21第七讲公共管理组织XXXX0329

MPA核心课程－－

公共管理学中国人民大学公共管理学院学习思考提高发展吴爱uaiming2005@第3讲公共管理组织第一节行政组织概述一、行政组织的涵义

总统制国家里的总统及其属下的行政机关；内阁制国家里的内阁及其管辖的行政部门；我国的国务院及省(市、自治区)、市(地)、县(区)、乡(镇)各级政府及其办事机构。行政组织是国家行政部门为履行行政职能，实现国家目标所依法建立的具有正式结构，人员配备和运转程序的工作机构。含义：(1)静态的政府机构实体。(2)动态的组织行为。(3)心态的组织凝聚。二、行政组织的基本特征

政治性。社会性。服务性。法制性。权威性。系统性。行政组织与其他社会组织的区别

行政组织作为国家政权机关的重要组成部分，它们掌握着广泛的管理社会公共事务的权力，并同时负有管好公共事务的责任。政府行政组织是一种来自于社会，又高于社会的组织机构，它自身没有、也不允许有任何特殊的集团性的利益，政府及其工作人员不得利用手中的职权为本部门或为个人谋取私利。行政组织必须做到高度的集中统一，这是完成政府工作任务的必要条件。三、行政组织的构成要素

亚里士多德“物体四因说”：物质要素，形式要素，环境要素，的要素。

人体构造组织要素细胞职位及其人员纤维工作单位器官功能机关生理系统组织系统人体组织行政组织的实体性要素和非实体性要素实体性要素(硬件)行政机构。行政人员。行政设备。行政资金。非实体性要素(软件)职能目标。权责划分。职位分类与配置。运行程序。管理方法。法律规范。行政组织的物质、结构和运营要素

物质方面的构成要素：人员、经费、物资。结构方面的构成要素：职务、部门、权力。运营方面的构成要素：领导、决策、控制。行政组织的有形要素和无形要素

有形要素（物质条件）实现预期目标所需实施的工作。确定实施工作的人员。确定必备的物质条件。确定权责结构。无形要素（精神条件）共同的目标。工作的主动性与积极性。良好的沟通网络和制度。和谐的人际关系。四、行政组织的类型领导机关。职能机关。辅助机关。咨询参谋机关。派出机关。

五、行政组织的地位与作用

国家政权赖以巩固和发展的组织保证。实现国家经济职能的主要形式。建设国家精神文明的主要力量。第二节行政组织理论一、古典组织理论

泰勒的科学管理组织理论（职能制管理）。法约尔的一般管理组织理论（管理的一般原则”）。韦伯的官僚制度组织理论（理想的官僚制度组织形式）。古典组织理论评说特点：追求组织结构的体系化。追求组织运营的规范化。追求组织管理的效率化。

不足：侧重于静态研究，忽视了动态的观察。片面地强调组织的整体利益和机械性的效率，忽视了组织成员的个人需求和他们作为人的尊严和价值。只注意组织内部发生的问题，忽视了组织的外部环境对组织发生的影响。二、行为科学时期的组织理论

人际关系组织理论：通过满足人的不同层次的需要，实现组织目标；实行民主而平等的管理方式和组织形式。动态平衡组织理论：组织的延续与发展是组织的最终目的，达到这一目的的关键是使组织成员为实现组织目的而做出的贡献，与组织向其成员提供的、用以满足个人动机需要的“诱因”相平衡。决策过程组织理论：在行政组织中应建立一种有利于制定合理决策的组织结构。

对行为科学时期组织理论的批评

过分强调研究动态的组织行为，否定了研究组织结构和规章制度的重要性，使行为理论从一个极端走向了另一个极端。只重视对各种组织现象进行系统的观察和分析，但忽视了归纳与综合，因而使得研究工作显得过于零散。提倡“价值中立”，在决策时完全回避价值判断，是一种片面的思想方法，价值观念在人的社会行为中是无法回避的。注重追求量化的精确研究，忽视了定性分析。三、系统论时期的组织理论

社会系统组织理论组织面临四个基本问题：适应周围环境不断提出的要求并做出积极反映；确立和实现组织目标；组织内部协调一致的组织关系；由社会性的认可而维持组织形态。解决问题依靠三个层次：决策层级，解决组织与环境的关系问题；管理层级解决组织内部的统一协调性问题；技术层级，运用各种技术知识具体实现组织目标。权变性组织理论－－以变应变

