《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号）重点解读

《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号）重点解读汇报人：XXX2025年1月7日，国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办〔2025〕1号，以下简称“《指导意见》”），围绕政府投资基金的八个方面提出了共计二十五项发展举措。

这是自2015年12月财政部《政府投资基金暂行管理办法》问世以来，以“政府投资基金”为主要对象的第一部国家级重要文件，其通过国办文件发布本身就具有着鲜明意义——政府投资基金作为一只重要的市场力量，得到了国家的关注和认可，为其高质量发展规划了具体的蓝图。引

言目录一制定背景及重要意义二政府投资基金三总体要求四案例分析制定背景及重要意义一截至2024年6月末，国内共有政府性投资基金超2000只，管理规模约4.5万亿元，在撬动社会资本、弥补市场缺陷、促进科技创新、推动产业升级等方面发挥了积极作用。但同时，政府性投资基金存在的一些问题亟需引起重视，并尽快完善相应的管理和运作机制。（一）制定背景《指导意见》是落实2024年国务院办公厅印发的“创投十七条”的具体政策举措和实施细则之一。近几年来从中央到地方各级政府出资设立的创业投资类引导基金和产业投资基金，已经成为我国股权创投行业的主要资金来源，占据了半壁江山，成为支撑的股权创投行业运行和发展的重要力量。促进政府投资基金的高质量发展，对于实现整个创业投资行业的高质量发展具有重大意义（一）制定背景《指导意见》强调了建设全国统一大市场部署要求，要求不以招商引资为目的设立政府投资基金，有望改善目前各地政府投资基金各地重复设立、重复投资相同或类似产业的情况。从而实现“全国一盘棋”，提升财政资金的使用效率。（二）重要意义指导意见充分肯定政府投资基金在推动经济转型升级、支持创新创业等方面的积极作用，向市场发出积极信号，提振市场投资信心。肯定政府投资基金作用围绕促进政府投资基金高质量发展，提出具体举措和要求，旨在更好服务国家发展大局，有力促进新质生产力发展。提出新举措和要求（二）重要意义政府投资基金二政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。政府投资基金定义政府投资基金在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用，为相关产业和领域的发展提供了有力的支持，推动了经济的繁荣。政府投资基金作用（一）政府投资基金的积极作用直接出资政府直接以预算资金出资到基金里面，是政府对基金的一种直接、明确的投资方式，有助于增强基金的实力和信誉，吸引更多社会资本参与。委托代持政府委托一家国有企业来代持政府的出资，国有企业代为持有并管理政府资金，确保资金安全并遵循政府意图，实现政府投资目标。增资注资政府把钱以增资的形式注资给一家国有企业，是政府对国有企业的一种投资方式，有助于增强国有企业的实力和竞争力，推动其持续发展。（二）政府投资基金的三种出资形式政府投资基金应聚焦国家重大发展战略，支持重点领域和市场薄弱环节，吸引社会资本，助力现代化产业体系建设。聚焦重大战略通过政府投资基金的精准施策，加快培育发展新质生产力，推动产业转型升级和高质量发展。支持产业体系（三）政府投资基金的政策目标创业投资类基金为鼓励创业投资，可适当提高政府出资比例，放宽基金存续期要求、延长出资时间，及放宽返投比例等。产业投资类基金产业投资类基金应严格遵守政府投资基金的相关要求，强化规范管理，确保投资过程透明合规，注重效益。（四）差异化管理各类政府投资基金明确容错情形政府投资基金在运作过程中，因政策调整、宏观经济形势变化、产业技术路线选择、颠覆性技术出现、不可抗力等客观因素，导致投资损失或未能达到预期绩效目标的，对相关单位和个人不作负面评价。规范容错程序为确保容错机制的科学性和公正性，建立容错认定程序，明确容错认定的主体、流程和标准，从而有效识别、评估和应对可能出现的投资损失或绩效未达预期情形。（五）建立容错机制总体要求三指导思想指导意见坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念。坚持和加强党的全面领导，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。突出政府引导和政策性定位，按照市场化、法治化、专业化原则规范运作政府投资基金，发展耐心资本，注重发挥实效。完善分级分类管理机制，合理统筹基金布局，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应，健全权责一致、激励约束相容的责任机制。遵循行业发展规律，加强政策制度协同，严肃财经纪律，切实防范风险，促进形成规模适度、布局合理、运作规范、科学高效、风险可控的发展格局。市场与政府作用完善管理机制风险防控政府投资基金定位三、总体要求聚焦战略短板政府投资基金应聚焦重大战略、重点领域及市场薄弱环节，吸引社会资本，助力现代化产业体系，培育新质生产力。基金分类政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金，按照投资方向不同进行划分，以实现多样化的投资需求。（一）明确基金定位产业投资类基金重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目，推动产业升级和经济结构调整。