浅谈行政合同的认定及其合法性审查

浅谈行政合同的认定及其合法性审查摘要：行政合同作为一种兼具行政性与合同性的特殊法律行为，在现代行政管理中发挥着重要作用。本文旨在探讨行政合同的认定标准以及对其进行合法性审查的要点，通过分析行政合同的概念、特征、与民事合同的区别等方面，阐述认定行政合同的具体方法，并详细论述合法性审查的原则、内容和程序，以期为准确识别行政合同并保障其合法有效提供有益的参考。

一、引言

行政合同作为行政机关与相对人之间为实现行政管理目标而签订的协议，既体现了行政机关的管理职能，又包含了合同的合意性因素。在实践中，准确认定行政合同并对其进行合法性审查，对于规范行政机关的行政行为、保护相对人的合法权益、维护公共利益具有重要意义。然而，行政合同的认定和审查并非易事，存在着诸多复杂的法律问题和实践难题，需要深入研究和探讨。

二、行政合同的概念与特征

（一）行政合同的概念行政合同，又称行政契约，是指行政机关为实现行政管理目标，与公民、法人或者其他组织经过协商一致达成的设立、变更、终止双方权利义务关系的协议。它是行政机关在行政管理活动中运用合同形式，将部分行政职能通过协商的方式交由相对人履行，以实现行政管理目的的一种法律行为。

（二）行政合同的特征1.主体的特定性行政合同的一方主体必定是行政机关，另一方主体则是公民、法人或其他组织。行政机关代表国家行使行政权力，在行政合同中处于主导地位，享有一定的行政优益权。2.目的的公益性行政合同的目的是为了实现行政管理目标，维护公共利益。这与民事合同以追求当事人自身利益最大化的目的有着本质区别。行政机关签订行政合同的出发点是为了更好地履行行政职能，实现社会公共利益的最大化。3.内容的法定性行政合同的内容不能由双方当事人随意约定，必须符合法律法规的规定。行政机关在签订行政合同时，要依据相关法律法规确定合同的条款和内容，确保行政合同的合法性和公正性。4.意思表示的非对等性虽然行政合同是双方当事人通过协商一致签订的，但行政机关在合同的订立、履行、变更和解除等方面享有一定的行政优益权。例如，行政机关有权单方面变更或解除行政合同，但必须符合法定条件，并对相对人因此遭受的损失给予合理补偿。5.纠纷解决方式的特殊性行政合同纠纷的解决方式既可以适用行政复议、行政诉讼等行政救济途径，也可以适用民事诉讼的方式。但在实践中，由于行政合同兼具行政性和合同性，其纠纷解决往往更倾向于适用行政救济程序，以更好地体现行政合同的行政属性。

三、行政合同与民事合同的区别

（一）主体不同民事合同的主体是平等的自然人、法人和其他组织，双方在合同关系中地位平等，不存在行政隶属关系。而行政合同的一方主体是行政机关，另一方主体是相对人，行政机关与相对人之间存在着行政上的管理与被管理关系。

（二）目的不同民事合同的目的是为了实现当事人自身的经济利益，追求合同双方的等价有偿。行政合同的目的则是为了实现行政管理目标，维护公共利益，虽然行政合同也可能涉及到一定的经济利益，但这并非其主要目的。

（三）意思表示的程度不同民事合同强调当事人意思自治，双方当事人在合同订立、履行、变更和解除等方面享有充分的自由决定权，意思表示较为对等。行政合同虽然也需要双方当事人协商一致，但行政机关在合同的订立、履行等过程中享有行政优益权，其意思表示具有一定的主导性，相对人的意思表示受到一定的限制。

（四）法律适用不同民事合同主要受民事法律法规的调整，如《中华人民共和国民法典》等。行政合同除了适用民事法律法规的部分规定外，还主要受行政法律法规的调整，如行政程序法、行政复议法、行政诉讼法等。在处理合同纠纷时，民事合同主要通过民事诉讼程序解决，而行政合同纠纷则可能通过行政复议、行政诉讼等行政程序解决。