组织与环境之间的开放与封闭关系应是一种变动性关系，即根据人员、时间、地点的不同而开放或封闭。组织的管理原则和管理方法应当按照环境的变化而灵活运用。强调目的与手段并重、效果与效率并行。根据组织层次不同而分配不同的职责任务，建立不同的行为模式。系统论时期组织理论的特点

主张把与组织活动有关的各方面因素放在一起进行研究，注重全面性分析。认为各组织系统一般都面临着上下左右之间的复杂关系，应当对这些关系进行系统的研究。注意研究组织系统与外部环境之间的互动关系，主张建立一个开放型的组织系统。系统时期的组织理论注重输出的效果，要求其他环节的工作为良好的输出服务。四、组织理论的新发展

新泰勒主义：重视组织的绩效与成果。有机论与开放型系统论：组织是开放的结构体。后官僚制：现代组织则从官僚取向转向参与型，以顾客导向为基础。组织行为与组织发展结合论：组织发展的目标与方法结合行为的改变、适应、学习。组织均衡与不均衡的动态体系论：兼重组织秩序与无秩序状态。组织学习与组织改造创新论：包括学习型组织理论与新公共管理途径之政府改造论，强调组织精简、分权、授权与新型态组织，信息基础的组织、绩效导向的组织与网络型组织。非营利组织：目的不在于获取利润，不分配净盈余，具有独立、公共和民间性质

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传统与现代组织理论比较

传统现代1．效率管理泰勒主义新泰勒主义2．结构机械论有机论3．系统封闭型开放型（系统整合）4．行为人际关系理论组织行为5．政府组织官僚组织体制后官僚组织典范6．行为管理行为主义行动理论与组织发展7．规模职能大组织、集权化组织精简、分权、授权8．均衡性组织均衡组织均衡与不均衡9．革新组织重组组织改造第三节行政组织结构一、行政组织结构基本理论

（一）传统观点的行政组织结构思想

传统观点强调工作(任务、活动)的专业化和劳动分工的客观性，谋求建立使组织中的职位和人分离的职责、权限系统和等级清晰的金字塔式的组织结构形式。组织的分合

分工以分析职位，组合以确定部门。任务分工：按工作任务逐步进行分工和分解，最后把组织分成若干个不同的职位。让人迎合管理。职位组合：用系统的观点将已经分解的职位分类再组合起来，成为一个新的有机整体。依任务、活动的特点，确定组织管理层级和管理部门结构。组织结构形式

组织规模：组织的大小。主要特征是人数、工作任务的重要性、所辖范围和编制。管理层次；一种垂直方向的分工形式，就是组织的纵向等级数，有多少层次，就有多少等级。管理幅度：一个上级机关有效地管理所属单位或部门个数及一个负责人可能有效地监督下级的人数。决定管理幅度的因素管理者管辖大量人员的能力；所管辖活动的相同性或不相同性；被管辖人员需要相互作用的频率和质量程度；单位中新问题的发生率；管辖标准；下层分散的程度。管理层次与幅度的关系

反比关系。即管理层次多时，管理幅度小；管理层次少时，管理幅度大。凡管理层次多而管理幅度小的组织，其纵向结构呈尖型形态；凡管理层次少而管理幅度大的组织，其纵向结构呈扁型形态。尖型形态结构和扁型形态结构的管理功能有差异。影响管理层次的主要因素是组织管理工作本身工作量的大小和难易，影响有效管理幅度的主要条件则是职务的性质与内容、领导者的能力、咨询机构、信息机构和规章制度的健全与否等。“横六纵五”的原则。组织模式正趋向扁平方向发展。（二）现代观点的组织结构思想

系统论在组织方面的运用，就是现代组织的结构思想。这种理论把组织形态分为两种，即封闭体系和开放体系。封闭体系：摒弃社会环境因素对机关组织的影响，而单独研究机关组织问题。开放体系：视机关组织为一生物或社会有机体，它在与社会环境的互相作用中，建立和维持自身的工作流程，从而保持组织的功能与社会环境间的动态平衡。现代组织结构论要点

在对待环境的态度上，使组织适应多变的形势——外部环境，以变应变。在对待协调手段问题上，不单纯谋求在明确的等级链上规定的管理程序上的协调，而是同时谋求采用多样化手段和人们之间由于交互作用所形成的心理环境即感情链上的协调，通过相互之间的理解、尊重、关心和帮助人进行协调，是一种心理调节。在权力结构上，强调为适应现代经济和社会发展的要求，要由集中的、等级式的权力结构逐步演变到分散的、网络式的权力结构。从管理过程中的功能作用看，十分注意功能的齐全。（三）对传统观点和现代观点的评说传统组织结构理论

