化债政策出台背景下的城投债务风险演化路径

[摘要]在全球经济下行的趋势下，房地产市场陷入低谷期，城镇化建设进程缓慢，导致城投公司各类债务增加，严重阻碍了城投公司及国民经济发展。化债政策出台背景下，要认真分析城投债务风险特点及演化趋势，进而采取有针对性的措施加以解决处理，优化债务结构，规避偿债风险，提高资金使用效益，促进经济稳步增长。文章阐述了化债政策的出台背景，分析了城投公司债务风险的演变现状，探讨了化债政策出台背景下城投债务风险的化解路径，以供参考。[关键词]化债政策；城投公司；债务风险；演化路径城投公司是地方政府部门投资的“排头兵”，是政府开展城市建设的“主力军”。但是，近年来受到金融政策与环境等多方面因素的影响，全球经济进入衰退期，经济衰退导致房地产市场持续降温，土地出让金严重下滑，极大地冲击着财政收入与经济发展，加剧了城投公司债务风险。为有效防范重大金融风险的发生，城投公司积极做好债务风险分析及化解工作具有重要的现实意义。一、化债政策出台背景2023年7月24日，中央政治局会议提出，制定实施一揽子化债方案，有效防范化解债务风险。化债政策出台后，各地城投公司积极落实化债政策，多措并举化解债务风险，取得了一定成果。城投公司作为地方基础设施建设不可替代的中坚力量，在城市的建设、运营和民生服务等方面发挥着重要作用。在城投公司规模不断扩大的背景下，其债务规模也随之扩大，这无疑增加了债务违约风险，引发了社会各界关注。城投债务风险特点主要体现在以下几个方面。（一）债务规模日趋庞大债务规模越来越庞大是当前城投债务风险的特点之一。财政部统计数据资料显示，截至2024年7月末，全国地方政府债务余额为428009亿元，其中大部分是城投公司的债务余额。城投公司是债券市场最主要的发行主体，据统计，2023年全年城投债发行总额为55364.65亿元，同比增长12.09%，这是城投债务规模日趋庞大的重要体现[1]。（二）债务结构不尽合理通过对大部分城投公司的债务进行分析发现，债务期限结构缺乏合理性的问题较突出，其中以短期债务居多，长期债务比例较小，这无疑增加了资金流动性风险。债务期限未能做到长短期错配，使得城投公司缺少足额长期贷款投资有潜力的增值资产，进而阻碍城投公司的转型发展。（三）投资回报率较低城投公司的主营业务为基础设施建设，这些项目具有投资高但回报率低的特征，这降低了城投公司的偿债能力，使其随时面临着资金链断裂的风险。不仅如此，城投公司因长期入不敷出，严重限制其“造血”能力，无法持续开展经营及投资活动，不得不进行外部融资，增加债务规模[2]。（四）财务杠杆率过高城投公司的资金筹集主要来源于借款，借款时需要以公司资源作为抵押，如存货、土地，或以未来收益作为还款来源，有的则是城投公司通过相互担保等方式增加贷款。财务杠杆率过高的情况下，城投公司一旦资金链出现断裂，就会导致各个融资渠道受限，进而阻碍城投公司的持续发展。（五）隐性债务较多通过对城投公司债务进行分析，发现其中有大量的隐性债务，例如违规担保、过度融资等，这是导致城投公司债务规模扩大的重要因素。如果不重视控制这些隐性债务，必然会增加财务风险，严重时甚至会导致城投公司破产倒闭。二、城投债务风险演变现状（一）地方财政收支压力压缩运营空间城投公司发展过程中，城市建设与开发运营是主要经营业务，因此城投公司主要收入来源是政府回款。城投公司债务风险直接受到地方政府财政实力的影响。根据财政部统计数据，2024年上半年全国一般公共预算支出为13.66万亿元，同比增长2%。同时，房地产市场低迷，约束政府基金预算收入，地方政府财政收入偏紧必然会持续加重债务负担[3]。2015—2022年，我国地方政府债务余额从16万亿元增加到35.1万亿元，增长了119%，地方政府债务率从86%增长至126%。地方政府面对巨大的收支压力，债务风险攀升必然导致城投公司受本级财政支持的力度减弱。这一点一直都是国际信用评级重点关注的地方，城投融资能力下降，公司的可持续发展进一步受到负面影响。（二）托底房地产市场影响财务表现2024年上半年，我国房地产市场依然处于下行阶段，房价普遍严重下跌，二手住房价格创2005年以来最大同比跌幅，新建商品住房销售疲软，但随着供需两端支持政策效果的逐渐显现，房地产市场显现出一定的好转迹象，缓解了部分房地产企业资金流断裂的风险。但从整体上来看依然面临着严峻的融资难、回款难、化债难等诸多方面难题，这严重影响房地产企业拿地开发的积极性。目前，城投公司是土拍市场主要参与者，承担着托底拿地的重任，这虽然在一定程度上稳定了房地产市场，降低了土地拍卖流拍率，但是加大了现金流压力。与此同时，城投公司托底拿地后，后续开工率不高，再加上地块偏远，降低了资产升值空间和土地变现能力，约束资金回流，对城投公司的各项财务指标，尤其是现金流指标产生恶劣影响。（三）经营模式落后影响“造血”能力现阶段，城投公司经营模式落后的问题较突出，对其“造血”能力产生了极大的影响。首先，城投公司融资手段单一化，其项目资金主要来源于银行信贷、企业债、公司债等。城投公司具有公益性、空壳性的特征，因对债券融资依赖性较大，久而久之，就增加了资产负债及债务规模。