《生态环境损害赔偿磋商制度探析综述》8500字

生态环境损害赔偿磋商制度分析综述目录TOC\o"1-2"\h\u16972生态环境损害赔偿磋商制度分析综述 116332（一）生态环境损害赔偿磋商概念与法律性质 1295921.生态环境损害赔偿磋商概念的厘清 175492.生态环境损害赔偿磋商法律性质 412641（二）生态环境损害赔偿磋商的功能 7237241.有利于构建多元解纷机制，节省司法资源 748242.有利于提高生态环境损害修复效率 716733（三）生态环境损害赔偿磋商的可行性与必要性分析 859201.生态环境损害赔偿磋商的可行性分析 8134592.生态环境损害赔偿磋商的必要性分析 10（一）生态环境损害赔偿磋商概念与法律性质1.生态环境损害赔偿磋商概念的厘清为解决生态环境损害赔偿磋商之问题，需要先厘清“生态环境损害赔偿磋商”之概念。其中应当先明确“生态环境损害”的本质与特征，将其与其相近似的概念进行区分。结合赔偿磋商之目的，探讨如何完善磋商制度。对于“生态环境损害”之概念的厘清，在实务界与理论界有着较为一致的看法。通说认为其与污染生态环境所造成的人身、财产损害不同，前者仅指污染环境造成环境本身的生态功能下降，生态环境本身所遭受的损害。刘倩刘倩：《环境法中的生态损害：识别、本质及其特征》，载《环境与可持续发展》2017年第4期，第138页。首先，可明确理论界对“生态环境损害”的概念界定的观点，其认为该种损害与人身、财产损害无隶属关系，实为平行概念。有学者首先将“人身损害”与“财产损害”排除在外，提出生态环境损害即环境本身自愈功能退化以及环境包含要素作出不利改变这一观点。吕忠梅：《“生态环境损害赔偿”的法律辨析》，载《法学论坛》2017年第3期，第6页。而“环境侵权”行为造成的损害实则可分为“人身财产损害”与“生态环境损害”，因此后两者从属于“环境损害”这一概念。换言之，“环境损害”与“生态环境损害”属于上下位概念，前者作为后者的上位概念，其包含了人身损害、财产损害以及生态环境系统本身的损害。胡卫：《我国环境修复司法适用的特色分析》，载《环境保护》2015年第19期，第58页。而“生态环境损害”作为下位概念，并不包含人身损害、财产损害等私益属性，仅指生态环境系统本身的损害。何燕、李爱年：《生态环境损害担责之民事责任认定》，载《河北法学》吕忠梅：《“生态环境损害赔偿”的法律辨析》，载《法学论坛》2017年第3期，第6页。胡卫：《我国环境修复司法适用的特色分析》，载《环境保护》2015年第19期，第58页。何燕、李爱年：《生态环境损害担责之民事责任认定》，载《河北法学》2019年第1期，第173页。竺效：《生态损害事实及其可填补之类型研究》，载《北京林业大学学报（社会科学版）》2008年第2期，第8页。实务中，我国生态环境损害案件多依据我国相关文件进行赔偿磋商。2017年出台的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）对“生态环境损害”进行概念界定，其指出生态环境损害即环境本身所所受侵害，环境本身包含了生态环境的众多构成要素，而就是这些要素受影响被动作出的不利改变导致整个生态环境遭受侵害，进而使得生态系统的整体功能衰退。《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定，本方案所称生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。同时，依据该文件相关规定，其适用范围也将人身、财产损害排除在外。《生态环境损害赔偿制度改革方案》三、适用范围（二）以下情形不适用本方案：1．涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；2．涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定，本方案所称生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。《生态环境损害赔偿制度改革方案》三、适用范围（二）以下情形不适用本方案：1．涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；2．涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。代杰、徐建宇：《<民法典>环境污染与生态破坏责任：原因行为导向与公私益救济衔接——以206份裁判文书为样本的实证研究》，载《法律适用》2020年第23期，第103页。此外，“生态环境损害”与“自然资源损害”也是易被混淆的一对概念，二者实则有着本质之不同。自然资源意指具有天然属性和使用价值的，在时间跨度中能够延续现在及未来且不断增加效益的自然因素的总括。《自然资源调查监测体系构建总体方案》规定，自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。这一概念直观的体现了自然资源的经济属性即自然资源的可利用价值。方大春：《自然资源价值理论与理性利用》，载《安徽工业大学学报（社会科学版）》2009年第4期，第22页。而基于环境科学视角，生态环境概念较之自然资源更为广义，其不仅涵盖了在自然资源法律规定中的水资源、矿物资源、大气资源等自然资源要素，也涵盖了自然资源相关法律规定之外的其他生态环境组成部分。此外，“生态环境”与“自然资源”本质的不同还体现于：后者可成为物权客体，其所具有的财产性质可以为特定人所利用，与特定人发生物权关系；前者却为不特定人所享有，其所提供的是生存利益，即人类享有干净的土壤、清新的空气、美丽的环境等。吕忠梅：《“生态环境损害赔偿”的法律辨析》，载《法学论坛》2017年第3期，第7页。其次，“生态环境损害”这一概念更能概括生态环境受损的状态。生态环境损害多表现为人为因素所导致的环境损害超出了环境本身所具有的自行修复能力，造成环境质量与生态功能的下降。生态环境损害这一概念偏向系统性论述，其侧重于表现环境的生态价值即环境的生态质量和生态功能。以目的为导向，我国提出磋商的初衷是为了修复受污染的生态环境，使其程序发挥其最大价值作用，使受损的生态功能回到最初状态。《自然资源调查监测体系构建总体方案》规定，自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。方大春：《自然资源价值理论与理性利用》，载《安徽工业大学学报（社会科学版）》2009年第4期，第22页。吕忠梅：《“生态环境损害赔偿”的法律辨析》，载《法学论坛》2017年第3期，第7页。生态环境损害的特征有三。其一为受损主体即环境要素的多样性，在生态环境损害案件中，水、大气、土壤、空气等都可能成为受损主体，且在同一事件中受损的环境要素可能为多种，进而导致修复受损环境的复杂性；其二累积性、滞后性是环境要素受损最为明显的两个特征。在生态环境损害案件中，水、土壤、大气等环境要素受损需要一个过程积累，具有长期性。在一些案件中，环境要素的受损在初始阶段还不易被察觉，随着时间的积累环境要素的受损情况才会被发现，所以，生态环境损害案件具有一定的滞后性，而其滞后性导致在修复受损环境时应当具有紧迫性。其三为生态环境损害的后果具有广泛性，一个人为因素导致的环境损害可能涉及水、大气、土壤等多个环境要素，而生态环境又具有较强系统性。因此，修复受损环境极具复杂性，应当顾及与环境受损利害相关的主体。对于生态环境损害赔偿磋商之概念，学界并未形成统一说法，且在各地方的磋商办法中对于磋商概念也并未形成统一规定。“磋商”一词最初运用于商事领域。现今其被运用于环境领域，实则为一创新之举。而对于“生态环境损害赔偿磋商”这一概念的具体阐述和界定，可参考各省市相关文件对其概念的界定进行总结。山东省相关文件中对该概念的规定较为概括《山东省生态环境损害赔偿磋商工作办法》规定，本法所称生态环境损害赔偿磋商，是指生态环境损害发生后，由省政府、设区的市政府指定相关部门或机构与赔偿义务人就生态环境损害赔偿有关事宜开展的磋商活动。