反思现行土地用途管制制度

1、反思现行土地用途管制制度作者：郑振源规划地区的民众不仅对规划地区的情况熟悉，而且对自己生活的地区未来的发展愿景最具有发言权，规划师要做的是通过公众参与将他们的理想变成切实可行的方案。现行土地用途管制制度的由来与实质市场经济国家采用的土地用途管制制度，只是管制市场配置做不到、做不好的事情，并不推翻市场配置的制度框架。而中国号称“世界上最严格的”土地用途管制制度，实际上是世界上独一无二的、最严格的土地资源行政-计划配置制度。1981年底提出保护耕地国策之后，1985年、1992-1993年经济过热，连续发生两次耕地减少高潮，促使政府调整土地利用战略，从保障建设用地供应为主转到切实保护耕地为主，实施

2、“严格保护耕地，严格控制建设用地”的战略，按1997年中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知的精神，修订土地管理法，制定了现行的土地用途管制制度。这套作为新土地管理法核心(或称之为灵魂)的土地用途管制制度的内涵是：禁止集体土地进入建设用地市场，把国家征地作为农民集体自用的非农建设用地之外新增建设用地的惟一途径，由政府垄断建设用地的供给；由国家确定耕地和建设用地的指令性控制指标，通过土地利用总体规划和计划层层分解、下达基层，划分土地利用区，确定每一块土地的用途，用地单位和个人必须严格按照规划确定的用途使用土地；以一套高度集权而又繁复的行政审批制度来保证规划、计划指标的实施。虽说土

3、地用途管制是市场经济发达国家普遍采用的政府有效管理土地的基本制度，但这套土地用途管制制度与市场经济发达国家普遍采用的土地用途管制制度有本质的区别。市场经济国家采用的土地用途管制制度，如城市发展边界(UGB)、分区管制(zoning adMINIstration)、宗地管理(subdivision regulation)，是在土地资源市场配置基础上采取的土地用途管制，只是管制市场配置做不到、做不好的事情，并不推翻市场配置的制度框架。而新土地管理法制定的土地用途管制制度则完全排斥了市场配置机制。这种号称“世界上最严格的”土地用途管制制度，实际上是世界上独一无二的、最严格的土地资源行政-计划配置制度

4、。现行土地用途管制制度的绩效房地产市场的种种问题，刨根究底，其主要根源是政府垄断房地产土地供给、限量供应的制度缺陷所致。改革开放30多年，虽然建立了国有土地市场，但在土地计划配置制度下，政府对土地供应量和地价的直接干预，贱卖工业用地而贵卖住宅用地，造成资源误配。虽有土地市场之表，而无市场配置之实。现行的土地用途管制制度执行十多年来，在保护耕地、控制建设用地上确实起了立竿见影的效果；在国家层面上保持了耕地面积基本稳定(土地管理法规定的各省市自治区耕地总量动态平衡还是没有做到)；提高了建设用地的利用效率，使二三产业产值/建设用地弹性系数(建设用地增长率与二三产业产值增长率的比值)由1985-199

5、8年的8.3提高到1998-2008年的10.7。然而它与市场经济体制框架日益冲突，也暴露了许多缺陷，表现在：1.取消集体土地的建设用地使用权、禁止集体土地进入建设用地市场，造成集体所有与国家所有产权制度不平等，阻碍农民集体参与工业化、城市化进程，严重损害农民利益现行土地用途管制制度，出于保护耕地、控制建设用地的考量，取消了集体土地的建设用地使用权，造成国有土地、集体土地产权制度的不平等，使业已普遍出现的农民集体出让、出租建设用地使用权的行为成了“以租代征”“小产权房”的违法行为；大量已经合意签订的集体土地建设用地使用权、宅基地使用权租赁、出让合同成为无效合同，给乡镇企业发展制造困难，减少了廉

6、租、廉价房的供应，既阻滞了农村工商业和小城镇的发展，也损害集体农民权益。(编注：京华时报18日报道称，在16日于广州召开的全国推进构建国土资源执法监管共同责任机制座谈会上，国家土地执法监察局局长李建勤表示，今年将组织研究选择试点城市，在试点基础上总结完善政策，妥善处理好现存小产权房，“今年会抓紧试点工作，目前还没有完整统计全国小产权房的数据。”)2.以征地作为新增建设用地的惟一途径并低价征地，造成千万失地农民贫困化，又构建了数以万亿元计的“卖地财政”，扩大了社会贫富差距禁止集体土地建设用地使用权入市，把征地作为新增建设用地的惟一合法途径，势必违反宪法“为了公共利益”才可征地的法律规定，扩大征地

