《R市保健食品安全监管现状、问题及优化建议》17000字（论文）

R市保健食品安全监管现状、问题及完善对策研究目录TOC\o"1-2"\h\u31332R市保健食品安全监管现状、问题及完善对策研究 110476第一章概念界定 125802第二章保健食品监管概念 311352第三章瑞安市保健食品行业概况及监管现状 462633.1瑞安市保健食品行业概况 4152193.2瑞安市保健食品的监管现状 719817第四章瑞安市保健食品监管问题及原因分析 12214974.1瑞安市保健食品监管问题 12172474.2瑞安市保健食品监管存在问题的原因分析 146685.1完善法制保障 1762825.2重视政府常态化监管 18102415.3加强基层监管队伍建设 19249085.4提高保健食品经营主体准入门槛 20112765.5建立长效监管机制 20第一章概念界定1.1.1保健食品的概念界定保健食品的概念最早出现在1995年颁布的《食品卫生法》中，其中第二十三条指出保健食品的概念：保健食品，应具有特定功能，不给人体造成伤害，且说明书不得有虚假内容。2005年颁布的《保健食品注册管理办法》给出保健食品具体定义，但该办法随后废止。后续颁布的法律法规诸如《食品安全法》、《保健食品注册及备案管理办法》等都未对保健食品下相关定义。目前，国内学者对保健食品的定义均是按照《食品安全国家标准》（GB16740-2014）：声称并具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品。即适用于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生任何急性、亚急性或慢性危害的食品。保健食品虽然是食品，但是又不同于普通食品，食品安全法将保健食品归类为特殊食品。保健食品通常具备某方面的功效，比如补充人体钙质、补充维生素等，可以有改善生长发育、提高免疫力等保健功能。而普通食品不能有任何功能，更不能有治疗的功能。从定义上说，食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，不包括以治疗为目的的物品。国家市场监管总局已经明确指出：保健类食品本身就可以被宣布具备保健作用的功能，而普通类食品若宣布具备保健作用则实际上是违法的。保健食品可以直接使用被列入保健食品目录的所有中药原材均可用于生产食品，主要形态分为二十几类：胶囊、药片、口服液等，严格要求食物的摄入量和特定需要的食用年龄人群，而普通保健食品就没有这些特点。保健类食品与一般保健类食品之间的区别主要体现在其作用功效、适宜性和所服用的药物数量上，凸显出了这类保健食品的独特性。保健食品、药品之间尽管存在部分相同之处，但它们的本质完全不同。药品是指用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质，包括中药、化学药和生物制品等。药品具有特定的批准文号“国药准字”，凡出现这种批准文号的东西都属于药品。保健食品、药品两者之间的差异主要体现在使用目标、治疗主体方面：保健食品注重调控身体机能、滋养身体健康，重点服务对象则是亚健康状态的群体；药品旨在防治、治疗、诊断各类疾病，重点服务主体是病理性患者。与此同时，保健食品、药品在安全方面的差异显著：前者的安全性相对略高，禁止食用人群出现不良反应，然而，药品则需对症下药、服用主体之间存在区别难免产生不良反应。保健食品也不等同于保健品。保健品目前在国内没有法律法规有作出相关定义，泛指对人体有保健功能作用产品的总称。保健品是商家、媒体为了提高产品销量而捏造的概念，通常商家媒体会把包含类似器械、含有理疗作用的用品连同保健食品一并称为保健品，导致普通群众无法区分保健品和保健食品。保健食品在符合定义要求外，国内实行严格的审批制度，即有取得批准文号“卫食健字”、“国食健字”和蓝帽子图标“”等标志才属于保健食品。