，而贵州省相关文件中对该概念的规定最为具体《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》规定，生态环境损害赔偿磋商是指生态环境损害发生后，赔偿权利人或其代表在生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作的基础上，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、治理能力、第三方监督可行性等情况，与赔偿义务人就损害事实与程度、修复方式、启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等进行平等协商，达成赔偿协议，促使赔偿义务人落实生态环境损害的赔偿责任，及时对生态环境进行修复。。但对比各省市相关文件，其中对于赔偿权利人《生态环境损害赔偿制度改革方案《山东省生态环境损害赔偿磋商工作办法》规定，本法所称生态环境损害赔偿磋商，是指生态环境损害发生后，由省政府、设区的市政府指定相关部门或机构与赔偿义务人就生态环境损害赔偿有关事宜开展的磋商活动。《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》规定，生态环境损害赔偿磋商是指生态环境损害发生后，赔偿权利人或其代表在生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作的基础上，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、治理能力、第三方监督可行性等情况，与赔偿义务人就损害事实与程度、修复方式、启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等进行平等协商，达成赔偿协议，促使赔偿义务人落实生态环境损害的赔偿责任，及时对生态环境进行修复。《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定，明确赔偿权利人。国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定，确定赔偿义务人。违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔。2.生态环境损害赔偿磋商法律性质现有的各种规范性文件中并未明确赔偿磋商的法律性质，学术界也存在较多争论，但在司法实践中各相关部门倾向于将其划分到民事私法范畴。笔者申请了磋商典型案例中的各政府信息公开，但申请公开信息过程并不顺利。其中笔者向上海市生态环境局申请公开上海市首起磋商案件相关文件，请求公开该案件中《生态环境损害赔偿磋商协议》《生态修复方案》《环境损害鉴定评估报告》《垃圾清运处置方案》及修复后评估报告等与案件相关的赔偿磋商文件，但该政府部门告知笔者所申请信息属于“民事协议”而非“政府信息”，不予公开。参见笔者申请政府信息公开参见笔者申请政府信息公开信息《上海市奉贤区生态环境厅告知书》，编号：SQ002470364120201223001。同时，在多个赔偿磋商案件中，为使得磋商协议具有强制执行力，赔偿权利人申请司法确认，而该磋商协议在实务中通常被定性为“调解协议”。在全国首例参见贵州省清镇市人民法院对贵州省环境保护厅、息烽诚诚劳务有限公司、贵阳开磷化肥有限公司所达成的《生态环境损害赔偿协议》作出（2017）黔0181民特6号裁定，认为该协议符合司法确认调解协议的法定条件，确认有效。和浙江省首例案件参见参见贵州省清镇市人民法院对贵州省环境保护厅、息烽诚诚劳务有限公司、贵阳开磷化肥有限公司所达成的《生态环境损害赔偿协议》作出（2017）黔0181民特6号裁定，认为该协议符合司法确认调解协议的法定条件，确认有效。参见贵州省清镇市人民法院对贵州省环境保护厅、息烽诚诚劳务有限公司、贵阳开磷化肥有限公司所达成的《生态环境损害赔偿协议》作出（2017）黔0181民特6号裁定，认为该协议符合司法确认调解协议的法定条件，确认有效。此外，由于我国各相关文件对于磋商行为的性质并无具体规定，结合实务界的相关做法，学术界对于该行为法律性质的认定实则亦存在较大分歧。目前主流的三个学说分别为：民事行为说、行政行为说和混合行为说。民事行为说认为，磋商行为并非政府的行权方式，在该行为中其作为行政机关虽具有行政管理职能，但其放弃了该种命令式行政权力。仅作为民事行为中的一方主体与赔偿义务人就受损的生态环境进行平等自治的民事协商行为，属于私法范畴。