政府绩效评估 课件 第1章 导论

本课件配套教材国家级精品课程教材：蔡立辉编著：《政府绩效评估》。北京：中国人民大学出版社，2012年4月第1版。内容简介第1章导论第2章政府绩效评估的理论问题第3章政府绩效评估的主体第4章政府绩效评估指标体系的构建第5章政府绩效评估程序第6章政府绩效评估的结果应用与改进第7章政府绩效评估方法第8章政府绩效评估立法第9章美国政府绩效评估及其经验借鉴第10章政府绩效评估在当代中国的推进第1章导论1．1政府绩效评估概述 1．1．1政府绩效与政府绩效评估 1．1．2政府绩效评估的概念范畴 1．2政府绩效评估的研究对象与体系1．2．1政府绩效评估的研究对象 1．2．2政府绩效评估的研究体系 1．3政府绩效评估的学科特点与研究方法

1．3．1政府绩效评估的学科特点 1．3．2政府绩效评估的研究方法 第1章导论本章学习要点

政府绩效评估的内涵、概念范畴体系

政府绩效评估的研究对象

政府绩效评估的研究方法第1章导论1．1政府绩效评估概述1．1．1政府绩效与政府绩效评估1．政府绩效的内涵

政府绩效就是指政府部门及其公务人员在依法履行职能或岗位职责过程中投入所获得的初期的和最终的结果及其社会影响，一般包括了政府部门绩效、项目绩效和岗位绩效三种形式。第1章导论2．政府绩效评估的内涵

（1）西方国家政府绩效评估的内涵

第一类：西方国家学者所提出的政府绩效评估内涵；

①谢尔登·西尔弗（SheldonSilver）和马蒂·卢斯特（MartyLuster）认为，“政府绩效评估是一个适用于为评估政府活动、增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语”。

②保罗·D·埃普斯得恩认为，绩效评估是政府决定是否以某一合理的成本提供一定质量产品的方式。第1章导论③詹姆斯·Q·威尔逊（JamesQ.Wilson）认为，政府绩效评估意味着这样一种制度设计：在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府部门的标准。

④奥斯本（OsbomD.）与盖布勒（T.Gaebler）认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的行政权力控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。第1章导论

第二类：以美国为代表颁布的一系列政府报告、法案对政府绩效评估所作的具体规定，具有代表性的政府报告和法案；

①1997年出版的《美国标杆管理研究报告》将政府绩效评估定义为：“绩效评估是评估达到预定目标的过程，包括以下信息：资源转化为物品和服务（输出）的效率，输出的质量（提供给顾客的效果，顾客满意程度）和结果（与所望目的相比项目活动的后果），政府在对项目目标特定贡献方面运作的有效性”。第1章导论第二类：以美国为代表颁布的一系列政府报告、法案对政府绩效评估所作的具体规定，具有代表性的政府报告和法案；

②1993年美国“国家绩效评论”把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责；其目的在于把政府部门及公务人员从繁文缛节和过度规制中解脱出来，发挥他们的积极性和主动性，以便他们对结果负责，而不再仅仅是对规则负责。

③1993年美国颁布的《政府绩效与结果法案》指出，进行政府绩效评估和颁布该法案的目的就是为了在提高政府效率和管理能力的同时，提高公共服务的质量，建立和发展公共责任机制，提高社会公众的满意程度，改善社会公众对政府部门的信任。政府绩效评估是社会公众表达意志的一种方式，其内涵是以任务为导向、以结果为导向、以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向，就是要将顾客的需求作为政府部门存在发展的前提和政府部门改革、组织设计方案应遵循的目标。第1章导论

第三类：西方国家以绩效预算、绩效审计为内容所提出的政府绩效评估内涵。

①美国审计总署发布的《政府审计准则》，将政府绩效审计（或评估）定义为：“客观、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立评估的目标，从而增强公共责任性，为实施监督和采取纠正措施的有关各方决策提供信息。政府绩效审计包括经济性和效率性审计以及项目评估”。

②英国1983年公布的《英国国家审计法》将政府绩效评估定义为：“检查某一组织为履行其职能而使用所掌握资源的经济（Economic）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）情况”。第1章导论

