《比较政府体制》课程

比较政府体制绪论一、关于政府、政府体制

政府作为社会管理机构，具有双重性质。作为国家机构的政府，它是国家机器的主要组成局部，是阶级斗争的工具；

作为非国家机构的政府，是适应处理社会公共事务需要而产生的公共权力机构，效劳于社会的公共需要，强调社会性、公共性。

政府的概念有广义和狭义的理解：

广义上，政府是指对整个国家进行组织管理、行使国家权力的一切机关，包括立法、行政、司法、国家元首在内；狭义上，政府仅指中央和地方的国家行政机关。

与政府的广义和狭义相对应，政府体制也可以划分其特定的研究范围。政府体制的内涵广义上的政府体制，是指国家立法、行政、司法及国家元首等机关的构成原那么、机构设置、职能划分、结构形式及其相互关系的总和。它与广义政府相对应，属于政治学层面的政府体制，根本与“政治体制〞相同。狭义上的政府体制，是指政府行政部门的职能设置、权力结构及其运行的总方式。它与狭义政府相对应，属于行政学层面的政府体制，根本与“行政体制〞相同。二、本课程的研究视角和内容设置内容设置

1.组织政府〔广义〕的原那么比较2.政府体制的存续环境比较3.层级政府之间关系比较4.政府职能比较5.政府机构比较6.政府人力资源管理比较7.政府决策比较8.政府监督比较9.电子政府构建的意义三、本课程的研究方法比较研究方法阶级分析方法历史研究方法系统研究方法辨证唯物主义研究方法四、教学目的与研究意义

五、本课程主要参考书目

曹沛霖：?制度纵横谈?，人民出版社2005卓越：?比较政府与政治?，中国人民大学出版社2021曹沛霖、徐宗士：?比较政府体制?，复旦大学出版社1993曹沛霖、陈明明、唐亚林：?比较政治制度?，高等教育出版社2005吴大英、张明澎：?西方国家政治制度剖析?，经济管理出版社1996徐育苗：?中外政治制度比较?，中国社会科学出版社2004陈振明：?公共管理MPA专题15讲?，中国人民大学出版社2004乔耀章：?政府理论?，苏州大学出版社2003谢庆奎：?政府学概论?，中国社会科学出版社2005程样国、韩艺：?国际新公共管理浪潮与行政改革?，人民出版社2005詹姆斯·伯恩斯坦：?美国式民主?，中国社会科学出版社1993罗德·黑格、马丁·哈罗普：?比较政府与政治导论?，人大出版社2007石杰琳：?中西方政府体制比较研究?。人民出版社2021

第一章组织政府的原那么比较

—“三权分立〞与“议行合一〞从广义政府的角度，西方资本主义国家与社会主义国家组织政府的原那么有很大差异，即西方国家按照“三权分立〞原那么组织其整个政府，而社会主义国家组织政府通常实行“议行合一〞原那么。第一节西方国家三权分立体制与

行政集权民主制的开展一、西方国家组织政府的原那么—三权分立及运行模式〔一〕从分权制衡理论到三权分立体制确立亚里士多德的?政治学?、?雅典政制?指出政体三要素。波里比阿把政府分为平民社会、元老院、执政官三个局部，重点描述相互制约关系。洛克是第一次使用分权学说为资产阶级组织政体进行经验总结的学者，以英国君主立宪政体为依据，写出?政府论?的上篇和下篇，提出分权理论。孟德斯鸠写出?论法的精神?，明确地把国家权力分为立法、行政、司法三个方面。〔二〕三权分立体制在主要西方国家的运行模式美国典型的三权分立模式三权严格地分立与制衡，三机关人员不重合，且权力相互交错和牵制。