该学说理论依据为自然资源国家所有权。赔偿义务人在磋商中，并非被动的行政责任承担者，其所承担的是因造成生态环境损害而承担的民事责任。在整个磋商过程中，双方始终处于平等地位，因此协议需经司法机在法律层面确认后方可具有法律强制性。唐绍均、杜霞、蒋云飞：《论生态环境损害赔偿行政磋商协议的性质》，载《理论导刊》2019年第9期，第95页。行政行为说认为，行政机关进行磋商行为，实则表现为其行政权力的外延，韩英夫，黄锡生：《生态损害行政协商与司法救济的衔接困境与出路》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2018年第18期，第33页。其在整个磋商过程中始终都代表着公共环境利益。认同该学说的学者认为磋商的整个过程都具有强烈的公权力色彩，行政机关参与的磋商，在整个过程中都充即从启动磋商直至磋商结束，行政机关一直处于绝对主导地位，公权力机关的身份也不受影响或改变。依据《推进意见》通知中的第二部分关于案件线索与第三部分关于索赔的启动规定韩英夫，黄锡生：《生态损害行政协商与司法救济的衔接困境与出路》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2018年第18期，第33页。《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》二、关于案件线索。赔偿权利人及其指定的部门或机构，根据本地区实施方案规定的职责分工，可以重点通过以下渠道发现案件线索：（一）中央和省级生态环境保护督察发现需要开展生态环境损害赔偿工作的；（二）突发生态环境事件；（三）发生生态环境损害的资源与环境行政处罚案件；（四）涉嫌构成破坏环境资源保护犯罪的案件；（五）在国土空间规划中确定的重点生态功能区、禁止开发区发生的环境污染、生态破坏事件；（六）各项资源与环境专项行动、执法巡查发现的案件线索；（七）信访投诉、举报和媒体曝光涉及的案件线索。赔偿权利人及其指定的部门或机构应当定期组织筛查生态环境损害赔偿案件线索，形成案例数据库，并建立案件办理台账，实行跟踪管理，积极推进生态环境损害索赔工作。彭中遥：《生态环境损害赔偿磋商性质定位省思》，载《宁夏社会科学》2019年第5期，第75页。混合行为说认为，公权力的事先介入是该磋商的必要环节，如磋商前进行证据收集及启动索赔环节是必要的法律调查前置，该种行为混合之处在于交融公私法之特征，互为社会利益中的工具。程雨燕：《生态环境损害赔偿磋商制度构想》，载《北方法学》2017年第5期，第85页。程雨燕：《生态环境损害赔偿磋商制度构想》，载《北方法学》2017年第5期，第85页。本文中，笔者较为赞同第三种观点即混合行为说。赔偿磋商并不能被单独定义为纯粹的民事行为或纯粹的行政行为。仅因为赔偿权利人即行政机关在磋商前可运用行政手段启动索赔程序和调查程序就将其定义为纯粹的行政行为实为不妥，而仅因为赔偿权利人在磋商中与赔偿义务人使用平等协商、谈及损害赔偿等私法手段就定义其为纯粹的民事行为也并不妥当。对该磋商行为在法律层面予以性质认定，需要综合考虑各个方面，本文以磋商启动前、磋商中、磋商后三个阶段加以论证。首先，在磋商启动前程序中，行政机关作为公共利益维护者使用行政手段对环境损害案件进行调查，启动索赔。该阶段中，行政机关主要使用其行政权力对相关案件进行调查并形成调查报告，若在调查过程中请求其他机关予以协助，则代表其行使了行政权力。因此，这个过程具备公权力色彩。其次，在磋商谈判的过程中，磋商双方处于平等地位，就赔偿的相关事宜进行协商，针对受损环境的修复和赔偿等具体问题达成合意。在该阶段中，行政机关并非高高在上，而是暂时放弃其行政身份与行政权力，转而与赔偿义务人进行平等协商。而到了磋商后阶段，在磋商协议达成后申请司法确认，而司法确认制度实则为民事调解领域的解纷机制。因此，该过程实则具有私法性质。此外，在磋商协议达成后，即生态修复监督及修复效果后评估阶段，则需行政机关行使其行政权力进行执行监督与修复后的评估监督。综上，因行政机关在赔偿磋商不同阶段所担任角色的不同，本文对赔偿磋商法律性质的观点为其兼备公法与私法性质，为介入公权力的特殊民事法律行为。