第三类：西方国家以绩效预算、绩效审计为内容所提出的政府绩效评估内涵。

③加拿大审计署将政府绩效评估定义为：对政府活动进行有组织、有目的、系统的检查，并对上述政府活动进行评估，将评估结果报告议会，以促进加拿大政府活动的透明度，提高公共服务的质量。政府绩效审计的内容包括政府活动的经济性、效率、效果、成本效益、对环境的影响、对公共财产的保护，以及政府活动的合法性等。

④澳大利亚审计署将政府绩效评估定义为：“政府绩效审计是通过检查和评估资源使用、信息系统、风险管理、提供产品和服务、遵守法规和职业道德、监督控制和报告系统以及运营考核，来衡量政府部门管理的经济性、效率性和效果性”。第1章导论2．政府绩效评估的内涵

（2）西方国家政府绩效评估内涵的阐释

①当代西方国家政府绩效评估是作为放松规制的政府内部改革措施。这表明了政府绩效评估首要的功能目标和作用性质。

②当代西方国家政府绩效评估是作为政府内部改革措施，体现了市场化的改革取向和政府职能的重新定位。

③当代西方国家政府绩效评估是作为改善政府部门与公众关系的根本措施。第1章导论当代西方国家政府绩效评估所蕴含的内涵主要有：

第一，政府部门要以上升为国家意志的公众需求为导向而不以自己订立的办事规则为依归的理念，公众为政府部门有实际意义的绩效结果纳税而不是为政府部门所做的工作而纳税的理念；

第二，建立和完善以改变公共服务网络结构（structureofpublicservicenetworks）、关注顾客服务（customerservices）、建造高绩效体系（high-performancesystem）、合理配置政府职能为实质内容的制度建构；

第三，建立健全政府部门与公众之间的信息沟通机制；

第四，改善权力制约形式，权力制约不再只局限于刻板的法律条文，而是寓市场竞争机制和公共责任机制于政府公共管理之中，实现政府公共部门对法律负责与对结果负责的统一，实现过程控制、规则控制与结果控制的统一。第1章导论2．政府绩效评估的内涵

（3）我国关于政府绩效评估的内涵中国行政管理学会：

运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作作出尽可能准确的评估，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。第1章导论2．政府绩效评估的内涵

（3）我国关于政府绩效评估的内涵

颜如春：

政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力；并认为，政府绩效评估是指以一定的时段为界限，对政府绩效进行测量和评估以期改善政府行为绩效和增强控制的活动。第1章导论2．政府绩效评估的内涵

（3）我国关于政府绩效评估的内涵

臧乃康：

评判政府治理水平和运作效率的重要依据。政府绩效意指扣除政府成本后的盈余，一般用于衡量政府工作业绩。政府绩效不单纯是一个政绩层面的概念，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。从框架上而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效和政治绩效。第1章导论2．政府绩效评估的内涵

（3）我国关于政府绩效评估的内涵

林琼、凌文辁：

政府行政管理活动中所取得的业绩、成就和实际效果，其价值选择是指以一定的价值观念去衡量、评估政府体制的优劣，政府组织和政府行为的效率高低、效果好坏等，是改造政府、重塑政府的主要动力和基本内容之一。第1章导论2．政府绩效评估的内涵

（3）我国关于政府绩效评估的内涵

马宝成：

对政府的实际政治行为进行全面的衡量和评估，这种政治评估应当将主要注意力集中于政治行为所产生的各种各样的政治产品。第1章导论2．政府绩效评估的内涵

（3）我国关于政府绩效评估的内涵

蔡立辉：

根据绩效目标，运用评估指标对政府公共部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估(evaluating)、划分绩效等级(grading)、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程。第1章导论2．政府绩效评估的内涵

（3）我国关于政府绩效评估的内涵

政府绩效是一个多义的概念，在不同的情景之下有不同的解释。从行政实践的发展历程来看，人们对于政府绩效的认识经历了一个不断发展的过程：从单纯地强调数量到强调质量再到强调满足顾客需要；从强调“即期绩效”发展到强调“未来绩效”。这说明，不论是对行政组织整体还是对公务员个人来说，都应该以系统和发展的眼光来认识和理解政府绩效的概念，包括综合考虑政府绩效产生的过程、方式、时间以及结果等因素。第1章导论2．政府绩效评估的内涵