四、行政合同的认定标准

（一）主体标准如前所述，行政合同的一方主体必须是行政机关。判断一个合同是否为行政合同，首先要看合同的一方当事人是否具有行政主体资格。行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。只有行政机关作为一方当事人签订的合同，才有可能构成行政合同。

（二）目的标准1.是否为实现行政管理目标行政合同的签订必须是为了实现行政管理目标，维护公共利益。这是认定行政合同的关键标准。例如，政府为了推动城市建设，与房地产开发商签订的土地出让合同，其目的是为了合理利用土地资源，促进城市发展，实现公共利益，因此该合同属于行政合同。2.合同内容与行政管理职能的关联性合同内容应与行政机关的行政管理职能密切相关。如果合同内容涉及到行政机关的职权范围，如行政管理、公共服务、资源配置等方面，那么该合同更有可能被认定为行政合同。例如，政府与企业签订的污水处理服务合同，涉及到政府对环境的管理职能，与行政管理密切相关，属于行政合同。

（三）意思表示标准1.行政机关的意思表示具有主导性行政机关在行政合同的签订过程中，其意思表示往往具有主导性。行政机关可以根据行政管理的需要，提出合同的主要条款和条件，相对人在一定程度上只能进行协商和接受。例如，在政府采购合同中，行政机关通常会制定采购的规格、标准、数量等主要条款，供应商只能在这些框架内进行报价和协商。2.行政优益权的体现行政机关在行政合同中享有行政优益权，如行政指挥权、单方面变更权、解除权等。这些行政优益权的存在也是判断合同是否为行政合同的重要依据。例如，当公共利益需要时，行政机关有权单方面变更或解除行政合同，但必须对相对人给予合理补偿。

（四）合同性质标准1.合同的行政性与合同性的平衡行政合同既具有行政性，又具有合同性，是两者的有机结合。在认定行政合同时，要综合考虑合同的行政性和合同性因素，判断其是否更倾向于行政合同的性质。如果合同在目的、主体、内容等方面更多地体现了行政性特征，那么就应当认定为行政合同。2.是否适用行政法律法规行政合同除了适用民事法律法规的部分规定外，还主要受行政法律法规的调整。如果一个合同在纠纷解决、合同履行等方面主要适用行政法律法规，那么也可以作为认定行政合同的参考依据。例如，行政合同纠纷通常适用行政复议、行政诉讼等行政救济程序，这与民事合同纠纷主要通过民事诉讼程序解决不同。

五、行政合同合法性审查的原则

（一）合法性原则行政合同的合法性审查首先要遵循合法性原则。行政合同必须符合法律法规的规定，包括实体法和程序法的要求。在实体方面，合同的内容不得违反法律法规的强制性规定，不得损害公共利益和他人合法权益；在程序方面，合同的签订、履行、变更和解除等过程必须符合法定程序。

（二）合理性原则合理性原则要求行政机关在签订和履行行政合同时，要遵循公平、公正、合理的原则，不得滥用行政权力。行政机关在行使行政优益权时，要考虑相对人的合法权益，给予相对人合理的补偿和救济。例如，行政机关单方面变更或解除行政合同的理由必须合理、正当，不得随意变更或解除合同。

（三）程序正当原则程序正当原则强调行政合同签订和履行过程中的程序合法性和公正性。行政机关在签订行政合同时，应当遵循公开、公平、公正的原则，依法进行招标、拍卖、协商等程序，保障相对人的知情权、参与权和选择权。在合同履行过程中，行政机关应当按照合同约定履行义务，接受相对人的监督。

（四）诚实信用原则诚实信用原则是民事活动和行政活动都应当遵循的基本原则。行政机关在签订和履行行政合同时，应当诚实守信，不得欺诈、胁迫相对人，不得擅自变更或解除合同。相对人也应当诚实守信，按照合同约定履行义务。双方都应当秉持诚实信用的态度，维护合同的严肃性和稳定性。