英国传统的三权分立模式〔2005年宪制改革前〕三机关权力融合：立法权与行政权相互牵制又融合；〔2005年之前〕最高司法机关与立法机关〔主要是上院〕相融合；最高司法机关的大法官兼任上议院议长，又是内阁成员。〔2005年宪制改革后传统的模式自我解构〕法国的三权分立模式不同于美国的“制约与均衡〞，也不同于英国式“立法与行政相一致〞，而是总统凌驾三权之上，属于总统统筹下三部门的分工。德国的三权分立模式三部门的相互制衡关系有限，联邦总理为首的政府发挥着政治活动“主轴‘的作用，议会和法院主要起配合作用。〔三〕三权分立体制的实质与作用二、行政集权民主制主导西方政治制度的开展〔一〕从代议政府走向行政集权政府

代议制政府是自由资本主义时期所能采取的最好的政治外壳。然而，二战结束后，伴随西方国家经济、政治、社会等领域的开展，传统代议制开始由盛转衰，由代议民主制走向行政集权民主制，由议会为中心的权力结构走向以行政为中心的权力结构，致使三权分立体制的权力重心发生位移。为什么典型的三权分立体制的美国也出现行政集权和扩权的趋势？〔二〕行政集权民主制形成的原因及特点历史原因经济原因现代化进程的推动议会自身的局限行政集权民主制的实质或特点：行政集权、行政首脑专权

行政集权、行政首脑专权何以仍冠以“民主制〞？因为作为国家表现形态的民主仍然保存着代议民主制的议会制度、责任内阁制度；作为公民权利表现形态的民主仍然继续实行普选制，并且逐步扩大了公民的普选权。第二节“议行合一〞原那么及在当代中国的实践一、“议行合一〞的思想来源与实践模式

“议行合一〞思想最早起源于法国启蒙思想家卢梭，他批判当时的议会民主制的弊端，主张直接民主。在?社会契约论?中说明“主权在民〞和立法权、行政权统一于一个主体的思想。〔一〕“议行合一〞思想的早期实践1871年3月法国巴黎公社的成立，是“议行合一〞思想在实践上的第一次尝试。它的“议行合一〞政权组织形式，是立法机关与行政机关合一，得到马克思的高度评价。十月革命后，1918年的苏俄宪法、1924年的苏联宪法，都规定了“议行合一〞的政府体制架构。但1936年苏联修改宪法，使代议机构和行政机构分开，议会和行政开始分享权力。从而改变原有的政府体制架构。〔二〕中国的“议行合一〞模式及其特色新中国在政权建立伊始，就分别设立了立法机关、行政机关和司法机关。中国的“议行合一〞并非巴黎公社式的“职权、机构、人员〞的“三合一〞，而是人民代表大会与“一府两院〞的合一。

中国式“议行合一〞的最大特色，是它以人民代表大会制度为前提并作为其原那么而存在的。在这里，人民代表大会集中统一掌握国家权力，“一府两院〞附属于人民代表大会的权力，“合一〞于人民代表大会，最终“合一〞于人民主权。二、“议行合一〞与“三权分立〞的比较〔二〕中国式“议行合一〞与“三权分立〞的差异“三权分立〞强调三权的平行与相互制衡；“议行合一〞强调“立法机关是国家最高权力机关〞的本质。“三权分立〞强调分权；中国式“议行合一〞奉行国家权力集中统一之根本精神。中国式的“议行合一〞不同于巴黎公社的“议行合一〞，也不同于西方内阁制国家的“权力融合〞或“议行合一〞。第二章政府体制的存续环境比较第一节政府与立法机关的关系—西方国家政府模式比较一、内阁制政府又称议会内阁制或责任内阁制政府，是指产生于议会选举的内阁总揽国家行政权力并向议会负责的一种政府模式。这种模式通常适用于议会制君主立宪政体和议会共和制政体的国家。立法与行政两机关只是机构分立，而人员相容合、权力相结合。奉行“议会主权〞原那么奉行集体负责或连带责任原那么二、总统制政府