（3）我国关于政府绩效评估的内涵

★政府绩效评估就是根据政府绩效目标，按照程序和方法，运用评估指标对政府公共部门、公务人员履行职能或岗位职责所产生的结果及其影响，包括做了什么——业绩，做得怎么样——效率、质量、水平如何，效果和社会反应如何等进行评估(evaluating)、划分绩效等级(grading)和运用评估结果提出绩效改进计划、采取措施改进绩效的活动过程。因此，政府绩效评估时由一系列环节所构成的行为系统，第1章导论图1—1政府绩效评估行为系统第1章导论1．1．2政府绩效评估的概念范畴1．绩效目标

绩效目标（Performanceobjective）是指行为者（政府部门及其公务人员）履行职能或岗位职责所应达到的程度。绩效评估就是行为者履行职能或职责的实际结果与其应达到的程度（即绩效目标）这两者进行的对照或比较。因此，明确绩效目标具有非常重要的意义，是科学实施绩效评估的第一步和前提。

（1）绩效目标的确定，必须遵循制定目标的原则；

（2）绩效目标的内容要反应行为者应履行的职能或岗位职责；

（3）绩效目标表现为一定的“度”，是表示一定时间、地点等环境条件下行为者履行职能或岗位职责所要达到的程度，是表示受动者对行为者行为的期望值。第1章导论1．1．2政府绩效评估的概念范畴1．绩效目标

绩效目标由下列要素构成：

第一，对所在政府部门及岗位的职能和职责进行客观、全面的陈述；

第二，用客观、量化的、可衡量形式明确工作所要达到的绩效水平（绩效目标），以及对达成目标如何进行测量的评估指标，以此衡量履职行为的产出、服务水平和效果；

第三，将所要实现的绩效目标与一定的时间联系起来，详细说明什么时间完成什么工作、完成到什么程度；同时，对年度绩效计划中的绩效目标与五年规划中的总目标和评估指标之间的相关性进行描述；

第四，描述实现绩效目标所需的运作程序、手段和技术，以及人力、资本、信息和其他资源；确认和识别部门外部的和无法控制但能对绩效目标和评估指标产生影响的关键因素；

第五，提出一个可以与所制定的绩效目标进行比较的基准；

第六，绩效目标的内容必须涵盖行为者应当履行的职能、职责第1章导论1．1．2政府绩效评估的概念范畴2．绩效标准

绩效标准（PerformanceStandard）又称为绩效评估标准（PerformanceMeasurementStandard），指的是在各个评估指标上所应达到的具体绩效要求，或者说是各个评估指标上分别应该达到什么样的绩效水平，解决的是要求行为者（被评估者）做得怎样、完成多少的问题。绩效标准包括基本标准和卓越标准两个方面。第1章导论1．1．2政府绩效评估的概念范畴2．绩效标准

绩效标准的制定，应遵循以下几个原则：

第一，公正性与客观性原则，绩效标准的制定及其执行，必须科学、合理，不掺入个人好恶等感情成分；

第二，明确性与具体性原则，绩效标准不能含混不清、抽象，而应该明确，一目了然，便于使用和直接操作，尽可能予以量化、可进行测量；

第三，一致性和可靠性原则，绩效标准能适用同一类的行为者（被评估者），即一视同仁不能区别对待，要使同一类的行为者（被评估者）的评价结果具有可比性，使绩效评估具有可信度；

第四，民主性和透明性原则，在制定绩效标准过程中，要充分体现上下互动和参与，认真听取来自不同利益相关者的意见。第1章导论1．1．2政府绩效评估的概念范畴3．绩效评估指标

绩效评估指标（performancemeasurementindicators）就是评估因子或评估项目，指的是从哪些方面来对行为者（被评估者）的绩效进行测量或评估，解决的是评估什么的问题。从另一个意义上说，绩效评估指标对行为者的行为具有规范作用、行为导向作用和激励作用。第1章导论1．1．2政府绩效评估的概念范畴4．绩效等级

绩效等级（Performancelevel）是依据绩效评估指标对行为者（被评估者）的绩效进行评估后，将绩效评估结果划分为不同的等级层次。绩效等级表明了实际绩效结果与绩效目标之间的差距，反应了实现绩效目标的程度。距离绩效目标越远，绩效等级就越低；距离绩效目标越近，绩效等级就越高。第1章导论1．2政府绩效评估的研究对象与体系1．2．1政府绩效评估的研究对象

政府绩效评估是一个研究绩效评估现象的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究政府部门公