刘巧儿：《生态环境损害“赔偿权利人”的解释论分析》，载《中南林业科技大学学报（社会科学版）》2018年第4期，第15页。刘巧儿：《生态环境损害“赔偿权利人”的解释论分析》，载《中南林业科技大学学报（社会科学版）》2018年第4期，第15页。（二）生态环境损害赔偿磋商的功能1.有利于构建多元解纷机制，节省司法资源当下环境损害案件多发，从法院受理案件情况看，除传统的大气、水等工业污染等常见的较为严重的环境污染外，随着环境意识的觉醒，生态环境领域内衍生出的系列问题得到关注。同时，多元经济的发展使受环境污染导致的生态环境本身受损害的案件也越来越多。就生态环境污染案件而言，当前环境资源专门审判机构的数量尚不能解决激增的诉讼需求，激增案件造成司法负累，司法效率低下亦无法及时有效的对环境损害案件相关的纠纷进行处理。同时，生态环境损害赔偿案件较为特殊，其波及范围较广且多数需及时修复，而当下生态环境损害赔偿诉讼常存在成本高、效率低等问题，若该类案件一律选择诉讼方式，进入较长的诉讼周期并不利于修复受损环境。而赔偿磋商则为该类案件进入司法程序之前提供了新的解决途径，为该类案件进行有效分流，更能及时有效解决该类纠纷，减轻司法负担。2.有利于提高生态环境损害修复效率在我国目前的环境保护法律体系中，传统的环境行政管制手段有行政处罚、行政命令、行政强制等。王瑾锐：《对我国相对集中环境行政处罚权的理论探讨》，载《北方经贸》2010年第4期，第61页。虽然这些手段在维护生态环境方面起到了重要作用，但这些手段往往侧重于对环境侵害者“违法行为”的惩罚性规制且过于“宽容”，意在警醒污染者，而非对受损生态环境的救济。此外，各省市生态环境厅也依据行政处罚裁量办法，制定了本行政区域内的环境保护行政处罚自由裁量基准。但这些惩罚金额相较于修复受损生态环境需投入的金额实乃杯水车薪。由此可见，仅仅凭借行政手段去维护环境公共利益，其治理成效并不令人满意。此外，环境损害案件发生之后，较之生态修复程序的启动，实务中除行政机关外，司法机关对于该类案件的处理方式也处于重处罚轻修复的现状。而生态环境损害赔偿与前述手段的不同在于，其提出索赔的初衷并非处罚污染者，而是促使污染者修复受损环境至其生态功能受损前状态，重在修复。同时，相较诉讼程序的较长周期和诉讼难度，赔偿磋商的效率较高。因生态环境损害案件较为复杂，一般情况下所涉及的环境要素较多，影响较广，遂生态环境损害修复对生态修复技术要求较高。而生态修复技术难度较大，修复周期较长，因此，只有提高该类案件的办案效率，才能及时高效地修复受损生态环境，而赔偿磋商之目的也同样为提高修复效率。此外，结合赔偿磋商合意达成的内容给付可知，其主要为履行生态修复为主，经济赔偿为辅。而该种方式实则为实现磋商制度的效率价值。王瑾锐：《对我国相对集中环境行政处罚权的理论探讨》，载《北方经贸》2010年第4期，第61页。（三）生态环境损害赔偿磋商的可行性与必要性分析1.生态环境损害赔偿磋商的可行性分析1.1理论支撑环境公共信托理论可为生态环境损害赔偿磋商提供理论支撑。尹珊珊：《论我国环境损害赔偿法定范围的拓展》，载《生态经济》2015年第6期，第172页。美国萨克斯教授于1970年提出该理论，其认为国家与人民的关系若依据公共信托理论延展到环境保护领域，即可转变为受托人与委托人的身份。该理论的核心在于大气、水流等因其共有财产的公有属性，而不得被任何个体所私有，为实现上述财产利益效用的最大化，应由国家承担共有财产“保护者”的角色。蔡守秋主编：《环境资源法学教程》，武汉：武汉大学出版社2000年版，第229页。环境公共信托理论的其特殊之处在于委托人与受益人同为全体公民。文杰：《环境信托制度:环境保护机制的创新》尹珊珊：《论我国环境损害赔偿法定范围的拓展》，载《生态经济》2015年第6期，第172页。蔡守秋主编：《环境资源法学教程》，武汉：武汉大学出版社2000年版，第229页。文杰：《环境信托制度:环境保护机制的创新》，载《河北法学学》2013年第3期，第58页。王灵波：《公共信托理论在美国自然资源配置中的作用及启示》，载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2018年第1期，第57页。同时，由我国《宪法》第九条“国家所有，即全民所有”可得，我国自然资源虽归国家所有，实际上亦归属全民所有。