是指由总统担任国家元首和政府首脑，独揽国家最高行政权力的一种政府模式。立法机关与行政机关实行严格的分权与制衡行政机关与立法机关的成员身份不容合实行行政首长即总统个人负责制三、内阁制与总统制的比较差异点两种政府模式产生的途径不同两种体制下政府组成的方式不同两种体制下政府与议会的关系有差异两种体制下内阁的地位、成员构成及其与政府首脑的关系不同第二节政府与司法机关的关系一、英美法系国家政府与司法机关的关系考察点：

政府首脑的人事权限对法院的有限影响；司法审查制度对政府的制约；行政诉讼由普通法院依民事程序来审理；检察机关体系相对松散，与政府的关系也不尽相同第三节政府与国家元首的关系君主与总统〔主席〕，前者表达的是世袭和终身制原那么，后者表达的是选举和任期制原那么。实权元首和虚位元首政府首脑与元首合一情况下：单一元首模式集体元首模式政府首脑与元首别离情况下：君主--内阁模式总统--总理模式第一、二章小结：思考题：第一章1、比较西方国家与社会主义国家组织政府〔广义〕的原那么差异2、比较西方三权分立体制运行中的不同模式3、三权分立体制的实质与作用4、行政集权民主制何以形成？实质何在？5、中国的“议行合一〞模式及其特色6、中国式“议行合一〞与“三权分立〞的差异比较第三章层级政府之间关系比较一、单一制与联邦制的原理差异层级政府关系，即在单一制国家里中央政府与各级地方政府之间的关系；联邦制国家里联邦政府与组成单位〔州或省〕政府以及地方政府之间的关系。层级政府关系涉及国家整体与其局部的纵向权力分配，其制度化的安排就是国家的结构形式。单一制是指由假设干行政区域构成的具有单一主权的国家结构形式，意味着主权完全掌握在中央政府的手中。西方单一制国家地方政府的层级有三级制、二级制；中国地方政府的层级在“省直管县〞改革的地方由四级变为三级。联邦制是由假设干联邦单位〔州或省〕联合组成的统一国家，通常是各个独立的实体为追求共同利益而签订的契约。组成联邦的成员单位不是由联邦划分的次级行政单位，不叫“联邦的地方政府〞，成员单位以下的叫“地方政府〞。三个层级的政府。二、单一制国家层级政府之间关系比较1982年3月开始分权改革后，扩大了地方政府的权力1983年中央转交领土整治、城市规划、住宅建设、职业培训等；1984年，又转交交通运输、社会活动和司法等权；1985年转交教育、文化、环境保护等方面权力。权限转让坚持财权与事权匹配原那么。中央对地方的行政控制权减弱，中央下派地方的大臣不再作为地方最高行政长官。新设立大区作为第一级地方行政单位改革增加了地方政府层次，形成大区、省、市镇三级制央地关系有了大调整，但中央政府的权力下放有限度中央仍可通过立法、行政、财政和司法手段监督地方政府2、“地方分权型〞单一制国家的央地关系英国是“地方分权型〞单一制国家的典型。表达在：〔1〕国家各组成局部的设置及地位由中央政府确定〔2〕各级地方政府的权力并非固有的，而是英国议会以立法形式加以规定的〔3〕英国地方政府有较大自主权，素有“地方自治〞传统〔4〕中央对地方的控制主要通过立法手段，地方政府的存在及其一切权力均来自于议会的法令或颁发的特许状〔5〕中央也对地方实施行政控制和财政监督〔6〕英国中央政府与地方政府的关系并非整齐划一3、比较英国、法国单一制的不同风格英国有悠久的地方自治传统，其地方自治程度高于法国英国中央政府处理与地方政府的关系尤其突出立法手段，法国习惯上注重行政控制英国中央政府与地方政府的关系呈现多样性特征，法国的央地关系大体上整齐划一