表1：保健食品、药品、一般食品差异主要功效食用方法用后反应批准文号保健食品不治疗疾病，能够调控身体机能，并不会对食用者的身体造成急性、慢性损害多数可以直接食用，对食用量有规定、可长期服用不允许出现任何不良反应国食健字、卫食健字等药品治疗疾病，明确规定适应症状、病症专治、用量、用法对于不同疾病、不同症状均有相对应的用法、用量因个体而异，可能会出现不同程度的不良反应国药准字（H、Z、S、J）等一般食品提供营养成分供人体每日所需，维持人体正常新陈代谢食用，无食用方法和数量限制不允许出现任何不良反应无批准文号第二章保健食品监管概念监管的执行主体是行政部门，行政权利施行环节必然涉及监管，行政主体按照规章制度，管制市场主体各项权利，或是增设客体相关义务。监管旨在缓解、解决市场失控现象，维持国内市场经济环境稳步发展，保持正常的市场公平竞争，改善人民群众的社会公共利益。政府为保证市场稳定并有效运行，必定会采取行动，也就是我们所说的监管，然后靠监管实现一定的社会价值。相比政府管控的经济管理权而言，监管权与其存在显著差异。就理论层面而言,行政机关能够直接干预经济发展,手握文化建设、文化宣传、安全保障等方面的各项权利，进一步划分行政权的内容，从而形成相对应的行政事权。市场依赖调节功能调控经济发展秩序，政府通常施行科学化的经济干预手段，这将直接影响市场主体各方面的行为，提升资源利用的效率。保健食品监管指的是政府行政部门依照法定的职权，发挥监督管理职能，对保健食品市场经营主体进行权利限制和义务追加，规范整体保健食品行业市场，监管是政府部门实施行政权的过程。于监管视角阐释保健食品监管如下所述：作为实施监管的负责主体，政府旨在确保保健食品市场内部环境稳定、安全，严格把控产品制作、广告传播、运营管理等多个程序，按照相关法律、制度，严格遵循既定流程、准则，开展标准化的管控、监督。另外一种释义：执行主体是行政机关，然而，市场主体、消费群体、社会机构同样发挥效用，除此之外，新闻媒体舆论所发挥的监管功能至关重要。保健食品监管牵涉多方面的内容，主要囊括：生产、销售、检测等各项流程，所涉及的内容都关系到消费者的身心健康安全，但仅仅依靠一个政府行政部门或者机构的监管远不能达到预期成效，则应积极号召社会各方力量联合发挥作用。监管并非形式主义，而是严格守法，包括执行监管主体的各项活动，此外，任何监管内容均需做到公平、合法。政府监管旨在确保民众的生命安全，削减服用保健食品后对身体所造成的侵害，保护消费群体各项权益，推动保健食品市场实现良性、长期发展。第三章瑞安市保健食品行业概况及监管现状3.1瑞安市保健食品行业概况3.1.1瑞安市保健食品行业现状瑞安市作为温州的县级市，地处浙江东南沿海，下辖12个街道、2个乡、9个镇，现有行政村421个，目前户籍人口达124.64万人，常住人口达150万人，2020年地区生产总值达1037.1亿元，人均GDP突破一万美元，是我国百强县市之一。瑞安市范围内无保健食品生产企业，保健食品行业主要业务分为两类：批发、零售。保健食品经营户分布分散，整体规模不大。近几年瑞安保健食品经营主体登记注册数量整体呈连年上升趋势，其中2014年新增28家，2015年新增78家，2016年新增175家，2017年新增163家，2018年新增69家，2019年新增42家。由此可见，2015年—2017年为瑞安保健食品经营主体登记注册爆发阶段，后几年热度又骤降。新增登记的保健食品经营主体里有65%在郊区，另35%在人口密度比较集中的城区。图表2：保健食品零售经营主体新增登记数量截至2019年12月31日，瑞安共有登记在册的保健食品批发企业6家、保健食品零售经营户506家：其中药店189家、保健食品专营店101家、超市及日用品便利店60家、健康信息咨询服务机构55家、母婴用品店28家、诊所23家、化妆品店21家、美容机构16家、其他13家。图表1：瑞安保健食品经营主体占比图瑞安市保健食品经营品种多以提高免疫力、增加骨密度、减肥、营养素类、改善生长发育、缓解体力疲劳等为主，正规商超、药店、诊所、母婴用品等销售的保健食品多为连锁品牌类，常见的如：汤臣倍健、纽崔莱、善存、钙尔奇D等等，这些品牌相对供货商资质和产品质量合格证明比较齐全。