朱怡婷：《公共信托理论在我国自然资源配置领域的适用——基于国家所有与全民所有的思考》，载《天水行政学院学报》2018年第4期，第100页。基于此，将环境公共信托理论运用于生态环境损害赔偿磋商中，可将赔偿权利人即行政机关理解为受托人，即政府及其行政部门受全民信托，为合理利用自然资源和保护生态环境，在水流、森林、滩涂等自然资源事项上享有管理和保护的权利和义务。此外，该理论在生态环境中体现为生态环境权益并非国家所垄断，实则为全民所有。政府接受全民委托作为环境权益的受托人。王灵波，詹秋国：《生态文明视野下的公共信托理论初探》，载《河南司法警官职业学院学报》2016年第1期，第117页。朱怡婷：《公共信托理论在我国自然资源配置领域的适用——基于国家所有与全民所有的思考》，载《天水行政学院学报》2018年第4期，第100页。王灵波，詹秋国：《生态文明视野下的公共信托理论初探》，载《河南司法警官职业学院学报》2016年第1期，第117页。1.2实践基础2015年，国家挑选出一批省市作为生态环境损害赔偿磋商的试点区域，经过两年实行，该措施取得显著成效，而后此磋商制度则面向全国开始实行。《改革方案》规定只有在案件磋商不能或磋商未达成一致的情况下才可进入诉讼程序，因此各地在积极探索如何完善磋商制度时，针对本区域的实际情况订立了地区磋商办法，各地可依据磋商办法进行救济。在构建多元解纷机制的司法背景下，人们越来越倾向于采取灵活且高效便捷的方式化解矛盾、解决纠纷。此外，近年来各省市所积累的磋商案例经验也为磋商制度的完善提供了较多的实践依据。根据我国生态环境部所发典型案例可知，贵州省通过首例磋商案件即息烽案探索形成了赔偿磋商协议司法确认制度，天津经开区案根据生态环境受损程度的不同探索了不同的责任承担方式，江苏省苏州高新区案探索了生态环境损害赔偿案件处置的会商制度，湖南省郴州屋场坪锡矿案则为跨行政区域的案件提供了新的模式，安徽池州月亮湖案则为环境损害评估鉴定探索了简易评估认定程序等。上述各案例为磋商制度进行了有益探索，为后续制度的完善提供了借鉴。同年8月份出台的《推进意见》中，对于磋商相关程序有了更为细化的规定。此外，赔偿磋商中政府角色的实践现状也为磋商制度提供依据。在赔偿磋商中，政府在进行索赔时，作为索赔主体，政府角色进入索赔环节后展现出不同的两个特征，一方面其代表私法领域的民事主体行使侵权损害赔偿请求权，刘巧儿：《生态环境损害“赔偿权利人”的解释论分析》，载《中南林业科技大学学报（社会科学版）》2018年第4期，第17页。另一方面又作为公法领域的公权力所有者可对案件启动调查。行政机关作为公权主体，基于其法定的环保行政监管权，理应首先承担在其行政区域内对于生态环境的保护与预防职责。换言之，各地方政府基于其第一责任主体的角色定位，应当承担保护本行政区域内环境公共利益的主要职责。韩翠平，李红梅：《论生态环境损害赔偿中政府的角色定位》，载《西安建筑科技大学学报（社会科学版）》2019年第3期，第66页。而行政机关在行政执法领域，依据相关处罚法可对污染者进行处罚，使其停止污染行为，该行为可使受损生态环境避免持续恶化，也为另一种救济形式。基于此可知，行政机关在赔偿磋商中的角色定位已日渐成熟。其角色定位的省思可为磋商制度提供价值思考。刘巧儿：《生态环境损害“赔偿权利人”的解释论分析》，载《中南林业科技大学学报（社会科学版）》2018年第4期，第17页。韩翠平，李红梅：《论生态环境损害赔偿中政府的角色定位》，载《西安建筑科技大学学报（社会科学版）》2019年第3期，第66页。2.生态环境损害赔偿磋商的必要性分析2.1弥补传统环境侵权救济不足之必要首先，传统的环境侵权救济情况导致生态环境自身损害的救济缺位。在应然层面，行政权与司法权的权力配置应当为——行政权居于核心地位，具有主动性；司法权应为被动、消极状态。二者应当秉承独立行使、彼此制约、分工协作的原则。行政机关对于环境监管具有独立性和主动性，其在行使监管职能时体现出依法行使行政权，而在这一过程中司法机关的参与应具有断后性，只有在行政机关履行完职能并穷尽其他行政手段仍无法实现生态环境的修复与保护之目的时，司法机关才可介入发挥其司法功能。而政府基于其公法上的行政主体角色，在案件进入诉讼程序之