7、范围，从而制造了近亿失地农民 。在征地中又沿袭计划经济时期的低价征地政策，以开发权(即建设用地使用权)属于国家为理由，按原用途计算土地补偿费，拿走了集体土地上万亿元计的开发收益(即区位地租的增值，亦即建设用地使用权的收益)，致使60%失地农民贫困化 。近年政府虽然几次颁布政策(没有修法)提高征地补偿费，由2003-2005年的全国平均每亩3.5万元提高到2009年的每亩4.1万元；但同期土地出让金由每亩21.8万元提高到51.9万元 -，政府从集体农民手里拿走的财产性收入更多。这就是近年强征强拆命案频发、酿成严重社会问题的根源。政府拿走了集体土地的开发收益，得以构建以万亿计的“卖地财政”。这笔

8、“卖地财政”正好填补了现行分税制下地方财政的亏缺，补充了地方政府建设城市、发展地方经济的资金，支撑了高速的土地城市化和地方经济的发展，但同时也助推地方政府的投资热，激励它更多地圈地、征地，制造更多的失地农民，进一步扩大城乡差距。“卖地财政”的一部分流入开发商腰包，制造了一批地产富豪；一部分成为涉地官员寻租、腐败的源泉，更加扩大了社会贫富差距。3.土地资源计划配置失灵，降低土地配置效率政府垄断了建设用地供给，然后按指令性的规划、计划指标配置土地资源。首先遇到信息机制的障碍，因得不到完全而又准确的土地供需情况的信息，编制不出切合实际的规划和计划。其次是遇到激励机制的障碍，中央以保护耕地、保障粮食安

9、全为首位目标，而地方政府则以增加财政收入，快速工业化、城市化为首位目标，上下目标不一致，地方政府没有执行中央以保护耕地为主旨的规划、计划的积极性。因之，全国土地利用总体规划(1997-2010)中规定的各省市自治区耕地总量动态平衡和13年内居民点工矿用地零增长的控制指标，在规划实施两三年便全面突破。1999-2006年土地利用年度计划下达建设占用耕地指标2076.43万亩，而实际建设占用耕地2581.9万亩，超计划用地24%，宣告计划配置失灵。规划和计划指标的制定和分配不切实际，在指标富余的地方，促使地方政府多用建设用地，粗放利用或闲置土地；在指标不足的地方就要千方百计争指标，指标争不来，只好

10、超指标、违规违法用地。这是违法、违规用地案件频发而且大多是地方政府所为的主要原因。各省市自治区耕地总量动态平衡的目标不能实现，退而坚持耕地“占补平衡”政策，但是各省市自治区的耕地后备资源与其建设占用耕地数量不相匹配，一刀切地要求各省市自治区，甚至区县都要做到“占补平衡”，导致经常发生为“占补平衡”开发耕地而开山毁林破坏生态环境的情况。 为弥补建设用地指标之不足和促进土地整治，1998年后陆续出台了“折抵指标”、“置换指标”、“周转指标”、“城乡建设增减挂钩”等政策。因为能产生折抵、挂钩指标的地方与需要建设用地指标的地方不是同一地点，于是发生折抵、挂钩指标的交易，指标成为一种“有价证券”(重庆称

11、为“地票”)。为获得折抵挂钩指标，起初只需支付土地整治的成本(浙江起初一亩地指标1.5万-3万元)；因为有了折抵指标就可以征地，就可以有出让金收入，指标就是钱，出于对指标的追求，“地票”价格迅速上涨(重庆2010年一度涨到70万元/亩)，不必要地增大了建设成本；对指标的追求又引发大规模的拆村并点，大范围的农民“被上楼”，严重损害农民利益和农业。若是规划和计划指标的制定能够科学准确、切合实际，则这些问题都不会发生，所以近年要求科学制定规划计划的呼声很高，然而在市场经济条件下，建设用地需求大多由市场导向而生，而市场变化迅速又有许多不确定性，任何一届政府、任何一位高级规划师都不可能准确预测10年、5