其次，投资方向单一化，城投公司投资的项目以基础设施建设运营为主，具有突出的公益性色彩，投资回报率普遍不高且回收周期非常长，城投公司主要收入来源依然是政府回款、公益资金补贴，因没有建立完善的市场化投资融资体系，导致城投公司资产结构不良，面临着严峻的现金流压力。最后，城投公司面临投资决策被政府干预、法人治理结构缺失、财务管控制度不完善等问题，极易增加不必要的资金损失和浪费，加大资产负债规模。（四）政策收紧导致融资难度增加近年来，国家高度重视地方隐性债务风险化解工作，要求采取有效措施化解隐性债务，遏制新增债务，禁止通过融资平台等方式增加隐性债务。城投公司作为与地方政府隐性债务相关的重要主体，通过精细化分档管理城投债务，限制高债务区域，限制城投发债规模，这无疑加大了城投公司公开发债的难度。同时，资管新规出台实施之后，非标融资渠道快速收紧，原先的非标融资项目资金接续压力剧增，加大了城投公司融资难度，使得城投公司的转型发展之路变得更加艰难。（五）城投债务不透明的问题突出城投公司债务不透明的问题亦较为突出，例如地方政府部门对城投公司的影响较大、干预较多，无论是在项目建设还是在债务化解方面；有时可能会出现违规代替政府融资的现象，这是导致城投公司债务不透明的重要因素；放款的金融机构因不了解政府债务、用款情况，有的金融机构会被迫向城投公司融资，导致后续管理工作面临着重重困境。三、化债政策出台背景下城投债务风险的化解路径（一）分类推进市场化转型首先，厘清政府与城投公司之间的关系，树立市场导向的投资理念，明确地方政府的责任，改变以往“保姆”的角色。在把握正确发展方向的基础上，转变为“积极股东”，重点加强资本管理，清晰划分政府债务与企业债务的界限。其次，分类推进市场化转型，采取有效措施推动城投公司的合并，扩大和巩固资产规模。清理和淘汰“空壳”城投公司，整改长期亏损的非主业子公司，如果长期未见改善，需判断其存在价值，妥善处理注销事宜。对于既承担公益项目建设与运营、又负责政府融资的城投公司，应剥离其融资职能，推动其转型为公益性质的国有企业，增强其抵御债务风险的能力。对于市场导向的城投公司，应在城市基础设施建设和维护的基础上，积极引导其拓展多元化投资业务，促进其向商业类国企转型[4]。（二）加大债务监管力度在化债政策出台的背景下，城投公司应加强对债务的监督与管理，通过设立债务风险管理委员会、完善债务管理制度等方式提升债务监管的水平。应建立债务监测预警机制，从事前、事中和事后三个阶段严格监管债务。事前，要制订与公司战略目标相一致的短期、中期、长期融资计划，融资计划的制订应做到多方讨论研判，通过长短错配，科学合理地举债，从源头上防范债务风险的发生，切不可“拍脑袋”随意决定。事中，要进行全面的融资控制，确保举债与项目建设规模相匹配，同时，降低融资成本，使其与现金流和财力状况相适应。事后，要认真开展融资举债的审计监督，动态跟踪债务风险，及时发现、整改不规范的融资行为。协调政府、金融机构与城投公司之间的关系，逐步使隐性债务向显性债务转型，利用好政府各项政策，最大限度地利用财政资金解决债务问题。（三）逐步化解存量债务为逐步化解存量债务，城投公司需积极争取财政资金援助，通过债务置换手段进行债务清理。地方政府应积极引导城投公司与金融机构的有效对接，通过借新还旧、协商降低利率、展期等措施，有效减轻短期还款压力，降低债务利息负担，使得债务结构更加合理，避免债务危机。城投公司的主要隐性债务来源是政府部门，通过剥离融资平台职能，防止过度和违规融资，确保后续融资的合理性。对于完全依赖政府偿还的债务以及风险较高的债务，可以采取严控新增债务规模、清理现有债务的方法，将融资重点转向以业务运营为主，合理配比经营性与公益性债务，最终实现债务精简的目标。（四）积极优化债务结构城投公司要想有效管控债务风险，做好债务结构优化工作非常重要。具体来说，城投公司应深入研判债务风险，通过债务分类的方式，制定有针对性的防范、应对措施。尤其是在高危地区，要重点做好存量债务化解工作，防范区域性财政金融风险。对于长期的基础设施和投资项目，优先考虑长期债券和贷款，减轻短期债务带来的还款负担。严密规划和控制项目进度，确保项目实现预期收益，提升企业偿债能力。加强城投公司同金融机构的合作，确保获得更稳定的资金支持。除此之外，城投公司应增强融资方式创新意识，可通过将资产证券化的方式盘活存量资产，积极拓展项目融资方式，合理利用股权融资、发行公募REITS、永续债、信托、PPN、融资租赁等诸多融资手段，有效减轻付息压力，优化债务结构，降低城投公司的资产负债率及债务风险[5]。（五）完善风险管理策略首先，健全风险评估机制，根据市场状况、经济环境等因素灵活做好风险管理策略调整工作，持续落实风险监测工作，制定细致的风险应对方案，确保能够及时发现并应对处置风险。其次，保证信息披露透明度，增强投资者的信任。通过定期披露信息的方式，制定详细的信息披露报告，如财务报表、项目进展等，将上述信息完整地提供给投资者、利益相关方，揭示可能影响投资的政策、市场、经济等方面的风险因素，详细说明采取的应对措施。最后，健全内部风险管理体系，加大内部风险管理力度，定期做好风险管理队伍培训工作，提升其风险意识、分