城市发展和管理：挑战与改革

城市发展和管理：挑战与改革领导干部远程培训班本讲内容一、城市发展趋势与城市管理面临的挑战二、城市管理存在的问题三、城市管理改革

21世纪是城市化的世纪。

城市的两种主要功能聚集功能效果：集约、高效、交流辐射功能效果：带动、链接、互补对城市的认识城市化100%50%工业化和城市化

75-80%

工业化/人均收入中国城市化与工业化的关系从世界发展的经验看，工业化、城市化、现代化三者是紧密联系在一起的

城市发展的三个阶段：第一阶段：集中化——城市密度越来越强第二阶段：分散化——郊区化第三阶段：一体化——城乡功能互补的有机系统

区域化——都市连绵区的形成城市发展的趋势近二十年来我国城市发展的趋势

1．城市化过程结束了大起大落,实现了持续增长，进入中期加速阶段

2．城市化发展的区域重点发生转移3．大城市已经开始了郊区化过程4．都市区和都市连绵区的形成5.城市化地区差异明显中国的城市发展进程：1949~2000近二十年来我国城市发展的趋势

1．城市化过程结束了大起大落,实现了持续增长，进入中期加速阶段

2．城市化发展的区域重点发生转移3．大城市已经开始了郊区化过程4．都市区和都市连绵区的形成5.城市化地区差异明显80年代以前：中西部快于东部80年代以后：

东部快于中西部，南方快于北方都

市

连

绵

区近二十年来我国城市发展的趋势

1．城市化过程结束了大起大落,实现了持续增长，进入中期加速阶段

2．城市化发展的区域重点发生转移3．大城市已经开始了郊区化过程4．都市区和都市连绵区的形成5.城市化地区差异明显中国城市化的地区差异城市化水平：东部比中部地区高10个百分点，比西部地区平均高约15个百分点；城市化速度：90年代，山东以南东部超过9％，西部低于全国平均速度（4％）。城市化结构：东南沿海地区和中部大、中、小城市比例较合理，东北和河北大城市比重过大，西部地区比例不合理。现状：2004年，城市数量达到660个（直辖市4个、地级市282个、县级市374个），城镇人口超过40％。但比世界平均水平低约十个百分点。中国城市发展的趋势中国区域城市体系，2000

资料来源:ChreodLtd.中国城市发展水平落后于经济发展水平China0102030405060708090100$100$1,000$10,000$100,000人均GDP（美元）城市人口中国城市增长的经验：世界和中国城市化

收入水平中国??30%50%未来发展：2020年，进入中等收入国家行列，城市化水平将随之上升，达到55－60％。城市的经济社会结构将发生全面的变化。2050年，城市化水平将达到75％左右。中国城市发展的趋势城市管理面临的挑战全球范围内的竞争 ——城市产业结构布局的调整

国际范围内的布局一国范围内的布局

(1)工业化的初期阶段

一般模式现代工业(机械、运输设备、电子行业等)高度集中在大都市(与此同时，传统的纺织业、食品加工业等则留在小城镇)(1)工业化的初期阶段(2)中低收入水平阶段(2)中低收入水平阶段一般模式推动企业迁移的原因是郊区的劳动力和土地成本较低，同时环境的影响和限制也比较少。核心城市转向服务业。服务性企业需要大量面对面的交往以便与顾客和供应商取得直接联系。示例：汉城的郊区发展大都市区制造业就业分布： 19701980

内环城市： 7.8%3.1%(出版业为主)外环两个卫星城：29% 53%

城市中心区主要由金融、商业服务、其他服务以及零售等产业构成(3)中等收入水平阶段

一般模式制造业向边远城镇和农村地区分散。推动因素包括： -廉价的劳动力和土地资源。 -充分利用边远地区的销售市场和自然资源。促进因素包括：-权力下放(进入资本市场、进出口经营权)。-边远地区的交通发展示例：韩国人口和制造业的地区分布