思考：英法的共同特点：

从地方政府的权限来源、地方政府的产生和彼此关系、地方与中央的关系、财政控制与监督等来考察三、联邦制国家层级政府之间关系比较1、“二元联邦制〞国家层级政府之间关系

美国是“二元联邦制〞国家的典型。联邦政府与组成联邦的成员单位政府保持各自独立的行为空间，各自独立地履行宪法所赋予的任务。美国的政府层级关系包括联邦政府、州政府、地方政府三级，是由一个联邦政府、50个州政府、87525个地方政府组成的国家。

美国为什么建立联邦制而不是当时流行于欧洲的单一制？联邦政府与州政府的关系(1)联邦行使主权，其地位高于州，但州有广泛的自主权〔2〕联邦与州实行分权：宪法以“列举权力〞的形式规定了联邦的权力，以“保存权力〞的形式将未授予联邦、也未禁止各州行使的权力归于州〔3〕联邦权力呈现扩大趋势，但并未取代各州固有的权力和地位州政府与地方政府的关系〔1〕监督地方政府的权力归于州，地方政府不拥有固有权力，只能作为州的代理人或根据州议会的特许行使权力〔2〕地方政府的自治权限明显增强，但并没有改变附属于州的地位联邦政府与地方政府的关系〔1〕联邦政府利用直接的大规模援助向地方政府行使权力〔2〕联邦政府对地方政府的影响扩大，对原有的制度安排提出了挑战2、“合作联邦制〞国家层级政府间关系德国联邦政府与成员单位即州政府的关系建立在合作和相互依赖的原那么根底之上，展现的是将层级政府结合在一起的“合作联邦制〞情形。联邦政府与州政府的关系〔1〕联邦处于主导地位，其权力在州权之上〔2〕联邦与州实行分权〔立法权、行政管理权和司法权〕〔3〕州有多种途径对联邦施加影响，两级政府建立多个层次的协作关系地方政府自治的双重法律保护〔1〕州以下的县、市或镇构成两个层级的地方政府，各有权力、责任和职能，都享有自治权〔2〕地方政府在法定的职权范围内独立处理地方性事务。联邦法律规定了“地方自治〞的原那么，州法律那么对“地方自治〞做具体规定〔3〕但地方自治同样受联邦政府和州政府的监督，必要时受到他们的干预3、比较美国和德国联邦制的不同特色联邦与州的职权划分有不同特点地方自治权的不同法律保护联邦与州权力冲突的解决机制有差异联邦制与不同的政府模式相结合“合作联邦制〞与“二元联邦制〞的模式有别三、中国单一制下层级政府关系1、中国央地关系的多样性及其比较地方政府类型的多样性中央对地方的授权方式具有多样性中央赋予地方的权限具有多样性2、理顺央地关系，探索合理的集—分模式改革开放前改革开放后第四章政府职能比较一、政府职能的含义及其分类

政府职能，是指一定历史时期内政府需要承担的职责和应发挥的作用。政府职能不是一成不变的，不同的历史时期有不同的政府职能。政府职能行使的依据是宪法和法律规定。法定职能必须为，法禁不可为。

按照政府作用的根本领域划分：政治统治职能经济管理职能社会管理职能按照市场经济中政府扮演的角色来划分：公共物品的提供者宏观经济的调控者外部不经济的消除者收入和财产的再分配者市场秩序的维护者、监管者二、政治统治职能和社会管理职能政治统治职能的阶级性、强化和实施方式的变化社会管理职能的分化与扩大政府的经济管理职能从社会管理职能中分化出来；一些特殊的社会管理职能应运而生，政府的社会管理职能更加扩大。〔八大领域〕政治统治职能必须以社会管理职能为根底，或者说，政治统治职能有赖于社会管理职能而实现。三、西方国家政府的经济管理职能和模式比较2、西方政府经济管理职能模式比较美国、英国自由市场经济模式日本政府主导模式北欧国家的福利方案模式德国社会市场经济模式法国的指导性方案模式四、西方国家政府职能的历史演变1、20世纪20年代以前“小政府职能〞〞时期〔经济、政治、文化环境〕2、20世纪20年代至70年代末，“政府职能膨胀〞时期〔经济、政治、文化环境〕3、20世纪70年代至90年代初期，“政府职能收缩时期〔经济、政治、文化环境〕4、20世纪90年代以来“政府职能再调整〞时期〔经济、政治、文化环境〕每一次政府职能的重大调整都是特定历史时期经济、政治、文化环境变化的结果百余年来西方政府职能的演变是管理性质的转变，而非政治性质的转变政府与市场的关系始终是西方政府职能开展演变的主线。市场的缺陷使政府干预经济成为不可防止，但政府干预以市场的作用为根底五、20世纪70年代末80年代初以后西方政府职能的变革及其趋势1、表达“新公共管理〞导向的政府职能变革