六、行政合同合法性审查的内容

（一）主体合法性审查1.行政机关主体资格的审查审查签订行政合同的行政机关是否具有合法的行政主体资格，是否在其法定职权范围内签订合同。例如，行政机关是否超越了自身的级别、地域、职能等权限签订合同。2.相对人主体资格的审查对相对人的主体资格进行审查，确保其具有签订合同的民事行为能力和相应的资质条件。例如，在政府采购合同中，要审查供应商是否具有合法的经营资质、良好的信誉等。

（二）目的合法性审查1.是否符合行政管理目标审查行政合同的目的是否与行政管理目标相一致，是否有助于实现公共利益。例如，政府与企业签订的招商引资合同，要审查其是否符合当地产业发展规划，是否有利于促进经济发展和增加就业等。2.是否存在损害公共利益的情形仔细审查合同内容是否存在损害公共利益的条款或潜在风险。例如，在土地出让合同中，要审查土地使用条件是否符合城市规划要求，是否会对环境造成破坏等。

（三）内容合法性审查1.合同条款的合法性审查合同条款是否符合法律法规的规定，是否明确、具体、合理。例如，合同中的权利义务条款是否对等，违约责任条款是否明确等。2.行政优益权的行使是否合法对行政机关行使行政优益权的情况进行审查，看其是否符合法定条件和程序。例如，行政机关单方面变更或解除合同的理由是否充分，是否对相对人给予了合理补偿等。

（四）程序合法性审查1.合同签订程序的审查审查行政合同的签订是否遵循了法定程序，如招标、拍卖、协商等程序是否合法、公正、公开。例如，在招标过程中，要审查招标公告是否依法发布，评标程序是否公正等。2.合同履行程序的审查对行政合同履行过程中的程序进行审查，看行政机关和相对人是否按照合同约定履行义务，是否存在违反程序的行为。例如，行政机关是否按照规定对合同履行情况进行监督检查等。

七、行政合同合法性审查的程序

（一）审查启动1.依职权启动行政机关自身发现签订的行政合同可能存在合法性问题时，可以依职权启动合法性审查程序。例如，行政机关在合同履行过程中发现合同条款可能违反法律法规规定，或者收到相对人对合同合法性的质疑时，主动进行审查。2.依申请启动相对人认为行政合同存在合法性问题时，可以向行政机关提出审查申请。行政机关在收到申请后，应当对申请进行审查，决定是否启动合法性审查程序。

（二）审查主体行政合同合法性审查的主体一般是行政机关的法制机构或具有法律专业知识的部门。这些部门具有专业的法律知识和审查能力，能够对行政合同的合法性进行全面、准确的审查。

（三）审查方式1.书面审查审查人员首先对行政合同的相关文件进行书面审查，包括合同文本、招投标文件、往来信函等，分析合同的主体、目的、内容、程序等方面是否符合法律法规规定。2.实地调查对于一些情况较为复杂或需要进一步核实的问题，审查人员可以进行实地调查。例如，对合同履行现场进行查看，了解实际履行情况，与相关人员进行访谈等，以获取更准确的信息。3.专家论证对于一些专业性较强的行政合同，如涉及复杂的技术、工程等领域的合同，可以邀请相关专家进行论证。专家从专业角度对合同的合法性、合理性等方面提出意见和建议，为审查提供参考。

（四）审查期限行政合同合法性审查应当在一定期限内完成，以确保行政合同的及时履行和行政管理活动的顺利进行。审查期限可以由行政机关根据具体情况自行规定，但应当合理、明确，并告知相对人。一般来说，审查期限不宜过长，以免影响合同的履行进度。

（五）审查结果1.合法的行政合同经过审查，如果行政合同符合法律法规规定，审查机构应当作出行政合同合法的结论，并出具审查意见。行政机关可以继续按照合同约定履行义务。2.存在瑕疵的行政合同如果发现行政合同存在一些轻微瑕疵，但不影响合同的主要效力，审查机构可以提出整改意见，要求行政机关在一定期限内进行修正。行政机关修正后，合同可以继续履行。3.违法的行政合同对于存在严重违法问题的行政合同，审查机构应当作出行政合同违法的结论，并建议行政机关采取相应措施，如变更合同、解除合同等。行政机关应当根据审查意见及时进行处理，以避免违法行为造成