12、年甚至1年以后的市场变化和土地需求，订出切合实际的规划计划指标。由是，上面这些问题也就成为计划配置不可克服的绝症。4.高度集权又繁复的行政审批制度既增大管理成本，又降低土地配置效率为保证指令性规划、计划的实施，土地用途管制制度中规定了一套高度集权而又繁复的行政审批制度。2003-2008年存量建设用地转用92.8万公顷、新增建设用地280万公顷，其中37%经省级政府审批，23%经国务院审批 -。中央和省审批工作量巨大而且审批周期长，最快三四个月，慢则半年、一年。搞市场经济，一旦项目资金落实，就要用地，否则将延误工期、负担利息损失；等不及审批，就只好未批先用，未报即用，违法用地；或者一有指标就先

13、把地预征下来，等着项目落实，这又造成批而不用、土地闲置。2010年执法检查，2007年10月至2009年10月“未报即用”的违法用地案件3.7万宗，61.3万亩，其中国家和省级重点项目违法占三成。其所以违法，高度集权而又繁复的行政审批制度是其主要原因。5.建设用地无偿划拨使用，导致土地粗放利用政府垄断了建设用地供给之后，通过两个渠道供应建设用地，一是无偿划拨，一是有偿出让。1999年划拨用地占国有建设用地供应量的40.6%，2008年降为26.6%，仍占约1/4的比重。划拨用地使用成本低，只需支付很低的征地补偿费就可拿到土地，这样既放大了建设用地需求，又导致土地粗放利用和浪费。多年来“宫殿式衙

14、门”、“干部别墅群”、“豪华校园”、“形象工程”、“政绩工程”建设屡禁不止，无偿划拨使用，土地来得容易和便宜，无疑是一重要原因。6.对土地市场直接的行政干预，扭曲了土地价格，使市场配置失效、资源误配剩下60%75%的建设用地指标在两个分割的市场上有偿出让。一是在工业用地(含开发区用地)市场上，政府定价、协议出让。虽有协议出让价不得低于基准地价70%的规定，2007年还改由国家统一制定各地工业用地出让价最低标准，然而定价权掌握在地方政府手里，为了招商引资，争抢项目，都不予遵守，而是削价供地，甚至零地价奉送。2006年起要求“工业用地必须采用招拍挂方式出让，其出让价不得低于公布的最低价标准”，然因

15、工业用地一般没有竞地者，招标拍卖拍不起来，大多数工业用地在形式上改为挂牌出让，实际上仍是量身定做的行政定价、协议出让。因行政定价向下扭曲了土地价格，2003-2008年工矿用地出让价全国平均为每亩9.69万元，只及普通商品房用地每亩62.34万元的1/6(日本1988年公示地价：工业用地价格是住宅用地价格的1/31/2)。工业用地廉价出让降低了工业产品成本，使我国得以凭借廉价土地和劳动力的优势，成为“世界工厂”，产品占领国际市场，拉动经济增长；但同时也刺激企业多用地、粗放利用土地，并放大了工业用地需求，使过多的土地资源配置于工业(工矿用地供应量一般占到每年国有建设用地总供应量的40%50%，而

16、欧美市场经济国家工业用地一般只占20%30%)。各市县以低地价无序竞争招商引资又造成过量的重复建设和趋同的产业结构，降低资源配置效率。在房地产市场上，又是另一种交易方式：禁止农村宅基地流转、封杀“小产权房”，政府垄断了房地产市场土地供给之后，限量从紧供应、招拍挂出让。土地供应量一直从紧的原因：一是为保护耕地，每年下达的建设用地指标就少，刨过地方政府优先供应给招商引资项目、重点项目之后，所剩能供应房地产市场的就更少；二是地方政府为增加出让金收入、弥补工业用地低价供地的财政损失，有意地“半饥饿”供应。人为制造的房地产用地紧缺，在房地产资金供应充裕的情况下，自然抬高了地价，而招拍挂的竞争使地价上涨更

17、快。地价高，开发商必需建高档房才能盈利，造成高档房多而低档房少，住房供应结构扭曲。房价涨得快，拿地后立即开发不如延期开发，延期开发不如不开发获利更多，引起开发商囤地，使土地闲置。地价上涨引起房价上涨，房价上涨快又放大了投资、投机房的需求，进一步扩大土地供需缺口，抬高地价房价。因房价涨得快，经营房地产有暴利可图，2009年银行流动性过剩，央企挟巨资进入房地产，频频制造“地王”，更加推高了地价、房价，形成房地产泡沫，广大需房的民众买不起房，而开发商赚得盆盈钵满。2001-2010年70个大中城市商品房价增长86%，而住宅用地价格上涨163%，地价增长率为商品房价的两倍多，可见房地产市场的种种问题，