政府职能市场化政府职能社会化政府职能分权化政府职能履行方式的企业化、电子化

2、评析“新公共管理〞运动对政府职能的创新六、中国政府职能转变研究1、中国政府职能转变意蕴

从适应于方案经济的政府职能向适应于市场经济的政府职能转变从主导市场经济的角色向效劳市场经济的角色转变从管制型政府向效劳型政府、法制性政府转变从全能型政府向有限政府转变从经济建设型政府向公共效劳型政府转变2、中国政府职能转变的三个方面〔1〕政府职能重心的转变

从整个职能体系看，职能重心已从政治职能转向经济职能和社会职能；

从各个职能领域看，政治职能重心从阶级专政职能转向民主、法治职能；经济职能重心从方案经济取向转向市场经济取向；社会职能重心从管制职能转向效劳职能。〔2〕政府职能行使方式、手段的转变从行政手段为主转向经济手段、法律手段为主；从微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主；由重视方案、排斥市场转向市场起决定性作用〔3〕政府职能关系的转变

理顺中央政府与地方政府之间的关系，理顺政企关系、政社关系、政事关系3、经济职能和社会职能的重构1988年我国行政改革第一次提出政府职能转变问题1999年我国启动行政审批制度改革,政府职能转变有了切入点十六大提出建立“行为标准、运转协调、公正透明、廉洁高效〞的行政管理体制目标；政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理、公共效劳〞4、对西方国家政府职能变革的借鉴与反思关于政府职能市场化关于政府职能社会化关于政府职能分权化关于政府职能履行方式的企业化关于政府治理的电子化5、我国政府角色转变的两个“向度〞由“主导市场经济〞向“效劳市场经济〞的转型政府由“经济建设型〞向“公共效劳型〞转型第三、四章小结第三章思考题1、比较单一制与联邦制的原理差异2、比较英、法单一制的不同风格3、比较美国、德国联邦制的不同特色4、分析中国央地关系的多样性〔类型、权力大小、授权方式等〕5、分析改革开放后中国中央与地方关系的重大调整和完善思路6、“二元联邦制〞、“合作联邦制〞、“地方分权型〞单一制、“中央集权型〞单一制第四章思考题1、西方市场经济中政府承担的角色2、理解政治统治职能与社会管理职能的关系3、比较西方国家政府经济管理职能的模式4、分析西方国家政府职能的历史演变5、分析20世纪70年代末、80年代初兴起的西方政府职能的变革趋势6、分析“新公共管理运动〞对政府职能的创新7、理解中国“政府职能转变〞的意蕴8、分析中国政府职能重心的转变、职能行使方式和手段的转变、政府职能关系的转变9、中国政府职能的定位和体系重构10、西方政府职能的变革提供怎样的启示和反思11、中国政府角色转型的“向度〞第五章政府机构及其改革比较一、西方国家政府机构的设置政府首脑〔产生、权限比较〕内阁〔组成、地位、与议会的关系、与行政首脑的关系〕办事机构〔首脑办事机构和内阁办事机构比较〕职能机构〔数量、设置依据、部长〕直属机构〔多样性、独立性、多功能性〕二、西方国家政府机构改革帕金森定律1957年英国历史学家帕金森的?官场病?中揭示了政府机构自然膨胀、政府工作效率自然降低的法那么。一是行政官员想增加的是下级而不是对手——增加部署的法那么；二是官员制造工作量的法那么。行政机构、行政层次增加，延长了行政过程，结果增加了行政开支，降低了工作效率。缩减政府机构规模，历来是世界各国政府改革的重要内容。英国执行机构化改革对政府管理的深刻影响〔1〕扼制了政府规模不断膨胀的趋势；〔2〕从根本上动摇了传统的文官制度〔挑战了职位永业制、统一等级的待遇平等等〕；〔3〕带来政府内部责任机制的变化；〔4〕转变了政府工作观念，强化了绩效意识〔从规那么为本到结果为本〕；〔5〕推动了政府部门中上下级从权属关系到契约关系的转变；〔6〕促使从注重过程控制到注重结果的转变；〔7〕推动分权取向强化。三、改革开放以来中国政府机构改革及评析2003年改革：设立“国资委〞、“发改委〞、“银监会〞和食品药品监管部门、平安生产监管部门。2021年改革：配置宏观调控部门，组建人力资源和社会保障部、环境保障部等。以“大部制〞改革为中心环节。从大的历史阶段看，1993年前的机构改革是与方案经济体制相适应的，1993年机构改革开始转向与社会主义市场经济体制相适应的轨道；1998年、2003年、2021年的机构改革是适应于市场经济条件下政府职能转变的要求。2、上世纪90年代前我国政府机构改革何以循环在“精简——膨胀——再精简——再膨胀〞的怪圈

