的公共事业管理改革，至少面临着三类群体的反 对。他们是：既得利益受到侵害者；保守主义 者；认为改革会带来不公者。其反对理由见下表 所示。,2、改革的动力 改革朝向民营化和地方分权化发展的顺利进 行，得益于五类群体的支持：现实主义者、经济 富足者、自由民主的拥护者、商业机会的追求者、 平民主义者。,3、改革阻力与动力问题的总结 改革能否成功，从来都是动力和阻力双方博弈 的结果。公共事业管理效率的提高，垄断领域产 品价格的下降，公共服务的可选择范围的增加， 促进了经济发展。改革的成效使得更多的人成为 改革的既得利益者，进一步巩固了改革支持者的 信心。,四、 西方国家公

10、共事业管理的 主要领域及实践特征,1、当代西方国家在公共事业管理主要领域 的实践 西方国家公共事业管理的主要领域包括教育、 科技、文化、卫生、环境保护、公共基础设施、 公共住房与社会保障。尽管这八个领域是公共事 业管理的主要领域，但并不意味着每一个领域都 必然会设置一个相应的组织作为主管机构。,2、西方国家公共事业管理的特征 （1）政府在公共事业管理上的投入比重加大 例如在科技领域，20世纪80年代西欧国家政 府科研经费开支，英国年递增率为21%，法国为 30%，联邦德国为34%。,（2）参与主体日益多元化 西方国家公共事业管理参与主体多元化主要 表现在：一方面，在公共事业投资上，除中央政 府

11、大量拨款外，各级地方政府、私人企业、相关 组织和个人都不同程度地参与，从而形成多元并 举的投资格局。 另一方面，在具体管理权限上，随着多元投 资格局的出现，各投资主体也都在其相应的领域 拥有一定程度的决策权。 此外，民众的影响力也逐渐增大。,（3）政府“掌舵”职能的回归 美国学者戴维奥斯本和特 德盖布勒合著的改革政府 一书被奉为经典。他们提出的 “政府再造”的十大原则，其中 一条就是“政府的作用应该是掌 舵而不是划桨”。,五、 西方国家公共事业管理 的模式,1、西方国家公共事业管理模式的理论依据 （1）对活动与角色的区分 与西方国家公共事业管理模式分析最相关 的，是对生产活动与安排活动的区分以

12、及在此基 础上对生产者和安排者的区分。 生产是指直接从事将原材料转化为所需服务 的过程；安排则是指决定生产数量与质量的活动。 在界定了生产与安排的含义的基础上，将物 品或服务的供给与消费过程分为消费、付费、生 产与安排四类活动，以及与之相关的四类角色： 消费者、成本承担者、生产者、安排者。,（2）物品属性理论的发展 物品属性理论认为，可以按照排他性和竞争性 对物品进行分类。根据对物品属性排他性和竞争 性的判断，可以得到一个四组分类的结果：纯粹 的私益物品、俱乐部物品、公共池塘资源和纯粹 的公益物品。,物品属性的分类,物品属性在一定的历史条件下会发生改变，从 而影响其生产和消费情况。 公路性质的

13、变化,（3）政府再造理论 戴维奥斯本和特德盖布勒关于“政府再造”的 十大原则是： 掌舵而不是划桨 授权而不是服务 内部引入竞争机制 放松管制，以使命感引导管理者在法律规定的范围内，自由选择最好的完成使命的方式 结果导向，按效果而不是投入拨款 顾客导向，满足顾客而不是官僚政治的需要, 寻求收益而不是浪费 预防而不是治疗 从等级制到参与协作，关注官僚组织中的一线工作人员 市场导向，尽可能地利用市场机制,2、基本的公共事业管理模式 当代西方国家目前实践中的公共事业管理基本 模式主要有十种。,3、基本模式的选择 上述十种基本模式应当如何选择呢？ 根据活动区分、物品属性理论与政府再造原则 等理论基础，可

14、做如下回答。 第一，政府应在一切可能条件下，避免政府垄 断，即使是在只能由政府提供服务的情况下，也 尽量以发挥规模效应、专业分工优势以及引入竞 争机制为首要考虑，选择政府间协议模式； 第二，在结合现实条件分析物品的复杂属性的,基础上，最大可能地引入自由市场、志愿服务及 自我服务模式。 第三，在纯粹公益物品及公共池塘资源物品的 供给上，选择政府服务或合同承包或补助或凭单 制的方式，具有很强的自然垄断地位的物品，则 采用政府出售或政府特许经营的模式。 第四，通过合同承包的方式将政府在公共事业 管理领域需要的事务性服务外包给私人组织或第 三部门，以充分利用市场机制和专业人士的优势。,4、基本模式在公共事业管理领域中的运用 在西方国家的实践中，上述十种基本模式常 常被综合运用。总的来说有两种方式。 （1）多样化安排 在特定辖区中利用多种模式提供某一特定公 共事业领域的服务。 （2）混合式安排 多个模式被运用于某一项制度安排之中。以 交通为