创业投资类基金解决重点关键领域的“卡脖子”难题，支持创新创业，促进科技成果转化和新兴产业培育。（一）明确基金定位中央财政出资设立国家级基金，需报国务院批准，确保基金设立的合规性和有效性。国家级基金设立应严格控制新设基金，财力好、资源丰富的县区设基金需上级审批，确保合理布局。县级政府设基金省级（含计划单列市、新疆生产建设兵团）或地市级基金设立需报同级政府批准。省级与地市级基金设立党政机关、事业单位不得以财政拨款或自有收入新设基金，已设基金需统一规范管理。机关事业单位设基金（二）完善分级分类管理机制指导意见提出国家级基金与地方基金形成合力，共同支持国家重大战略和重点领域。国家级基金加强本地区基金统筹管理，优化基金布局，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。省级政府（三）加强统筹，整合优化布局规范基金运作管理为确保政府投资基金的规范性和透明度，指导意见强调要规范基金运作管理，建立健全容错机制，优化基金发展环境。优化基金投资方式为提高投资效率，指导意见提出优化基金投资方式，以更好地发挥基金管理人的作用，提升基金的专业化和市场化运作水平。充分发挥基金管理人作用为调动基金管理人的积极性，指导意见强调要建立健全容错机制，优化基金发展环境，以充分发挥基金管理人的作用。健全基金绩效管理为确保基金的投资效益，指导意见提出健全基金绩效管理的措施，建立科学合理的绩效评价体系，提升基金运作的规范性和透明度。（四）提升专业化市场化运作水平完善基金退出机制为优化基金退出流程，指导意见强调简化项目退出程序，构建高效、顺畅的退出机制，确保投资者权益，促进基金良性循环。规范基金退出管理为确保基金退出的合规性和合法性，指导意见提出加强基金退出管理的规范性，确保退出过程透明、合法、可追溯。拓宽基金退出渠道为增强基金的流动性，指导意见鼓励探索多元化的退出方式，如通过上市、并购、转让等多种渠道，提高基金资产的市场化流动性。（五）优化退出机制，促进投资良性循环建立全面的风险防控机制，确保基金的安全运行，为投资者提供安心的投资环境。健全风险防控体系加强财务管理，确保基金的合规运作，维护金融市场的公平与透明。严肃财经纪律（六）强化内控建设，防范化解风险加强监督管理建立健全监督机制，确保基金的规范运作，保障市场健康发展。加强组织领导指导意见提出要加强组织领导，明确各级政府和相关部门的职责，确保政策顺利实施。加强政策支持指导意见提出要加强政策支持，提供必要的政策支持，为基金的发展创造良好的政策环境。（七）加强组织保障符合条件的政府投资基金可按规定享受税收优惠政策，降低基金运营成本，提高基金的吸引力和竞争力。政府投资基金税收减免符合条件的基金管理人可按规定享受税收优惠政策，鼓励基金管理人积极参与政府投资基金的管理，提升基金的管理效能。基金管理人税收激励（八）政策支持--税收政策政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立政府投资基金，为基金的设立和运作提供资金支持。财政出资对符合条件的政府投资基金或基金管理人，给予一定的财政补贴，鼓励基金加大对重点领域的投资力度。财政补贴（八）政策支持--财政政策鼓励银行等金融机构为政府投资基金提供信贷支持，拓宽基金的融资渠道，提高基金的流动性。支持符合条件的政府投资基金或基金管理人发行债券，筹集资金用于基金的投资运作。债券发行支持银行信贷支持（八）政策支持--金融政策各级政府及相关部门需明确自身职责，确保政策顺利实施，共同推动政府投资基金的健康发展。明确职责分工政府需加强对政府投资基金的组织领导，建立健全工作机制，明确各部门的职责分工，形成工作合力。强化组织领导（九）监督管理--加强组织领导政策支持促进发展为基金的发展创造良好的政策环境，各级政府需制定和完善相关政策，提供必要的政策支持。鼓励重点领域投资政府投资基金的设立、运作和退出提供政策支持，鼓励基金加大对重点领域的投资力度。（九）监督管理--加强政策支持建立健全监督机制各级政府应建立健全监督机制，加强对政府投资基金的监督管理，确保基金的运作规范、透明、高效。定期评估检查定期对基金的运作情况进行评估和检查，及时发现和解决存在的问题，确保基金的安全运行。（九）监督管理--加强监督管理案例分析四该基金由中央财政出资设立，重点支持集成电路产业的发展，通过投资一批具有核心竞争力的企业，推动我国集成电路产业的升级和创新发展。国家集成电路产业投资基金该基金由中央财政出资设立，重点支持制造业的转型升级，通过投资一批具有创新能力和市场潜力的企业，推动我国制造业向高端化、智能化、绿色化方向发展。国家制造业转型升级基金（一）国家级基金案例江苏省政府出资设立，重点支持省内战略性新兴产业、高新技术产业和现代服务业，通过投资一批具有创新能力和市场潜力的企业，推动江苏省经济的转型升级。江苏省政府投资基金广东省政府出资设立，重点支持省内先进制造业、现代服务业和科技创新，通过投资一批具有创新能力和市场潜力的企业，推动广东省经济的高质量发展。广东省政府投资基金（二)省级基金案例苏州市政府投资基金苏州市政府出资设立，重点支持市内高新技术产业、现代服务业和战略性新兴产业，通过投资一批具有创新能力和市场潜力的企业，推动苏州市经济的转型升级。成都市政府投资基金成都市政府出资设立，重点支持市内电子信息产业、生物医药产业和现代服务业，通过投资一批具有创新能力和市场潜力的企业，推动成都市经济的高质