让人迎合管理，以不变应万变。金字塔式的组织结构形式，静态组织结构理论。传统组织结构理论为组织管理的正规化提供了依据。现代组织结构理论

让管理迎合人，以变应变。矩阵的网络式的组织结构形式，动态组织结构理论。两种理论不是简单地依时间的先后划分的，最根本的是依经济和社会发展水平来划分的。

二、行政组织结构分析

各种行政组织的形成大多是人为的，即通过人们有意识的努力，事先做出关于组织内部工作分工、工作方式和工作秩序等方面的规定，从而产生出一整套相互关联的工作角色关系，由此形成了组织结构。设计行政组织的活动可以分为三个阶段：分解目标；划分部门与职位；权力配置。行政组织的基本结构：目标体系，部门体系和权力体系。（一）行政组织目标体系

行政组织目标是行政组织所期望达到的目的，也就是行政组织所期望取得的结果和所需要完成的任务。是决定行政组织职能和活动的依据。作用：行政组织目标是设立行政组织机构的前提和依据；行政组织目标决定了行政管理活动的方向；行政组织目标是组织协调的保证；行政组织目标是考核工作的准绳。组织目标可以分解为三个层次：总目标、职能目标和工作目标。（二）行政组织部门体系

部门，也称机构，是具体实施行政管理活动的载体。部门划分是依据组织目标的分解将行政组织划分为一系列的职能机构以至层层划分最终落实为一系列的工作职位，职位是行政机构的基本元素。部门划分的结果形成了行政组织的部门体系和职位体系。把同一层次的行政组织划分成若干部门的做法，叫做行政组织结构的分部化。分部化方法：按照管理职能划分部门；按照行业和产品划分部门；按照管辖区域划分部门；按照行政管理过程的功能作用划分部门；按照服务对象划分部门。（三）行政组织权力体系

权力体系，主要是指一种存在于行政组织内部的、以部门体系为基础的，由各级行政主管人员层层授权行为所促成的、使行政组织中各工作部门及工作人员得以开展工作的权力和责任系列。权力体系与部门体系有着密切关系。权力体系是由行政组织中各级主管人员的层层授权行为促成的。行政组织权力体系表现为行政权力的集权制和分权制。行政组织管理权限划分所形成的权力体系决定了最基本的管理秩序。三、行政组织体制

（一）层级制与职能制

层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的行政组织体制。

层级制的优点：组织系统业务相通，便于沟通领导；权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。层级制的缺点：上级任务繁杂，往往顾此失彼；缺乏专业分工，工作弹性小；各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。

（一）层级制与职能制职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。

职能制的优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。职能制的缺点：分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，“政出多门”，使下级部门无所适从。

现代行政组织大都是将层级制与职能制有机结合起来，以层级制作为基础，在每一层级进行职能分工。

（二）完整制与分离制

完整制又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。

完整制的优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。完整制的缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，易造成因循守旧的工作作风。

（二）完整制与分离制分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。分离制的优点是：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。分离制的缺点：机构间不相往来，缺乏协调合作，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效力。（三）集权制与分权制

在第三章“公共管理权力”一章中已讲述。（四）首长制与委员会制

首长制又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。首长制优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。首长制的缺点：由于行政决策大权由首长一人独揽，容易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。而且，首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，也不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。（四）首长制与委员会制委员会制又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员会议集体执掌的组织体制。

委员会制优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员的互相牵制监督，可控制营私舞弊等现象的发生。委员会制的缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难于集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。第三节行政组织原则一、西方学者提出的行政组织原则

古立克和厄威克：首长制，协调，权责相应，行政幅度。美国全国工业会议理事会：(1)明确规定自上而下的层级制的权限系统；(2)明文规定职责与权限；(3)职责、权限和职位要统一；(4)权力要尽量下放到基层；(5)每个人员限于一个主要职能；(6)行政部门与业务部门的权限应分开；(7)限制和调整职位数目；(8)组织机构应该能适应各种情况的变化；(9)组织机构应尽可能简化和单纯；(10)机构的层级应尽可能地少。巴纳德：(1)组织的权力建立在下级同意的基础上。上级命令只有在下级服从的条件下才能生效；(2)组织与其职能必须保持平衡关系；(3)在正式组织中要注意发挥非正式组织的作用。二、行政组织设置与运行的基本依据