抓住“政府职能转变〞这个关键，才抓住了政府机构改革的“牛鼻子〞

政府机构改革必须同经济体制改革、政治体制改革同时并举，才能奏效

政府机构改革也需要与行政体制改革的其它方面同步进行，比方公务员制度的改革与完善、分权改革特别是体制外分权等改革同时展开。四、政府组织结构的优化与借鉴强化宏观管理、市场监管、公共效劳部门实行“大部制〞和设立执行机构建设电子政府，构筑扁平化组织完善政府机构设置和编制的法制化第六章政府人力资源管理比较二、西方国家从传统人事管理到人力资源管理的转换三、西方国家公务员制度确实立及传统原那么2、西方公务员制度的传统原那么和遭遇的挑战

两官分途职务常任政治中立功绩主义原那么四、西方国家公务员制度的变革1、美国克林顿政府时期的公务员制度改革〔1〕1993年美国出台改革的纲领性文件?从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府?〔?戈尔报告?〕，指出美国庞大的自上而下的集中化官僚体制机构臃肿、僵化、缺乏活力；〔2〕指出解决绩效问题的明智选择只有一个，即放松内部规制。这不是改变一些规那么，而是设计对结果负责、而不仅对过程负责的新体制；〔3〕打破永业制(不是取消〕、〔在永业制外〕增加合同制雇员；〔4〕改革公务员评估体制，重视“结果导向〞，确定可测量的绩效基线，签订绩效合同，明确绩效测评目标，确立奖惩标准；〔5〕减少政府内部层级，给负责具体工作的人以决策权。授权135个“重塑实验室〞，以创新公共效劳供给方式。2、西方国家公务员制度变革及趋势五、中西方公务员制度比较公务员制度的指导原那么比较公务员的人事分类制度比较：品位分类〔以人为对象〕职位分类〔以事为对象〕对公务员的管理内容比较：德能勤绩廉，以绩为核心；中国的交流、回避制度公务员的管理体制比较：部外制、部内制、折衷制公务员制度改革的关注点和趋势比较：

放松规制与建章立制的区别；减少繁文缛节与细化规那么的区别；考试范围缩小与“凡进必考〞、“凡晋必考〞的区别；强调灵活性与强调统一性的区别；等六、完善我国公务员制度