而诸如保健食品专营店、健康信息咨询服务机构、美容机构等经营主体所销售的保健食品就比较杂乱，基本都是经营主体根据业务需求所经营的品种，他们销售的保健食品品牌群众知晓率较低，经营者对供货商资质、来源渠道、产品质量合格证明经常是一问三不知，产品的质量难以保证。3.1.2瑞安市保健食品行业存在的主要问题（1）虚假宣传现象严重虚假宣传是瑞安市保健食品监管过程中最常见的一个问题，也是最让监管人员头疼的一个问题。药店因为平常监管较严且从业人员都具有一定医学基础和学历学位，整体法律意识较强，日常检查中基本很少发现药店有存在保健食品虚假宣传行为。保健食品专营店存在的虚假宣传问题比较突出，从抽查的50家保健食品专营店里，监管人员发现有85%的经营主体存在虚假宣传行为，虚假宣传主要内容表现为宣传保健食品有治疗疾病作用、肆意夸大保健食品功效等，虚假宣传的主要通过发放纸质资料、自制PPT、伪专家现场授课、明星或领导人话语片面解读、销售话术等等。经营主体小、散、乱瑞安市保健食品经营主体规模整体较小，已登记注册的经营主体中（除药店外）经营面积在50㎡以下的占了七成，且小规模经营主体大部分零星分散在郊区（老年人多的地方尤其明显），无行业聚集。他们往往没有固定的营业时间，经常能躲避执法人员的例行检查。在日常检查过程中，执法人员发现保健食品的经营主体范围呈扩大趋势，原本与保健食品不相关的诸如美容院、按摩店、足浴店等主体开始出现销售保健食品的苗头，如美容院销售安利系列产品、减肥产品等，足浴店、按摩店销售改善睡眠产品、性保健品等，健身房销售蛋白粉、氨基酸等等。随着互联网经济的发展，越来越多的电商也加入了保健食品经营行列，他们往往没有固定的经营场所，销售行为非常隐蔽，销售的产品也是五花八门。（3）从业人员法制观念不强由于保健食品利润巨大，且在销售领域没有严格的准入门槛，不少从业人员涌入保健食品行业，这在2015-2018年几年间尤为明显。对药店而言，销售价格相同药品、保健食品对比，后者所获利润更高，并且药店销售人员还有额外的提成，所以药店会在情况允许下更注重保健食品的销量。而药店之外的多数保健食品从业人员未经过岗前培训，不了解保健食品的法律法规，也不具备相应的知识储备，为了提高销量，在销售的过程中肆意夸大保健食品功效。不少从业人员认为保健食品非常安全，吃不死人，自己夸大点功效也没关系。（4）营销方式不规范目前，瑞安市保健食品的营销方式多种多样，在监管过程中，我们发现瑞安保健食品营销主要以免费体检、会议营销、发放宣传单、赠送礼品等形式为主，且消费群体对象都锁定在老年人身上。瑞安目前老龄化越来越严重，老城区老龄化程度最高，平均3个人中就有1位老年个体。伴随着老年群体自我保健意识逐渐增强，此外，绝大部分老年人手头拥有部分存款，使其成为购入保健食品的主力军。销售商家通常是以免费体检、免费送礼品为诱饵，抓住老年群体爱贪便宜的特性，租用酒店会议室或闲置场地，邀请几十甚至上百位老人参加健康讲座，刚开始几次讲座都没推销任何保健食品，都是给老人赠送免费礼品。送了几次之后，老人们就感觉习以为常，还会再邀请别人老人过来听讲座拿东西，等人数达到一定程度时再给听讲座的老人洗脑灌输保健食品调节改善老年人身体机能等理念，再推销保健食品，会议营销中销售方往往都会安排几个拖现场煽动气氛，带动其他老人一起购买。多次的检查过程中，我们发现参加这些讲座的老人大部分都是保健食品的常客，他们今天参加这个讲座，明天又参加另外一个讲座，初衷都是奔着免费礼品去的，但是后来上套的老人不少。还有部分保健食品经营者善于打感情牌，抓住子女不常看望老人的契机，让销售人员假装关心老人，陪玩陪聊，等老人信任后再高价销售保健食品。这些保健食品有的是合法的产品，但是价格卖的很高，往往都是普通市场价格的几十倍甚至上百倍，还有的产品就是假冒伪劣产品。（5）违法添加药品等非食用物质瑞安虽无保健食品生产企业，虽没有直接在生产环节添加非食用物质的风险，但是在平常的检查过程中，执法人员发现部分功能性的保健食品，私自增添药品成分已经构成违法行为，例如：将格列本脲加入辅助降低血糖食品中，在减肥保健产品内加入左旋肉碱等非食用物质，这些添加的成分都是药品的有效成分。