制造业人口 19831993198319933个大都市区44%

28%37%39%(汉城、釜山和大邱)

3个大都市区的卫星城30%30%14%20%其他城市及农村地区26%

42%49%41%

人口：数量、质量、流动、老龄化我国城市人口密度已经过大，未来将进一步提高，预计到2020年，城市人口将达到8亿左右。城市管理面临的挑战

以相同比例显示的7座城市的人口密度轮廓上海市区雅加达莫斯科柏林巴黎（都市区）伦敦纽约（都市区）城市建成区人口密度比较每公顷人数距市中心的距离（公里）亚洲、欧洲和美国9座城市密度分布轮廓比较北京（1990）雅加达（1990）曼谷（1988）巴黎（1990）华沙（1990）巴塞罗那（1990）亚特兰大（1990）洛杉矶（1990）纽约都市区（1990）人口离市中心的距离图2：世界不同城市建成区的密度亚特兰大休斯顿伯特兰芝加哥旧金山湾旧金山华盛顿都市区洛杉矶开普敦斯德哥尔摩柏林图卢兹纽约卢布尔雅那加伯塔贝（雅加达都市区）约翰内斯堡马赛库里提巴巴西利亚曼谷伦敦布达佩斯里加克拉科布宜诺斯艾利斯华沙布拉格巴黎索非亚墨西哥城里约热内卢突尼斯新加坡圣彼得堡雅加达市阿麦达巴阿比让北京德黑兰耶烈万巴塞罗那都市区莫斯科班加罗尔海德拉巴天津汉城+新城上海汉城广州香港孟买世界48个都市区建成区平均人口密度比较亚洲非洲欧洲拉丁美洲美国人口密度（人数/公顷）人口：数量、质量、流动、老龄化质量：受教育程度较低，特别是新城市化的人口，发达国家人均受教育年限达到15——17年；预期寿命虽然达到国际先进水平，但生命质量偏低大规模流动人口的管理（拉美陷阱）我国60岁以上人口超过10％，已进入老龄化社会——“未富先老”城市管理面临的挑战城市管理面临的挑战城市管理面临的挑战资源和环境（土地、能源、污染）压力流经城市的河段，90%受到严重污染。全世界污染最严重的20个城市，10个在中国。全国1/3的城市人口生活在空气严重污染的环境中。在主要城市，如果把空气质量提高到国家II级标准，可以避免大约18万人的过早死亡。据测算，空气污染造成的间接经济损失相当于GDP的5％。

全国近半城市无污水处理设施，城市污水处理率不到40%；垃圾无害化处理率不到20％。空气污染已成为一个地区乃至世界性的问题，在我国一些城市尤其突出部分城市 年均总悬浮物浓度(微克/立方米)吉林 720西安 440墨西哥城 430北京 370加尔哥答 360曼谷 280雅加达 275世界卫生组织标准 100东京 30纽约 20城市管理面临的挑战基本服务

住房、医疗、教育公用事业：自来水普及率77.85％；电力供求差距较大；燃气普及率较低。交通：基础设施滞后，公共交通欠发达，拥挤已成大城市的普遍现象。中国汽车保有量预测一条3.5米宽的路线内单一方向每小时运载人的数量：在这样一条路线上，步行、自行车、公共汽车运载数量是每小时3000到4000人；小汽车仅仅运载1000人；有轨电车每小时6000到12000人。行驶有轨电车，公共汽车和小汽车的路面需要量：240人去工作：

平均运载一人，有轨电车用的路面最少。公共汽车是有轨电车的2倍。开小汽车是6倍。城市管理面临的挑战财政压力中科院课题组：一个农转非，平均需要支付社会总成本2.5万元。未来50年期间，城市化的社会总成本达到15万亿元到16万亿元，是2000年GDP总量的2倍。平均每年支付城市化成本约为3000亿元到3500亿元，相当于2000年全年GDP总量的4%左右。