18、刨根究底，其主要根源是政府垄断房地产土地供给、限量供应的制度缺陷所致。改革开放30多年，虽然建立了国有土地市场，但在土地计划配置制度下，政府对土地供应量和地价的直接干预，贱卖工业用地而贵卖住宅用地，造成资源误配。虽有土地市场之表，而无市场配置之实(以能真实反映土地资源稀缺程度的价格来配置土地才是市场配置，才能优化土地资源配置)。7.为纠正违法违规用地，支付巨大管理成本，降低土地资源配置效率由于计划配置式的土地用途管制制度不适应市场经济的制度框架，自有法以来，土地违法就层出不穷、量大面广，而且大多是知法执法的地方政府官员所为。为纠正违法违规用地，20年来进行过6次执法大检查，每次都是风头一过即刻

19、反弹。近年还采取了县以下国土管理部门直管、在执法监察局之上又设置国家土地督察局、大范围地开展卫片执法检查、建立共同责任制、行政问责制，加强行政监管并将执法检查常态化等措施，为此付出了巨大的管理成本；然而2010年还是检查出5.3万起违法案件(没有检查出的尚不计其数)，2011年又有反弹。一个社会经济问题如果在全国普遍存在、长期存在的话，就不是一般的工作问题，不是少数人法制观念淡薄、执法意识不强的问题，而是制度问题。既然是计划配置制度缺陷造成普遍的违法违规用地，就不是加强行政压力、严格执法所能解决得了的，而是须要改革现行的土地配置制度和用途管制制度。现行土地用途管制制度需要改革在新形势下，土地管

20、理制度得变，要从计划配置转为市场配置；土地用途管制制度也不能、不应再“长期坚持”，也得变：管制目标要从“以保护耕地为核心”转为“以促进土地利用方式转变，保发展、保环境、保耕地”为核心；管制手段要从行政-计划手段转为以经济手段为主、行政手段为辅。总之，十多年来的实践证明，现行土地用途管制制度虽在保护耕地上起了一定作用，但弊端甚多，未能达到提高资源配置和土地利用效率、缓解农业与建设争地矛盾的目的，还在一定程度上损害了农民利益。1998年时保护耕地是当时土地管理的突出任务，当时土地市场建设尚在草创阶段，计划经济的思维定式还久久未能褪去，所以出台现行的土地用途管制制度、实行土地资源计划配置有其历史必然

21、性。现在社会经济发展形势变了，在发展的每一阶段都需要检视过去成功的制度、政策，看它在新形势下是否依然适宜，并根据发展新阶段的新形势来调整制度和政策。1998年版土地管理法颁布以来，经济社会发展背景已经发生很大变化：(1)2010年人均GDP达到29762元，国家层面的温饱问题已经解决，社会消费结构从食、衣为主转向住、行、用为主，建设用地的需求增加；(2)我国已有5亿吨以上的粮食生产能力，连续四年人均粮食产量超过人均385公斤的粮食需求量，粮食安全虽问题尚存，尚需常抓不懈，但其重要性已下降，而经济安全、环境安全问题突出，成为经济社会可持续发展需要解决的主要问题；(3)总人口已达到13.4亿，土地

22、资源稀缺性进一步增强，“保发展、保红线”的用地政策陷入两难困境，须要落实节约优先战略，全面提高土地利用效率才能化解各部门争地的矛盾；(4)市场经济体制已基本确立，商品生产已基本市场化，要素市场中劳动力、资本也基本市场化，土地要素不可能继续停留在计划配置的管制下，需要进一步市场化改革。在此新形势下，土地管理制度得变，要从计划配置转为市场配置；土地用途管制制度也不能、不应再“长期坚持”，也得变：管制目标要从“以保护耕地为核心”转为“以促进土地利用方式转变，保发展、保环境、保耕地”为核心；管制手段要从行政-计划手段转为以经济手段为主、行政手段为辅。这是我们对土地管理法修法的期望。改革：1、 计划配置转为市场配置2、 改变单纯以保护耕地为核心，提高土地利用效率，保护工商业发展和保护环境3、 管制手段要以单纯的行政-计划手段转为经济手段为主，行政手段为辅(注：本文成稿于2011年12月4日。作者系中国老科学技术工作者协会国土资源分会土地和环境专业委员会主任、原国家土地管理局规划司副司长。本文大标题、提要为编者所加，文章无删改。)（六）土地利用总体规划缺乏权威性、稳定性土地管理法第三章对土地利用总体规划的修编程序作了严格的规定，但是土地利用总体规划在实践中还是经常出现随意改动的现象。宄其原