我国出台的《保健食品保健功能目录和与原料目录管理办法》中对原料的使用和声明功效有严格的规定，凡是在保健食品中添加了不在该目录里面的分成，都属于非法添加。非法添加非食用物质只能通过将产品抽样送检至检测院才能发现，且该行为都是生产厂家在出厂时就已添加，保健食品难以及时辨认出来。3.2瑞安市保健食品的监管现状3.2.1监管对象概况截至2019年底，在瑞安市经营保健食品主体中完成登记的总计512家，其中批发单位6家、经营单位506家，无保健食品生产单位。经营单位大部分为药店和保健食品专营店，经营的品种主要以辅助降血压、血糖、血脂以及增强免疫力、缓解体力疲劳、减肥、改善生长发育、增加骨密度、调节肠道菌群等类的保健食品。目前瑞安市保健食品监管对象就是以这512家登记在册的经营主体为主。3.2.2监管模式现状瑞安是县级市，保健食品的监管模式一直跟随着国家大方向调整。在大部制改革之前，瑞安市保健食品监管模式参照食品的三段监管模式：市质监局负责保健食品生产环节，市工商局负责保健食品流通环节，市卫生局负责保健食品餐饮消费环节（由于职能变化后由市食药监局负责）。三段监管模式责任和职能划分较为清晰，保健食品在哪个环节出现安全问题，就由哪个环节负责的部门去查处。但是该种分段的监管模式不能全方位覆盖保健食品监管领域，在分段监管的实施过程中，各部门之间的协调和配合联动较差，部门之间经常会出现对保健食品的监管推诿现象。例如在消费环节发现某款保健食品存在质量问题，卫生部门只能追查到餐饮环节的上家供货商，而上家供货商属于流通环节属于工商部门监管，工商部门如果配合查到生产源头后，又要移交质监部门，如果部门之间配合衔接默契还好，但是更多的是部门之间的相互推诿，保健食品监管环节过多造成行政效率低下，监管过程往往都没有了下文。2013年我国开始实行大部制改革，国家层面将质量技术监督局、食品药品监督管理局、工商行政管理局三局合一，组建市场监督管理局。2014年4月，瑞安市食品药品监督管理局与瑞安市工商行政管理局合并成立瑞安市市场监督管理局。2015年5月，瑞安市质量监督管理局及其下属检测机构共同并入市场监督管理局。自此之后，瑞安市保健食品的监管就由瑞安市市场监督管理局全权负责，实行一个主体全段监管。2015年10月新修订的《食品安全法》中指出“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责”，同年瑞安政府下新设瑞安市食品安全委员会，由瑞安市市场监管局局长兼任瑞安市食品安全委员会主任，统一领导、组织、协调瑞安市食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作。3.2.3监管方式瑞安市对保健食品进行监管的部门以瑞安市市场监管局为主，瑞安市政务服务中心、瑞安市公安局等各级部门积极行使权责范围内的相应权力，监管手段通常分为：行政处罚、行政许可、日常监察、随即抽检、专项专治等等。图表3：瑞安市保健食品监管流程（1）行政许可行政许可是保健食品市场准入的第一道门槛。瑞安市无保健食品生产企业，批发零售的保健食品经营企业只需向瑞安市市场监管局申请《食品经营许可证》即可，普通的保健食品经营单位则由各自乡镇街道辖区内的市监局基层所办理许可证即可。原先审批流程为保健食品经营单位到市场监管局提交申请资质许可资料，辖区乡镇街道基层部门全面审核资料合格之后，才可发放《受理通知书》，要求在既定期限内安排专职人员前往现场核实状况，如若合格将会颁发《食品经营许可证》；倘若现场核实并未合格，专职人员将会要求单位立即施行整改，整改工作结束之后再次对其开展全面核实，倘若整改质量合格同样发放相应资质证件。为了建设良好营商环境，浙江省政府施行“最多跑一次”策略，2017年5月，正式公布《浙江省食品小型作坊、餐饮、食杂店家及食品摊贩登记办法》，明确要求商家占地面积小于50㎡，则按要求提交登记资料后现场即可发放食品登记证，不需要先经过执法人员的现场核查就可以回去经营保健食品。