政府职能的发展变化：政府作用领域的扩大和职能方向的转变；科学技术发展出现许多新的产业部门，需要政府参预管理协调；新的社会问题的出现。国内外形势的变化和实际工作的需要。政府管理方式的变化。行政管理权限的转移。三、设置行政组织必须遵循的原则

法制化原则。完整统一原则。

分权管理原则。职责权一致原则。

管理幅度和层次优化的原则。精干效能原则。第四节我国政府组织机构调整机构改革的两大原则：1、根据职能定机构。使政府机构分布日趋合理，可能逐步使我们摆脱精简、膨胀、再精简的恶性循环及运动式的机构改革，取而代之的是渐进式的机构微调。2、统一、精简、效能。使政府机构真正精干高效。一、我国政府机构的缺陷

封闭性较强。（1）我国的政府机构是典型的官僚组织，自身有一套相对固定的组织框架和运作方式，强调组织内部的层级、领导与服从等关系。导致一是在行政组织的内部关系上比较注重过程，从而淡化对行政效率的追求；二是在行政机构与外部各社会主体的关系上，对服务和管理对象即各社会主体需求的变化反应不快，忽视对行政效能的追求。（2）相对于我国政府职能调整、企业组织再造、其他国家政府组织二次设计来说，我国政府组织机构的实质性变化的幅度不大。政府组织机构管理幅度偏小、层次偏多。各级政府机构的设置结构一直有待调整。各级政府机构对口问题一直没有得到根治；对垂直管理机构的设置标准和方式重视不够。二、我国政府机构的改革方向

与政府职能调整同步，参照国际惯例，重新设计政府机构的管理幅度和层次。从管理幅度上，进行大机构设计；从管理层次上，适当进行机构的扁平化设计。建立开放式的政府组织体系，加强政府机构与外部环境的交流与互动。适时引进企业和其他国家机构改革的经验，设立或强化与各社会主体打交道的政府机构，实现政府的服务职能；在某些领域打破传统的层级结构，建立新型的组织结构。进一步调整机构构成，建构合理的组织结构。机构管理与服务对象；机构的功能。适当调整机构组合方式，建立横向协调机构。职能式、事业部式、区域式、混合式和矩阵式。第五节非营利组织的发展一、非营利组织概述

随着社会的发展，人们的社会活动逐渐被更清晰地划分为三大领域：政治活动领域、经济活动领域和社会活动领域，与此相适应，人们的社会组织也分作三类，即政府组织、营利组织和非营利组织。西方非营利组织研究的热潮是在福利国家危机的背景下兴起的。非营利组织的定义：是正式成立的、在法律所规范的权利与义务下、运用大众捐款与政府补助及自我生产所得等、以公共利益而不是以营利为目的、独立运作、享有税法优惠、盈余不作分配、民间自主管理的社会组织。二、非营利组织与政府的相互作用

非营利组织在公共管理中的作用

发展公共政策。监督市场。监督政府。直接提供公共服务。维护良好的社会价值。促进积极的公民精神和扩大社会参与。政府对非营利组织的作用

补助。租税诱因。委托公共事务。法律管制。辅导监督。三、非营利组织的特点

组织性。民间性。非营利性。自治性。志愿性。公共性。四、非营利组织的种类

联合国：教育；健康与社会工作；其他社区社会与个人服务活动。欧共体：教育；研究发展；医疗健康；文化娱乐；其他公共服务。非营利组织国际分类体系（12大类、24小类、150小项）：文化与休闲；教育与研究；卫生；社会服务；环境；发展与住房；法律、宣传与政治；慈善中介与志愿性服务；国际性活动；商会、专业协会、工会；宗教活动和组织；其它。五、非营利组织的理论基础

政府失灵理论。合约失灵理论。第三方管理理论。政府－非营利组织关系的类型学。政府、市场、志愿部门相互依赖理论。六、非营利组织面临的挑战与对策

非营利组织的固有缺陷

对于慈善的供给不足。慈善的特殊主义。慈善组织的家长式作风。慈善的业余主义。

非营利组织面临的困境

任务困境。财务困境。权力困境。效能困境。治理困境。非营利组织的发展要素

建立公信力是非营利组织发展的核心。制定并坚决执行自律规范。提高社会大众对非营利组织的关注和认识。