城市管理面临的挑战城市文化遗产保护缺乏特色：千城一面文化遗产遭到破坏没有文化品位上海洪庙镇唐城街江苏华西村深圳沙二村城市管理面临的挑战二、城市管理存在的问题城市管理体制存在的问题：“市”的概念不明确：是一个行政层级（单元），还是一种与“乡村”相对的社会形态？城市行政管理系统的结构不够合理：以区（县）政府为“块”的结构模式导致各自为政，影响了城市的统一协调管理政府层级偏多（两级、三级还是四级？）实例：荷兰城市政府结构基民盟市议会市长首席行政官社会事务与就业局文化教育卫生局环境保护局公共工程局政治行政国外城市管理经验国外城市管理经验国外城市政府履行的主要职能城市战略（规划）基础设施公共卫生基础教育社会治安环境保护公用事业社会工作（老人、残疾）经济振兴（促进就业）城市管理存在的问题政府机构职责权限划分不明：不同级别的政府之间行政机关与立法、司法机关之间不同政府部门之间美国各级政府主要职能联邦政府

州政府

地方政府国防 高等教育 基础教育收入保障 高速公路 医疗卫生医疗卫生 社会福利 警察交通 医疗卫生 消防 高速公路 废弃物管理

美国各级政府支出结构：1999年

联邦政府

州政府

地方政府教育 2.9 21.5 43.9社会福利 11.1 17.5 2.5医疗卫生 8.2 36.19.1交通2.4 9.6 4.4警察、消防1.51.28.1收入保障37.1--国防16.1--其他20.714.032.0美国州和地方政府的收入结构（百分比）

州政府

地方政府拨款 27.7 39.0房地产税 - 27.2个人所得税 18.9 2.0公司所得税 3.3 -销售税 26.1 6.2收费及其他 24.0 25.6城市管理存在的问题城市管理机制存在的问题中枢决策机制参与机制问责机制咨询机制城市管理存在的问题城市管理存在的问题城市管理方式和手段存在的问题自上而下的管制管理手段更多地依靠行政命令，利用市场、利用社会不够。国外城市管理国外城市管理的几个特点职能简单化结构扁平化运作企业化主体多元化行为法制化三、城市管理改革城市管理改革的基本战略：强化服务，弱化管制强化两端，弱化中间规范执行，优化决策法制化管理，企业化运作内重协商，外重协调城市管理改革基本战略之一：强化服务，弱化管制在政府职能方面，中央提出：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务考虑到城市的特点，政府的主要职能应是为市民提供和改善公共服务；经济调节、市场监管、社会管理等职能也应主要以提供“服务”的方式来履行。城市管理改革基本战略之二：强化两端，弱化中间“两端”：一端是市政府；另一端是基层组织“中间”：指区、街道等层级即：强化市级政府统一规划、协调、管理的作用，发挥直接面对市民的基层组织的作用，弱化区、街道等作为一级政府的职能。城市行政管理系统结构市级公共管理部门（主要负责决策）城管社保民政环保城区甲区政府作为以上部门的协调机构公安等等街道或社区甲街道或社区乙公安城管社保民政环保等等城区乙街道或社区甲街道或社区乙部门派出机构主要负责执行城市管理改革城市管理改革基本战略之四：法制化管理，企业化运作法制化管理：机构设置、行政权限、行政程序等的法定化；行政行为的合法化企业化运作：引入企业精神引入企业管理机制基本战略之五：内重协商，外重协调对内：建立协商机制（与市民、法人，部门内部）对外：建立协调机制（城市间、城乡间）城市管理改革城市管理机制改革的优先点：问责机制特别是公共财政方面的问责制度参与机制管理手段的改革管理者社会市场规制手段部分宣教手段经济手段宣教手段城市管理改革A+BDFA给工厂分级:印度尼西亚的五色制度利用公众参与手段的实例很好

合格不合格很差