（2）行政处罚行政处罚是行政机关依法发挥监管作用的最有力手段，若有保健食品经营主体违反了《食品安全法》、《保健食品注册与备案管理办法》等相关法律法规，但尚不构成刑事责任，则适用于行政处罚。瑞安的保健食品行政处罚实施机关为瑞安市市场监督管理局及下面的基层所。按照《行政处罚法》要求，行政处罚主要分为以下几类：罚款、警告、上缴违法所获、上缴违法财物、停产停业整改、暂时吊销或是扣除许可证书以及执照、拘留、行政法规定的其余惩罚。市监单位将会综合考虑违法行为性质恶劣程度、法律条文，对行为主体施加相应的行政惩罚。现如今，在瑞安市保健食品行业内部，公安局发现违法违规行为基本通过监查抽检、日常巡查、投诉举报等途径实现，通常而言，惩罚手段涵盖：警告、罚款、上缴违法所获及违法财物等。行政处罚在惩治非法行为、确保消费人群权益不受侵害、维持保健食品市场内部环境稳定等方面发挥出不可磨灭的效用。（3）日常监督日常监督是行政部门实施监管最基本的方式，是瑞安市市场监管局最常见的执法手段。市监局按网格片分配相应的执法人员，并制定相应的巡查计划，日常不定期对网格内存在的保健食品经营主体进行监管检查。检查的保健食品监管对象有时可通过登记平台进行锁定，有时可通过执法人员扫街式发现。对保健食品生产经营单位进行日常检查是市监局的监管职责，日常监查保健食品运营单位频次远未达到标准要求，而是需要将其列为执法人员日常监管的工作中，目前，瑞安监查保健食品行业内的运营单位，普遍要求填写监查要点报表，并做好现场执法照片取证，并将检查结果上传到执法软件移动端进行留底备案。（4）监督抽检监督抽检是检测保健食品质量的重要手段，执法人员依照抽样规则，对保健食品进行抽样，并送往具有相应检测资质的检测机构检验。检测机构能对保健食品的质量作出定性或者定量的检测结果，并出具在检测报告中，执法人员能根据检测报告的结果判定所抽检的保健食品是否合格。在日常监督检查中，执法人员如果没有经过专业培训，往往能难通过外观确定产品真伪，更何况产品的真实质量。监督抽检通过技术含量较高的检测手段，能判定保健食品的成分含量、是否有非法添加物质等等。瑞安市市场监管局每年都会拟定监督抽检规划，每月开展一次相应工作，抽检品类大多属于问题频发，或是占据较大市场份额的这部分。与此同时，对于国家、省市市场监管部门所下达的抽检任务，以及不合乎标准的产品，瑞安市场监管总局将会配合加以处理。（5）专项整治专项整治是政府整顿保健食品行业、整治行业突出问题的常见方式，由监管部门在较短的时间内从重、从快地进行的行政检查、执法处罚。结合保健食品安监各个时期频繁发生的这部分问题，上级部门将会筹划举办专项专治行动，如2017年315曝光保健食品会议营销之后，瑞安市监局就立即开展了打击保健食品会议营销专项整治行动。国家、省、温州市也经常对当前保健食品多发、突发问题进行专项整治，向下发放整治通知文件，瑞安再根据相应文件精神开展专项行动，专项整治是执法机关对日常监督检查的有效补充。第四章瑞安市保健食品监管问题及原因分析4.1瑞安市保健食品监管问题4.1.1保健食品监管对象存在疏漏瑞安当前监管模式以网格片监管为主，网格片配备的执法人员对网格片内的保健食品经营主体的监管全权负责。但瑞安保健食品经营主体杂、乱、散，虽然目前登记在册的保健食品经营主体只有512家，但是在执法过程中，经常发现大部分的食杂店及餐饮店都有存在销售保健食品的行为。以“中国劲酒”为例，该产品于1997年取得保健食品批号：卫食健字(1997)第728号，属于保健食品，但是很多商家纯粹以为劲酒只是普通酒，而且销量还不错，这就导致商家在登记保健食品经营范围擅自经营保健食品。功能性饮料“红牛”也是属于保健食品，我们经常在便利店里看到有销售，但是大部分商家都未依法登记保健食品经营范围。瑞安有2.6万家食杂店、便利店和1.5万家餐饮店，实际牵涉到保健食品经营的估计有2万家以上。同时这几年随着网络的发展和物流的普及，海外代购非常流行，不少代购都是在淘宝、微信、QQ等新媒体平台进行销售。在日常检查过程中，执法人员发现这些代购大部分都未取得营业执照、食品经营许可证等经营资质，即使有取得营业执照的，经营范围里也没有包含保健食品。而且大部分代购没有固定的经营场所，基本都是在家里进行经营活动，他们通过海外朋友代买或者交易网站作为进货渠道，将保健食品寄回国内后，再通过线上交易，邮寄到买家手里。整个交易过程悄无声息，如果不是有消费者投诉或者举报，执法人员根本无法发现这些隐藏在住宅区里的商家。日常检查不少这样的卖家都是靠职业举报人在线上店铺上购买发现无中文标签举报得知。现在不少美容院、推拿按摩店、洗脚店、健身房等平常跟保健食品不搭边的经营户也开始偷偷经营保健食品，胶原蛋白、减肥产品、蛋白粉、氨基酸等等保健食品在执法人员的检查过程中发现不少，而且不少产品大都无中文标签，健身房的蛋白粉、氨基酸等无中文标签情况较为普遍，大都是经营户从网上购入，无法提供相应的合格证和进货票据，无法追溯上家。4.1.2监管力量不均衡瑞安市建城区和郊区发展不平衡，郊区农村地处偏僻、信息不畅通、消费水平相对较低，相比城区而言，郊区监管力量配备较为薄弱，监管要求也相比城区要低，因此，郊区保健食品市场更为混乱。一是郊区药店有出现将保健食品当做药品销售的情况，并向农村消费者宣传医疗效果，由于农村辨别能力弱，很容易上当受骗；二是郊区的保健食品虚假广告相比城区数量多，夸大程度更大，广告形式多样，有些店光明正大打上虚假广告横幅，宣传其具有多种功效，误导消费者；三是郊区保健食品销售市场流动性强，农村是很多假冒商品的“销售冠军”，保健食品也不例外，不不法分子经常通过摆摊、货车摊，登门走访等方式销售，无固定经营场所，也无合法经营资质，常常打一枪换一个地方。基于保健食品市场监管整体态势而言，城镇、农村在监管上的重视力度存在差距，致使农村区域的保健食品市场违法、违规行为更为普遍，消费者维权更难。4.1.3虚假宣传稽查难度大2017年至2020年期间，瑞安共查处保健食品相关案件仅10起，且案件类型全都是保健食品非法添加药品。违法添加药品取证简单，执法人员在商家处对保健食品进行抽样送检，在依据检测院出具的检测证书判定结果来办案。而执法人员在虚假宣传点差环节内，因为经营主体绝大部分是以口头表述达到宣传目的，未能通过多样化的食品、文字资料加以阐释，致使监管部门难以获得虚假宣传的有力性证据。且在保健食品的营销现场，商家存货总量基本很少，主要通过购买人员支付金额，随后，线下将产品送到购买者的手中，另外商家都没有做好保健食品进销台账，也不开具销售票据，导致执法人员对违法经营行为无从查起。部分非法营销通过线下、线上相融合的措施，线下授课给出二维码，老年人群扫码进群，线上则是在群内开展封闭式的营销，这将导致执法人员难以取到真实证据。表4.12017-2020年瑞安市监局保健食品案件类型及数量年份虚假宣传违法添加药品其他合计201702022018060620190101202001014.1.4经营者自律性差药店内的从业人员虽具有一定的专业知识，不会乱推销保健食品，但是由于药品的利润降低，药店也逐步提高利润高的品种的销量，比如保健食品。患者到药店购买药品时，药师在推荐药品的同时也会附带推荐保健食品，对于利润比更高的保健食品，药店的销售人员会更加热衷销售。而药店之外的保健食品经营者由于经营门槛低，负责人普遍缺乏管理经验，保健食品采购渠道也不正规，只知道进价越低越好，不查验供货商资质和相关进货票据，采购过程较为随意，从而导致劣质保健食品流入交易市场。保健食品对贮存条件都有一定要求，要求温度、湿度要在一定标注范围之内，有些甚至还要避光、阴凉储存，不少经营者不会不按照要求存放保健产品，把避光贮存的保健食品放在了阳关直射的柜台上，夏天不开空调降温除湿，容易使保健食品的有效成分失效或者使其变质，从而对保健食品的质量产生影响，更有甚者将危害消费者的健康。保健食品从业人员普遍素质较低，没有较强的责任心，质量监督意识不强，对法律法规规定的要求不能很好执行。4.1.5保健食品电商监管薄弱近几年电商飞速发展，微商、网络代购、淘宝、网络直播等网络销售渠道非常便利，消费者用一个手机就能接触到保健食品信息。且电商登记注册要求低，无经营时间和经营场所限制，传统的监管方式已经无法适应电商的监管。2020年11月，快手主播辛巴其团队成员在直播间售卖“燕窝”被消费者质疑是糖水，无疑为燕窝所属的滋补保健食品行业又敲响了一记警钟。网络保健食品市场产品鱼目混杂，瑞安多数电商经营的保健食品为国外进口保健食品，部分商品无中文标签及合法入关手续，且微商、朋友圈属于个人隐私范畴，不是微商的好友看不到销售产品的信息，且个人信息删除便利，对执法人员的调查取证、查处违法行为带来困难，监管部门很难介入。还有消费者投诉淘宝网店，执法人员依据快递寄件地址或者淘宝登记的营业执照地址，均无法找到商家。4.2瑞安市保健食品监管存在问题的原因分析4.2.1电商法律法规存在滞后随着网络的快速发展，电子商务呈爆炸式增长，由于网络销售准入门槛低，越来越多的经营者（以年轻人居多）开始在网上销售保健食品。然而目前针对互联网经营保健食品适用的法律法规存在缺失，法律法规的修订存在滞后性。当前针对保健食品适用的法律只有《食品安全法》和《保健食品注册与备案管理办法》，虽然《食品安全法》为保健食品监管提供了大致方向，但是未能从细节上解决诸如“注册制和备案制保健食品监管方式”、“保健食品消费欺诈和虚假宣传”等方面的问题，同时也没有这些管理办法的实施细则，所以对保健食品监管行为上的操作性大打折扣。有些法律条文在文字用语上含糊不清，无可操作的量化及自由裁量标准，容易给执法人员带来争议。4.2.2基层审批准入门槛低国务院命令要求食品运营主体未能获得审批文件之前，不可申请注册登记，截至2014年10月23日，国务院决定调整、清除部分行政审批事项，将其变更为后置的审批。为了提升营商环境和“最多跑一次”改革，浙江省出台《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》，并自2017年5月1日起施行。该规定出台后，50平方米以下的小食杂店和小餐饮店只需要提供登记所需的资料，由市场监管部门书面审核后便直接发放登记证，无须执法人员现场核查，这就对保健食品经营的审批准入大幅降低，保健食品经营户的经营产品类别及其他经营户是否超范围经营保健食品等情况就都要靠事后的监管，但是基层执法任务繁重，无法保证每个新审批的保健食品经营户在规定的时间内完成监管任务。4.2.3基层政府监管力量薄弱瑞安市市场监管局下设15个基层监管所，负责瑞安全市12个街道、2个乡、9个镇的保健食品安全监管。当前瑞安共有监管人员184人，其中塘下分局29人、安阳所15人、玉海所16人、锦湖所14人、莘塍所13人、飞云所12人、东山所11人、上望所12人、汀田所12人、仙降所8人、南滨所8人、陶山所11人、马屿所12人、湖岭所5人、高楼所6人。截止2019年12月31日，瑞安拥有经济主体数量155757户，平均1人的监管对象数量为846户，繁杂的监管任务让保健食品监管在基层所所占得监管比重非常低。瑞安的现有184名监管人员中，食品相关专业的监管人员不到40人，占比不到25%，监管队伍平均年龄41岁，原工商监管队伍老龄化严重，平均年龄在44岁以上，后食药监、质监部门合并之后，才把平均年龄降低，但是食药监、质监的监管人员只有原工商部门的三分之一。虽然部门合并后在业务培训加大了不少力度，但是老同志接受新业务知识的积极性及学习能力有限，不少年龄较大的监管人员到了保健食品店只知道查看营业执照、食品经营许可证、健康证等书面资料，有些甚至还不知道怎么查看是否属于保健食品，更别说相应的监管了。熟悉执法办案业务的监管人员58人，仅占总监管人数的三分之一。4.2.4检测中心无保健食品检验资质瑞安市虽设立了食品检测中心，但是该中心没有针对保健食品检测的资质，目前市一级别的温州市食品药品检验检测院也只有具备检验的设备，不具备出具检测报告的资质，如若需要检测报告，则需要到省级的检测院检测，但是检测的时间比较长。以西地那非为例，当时瑞安查处性保健品非法添加西地那非时，瑞安无西地那非的检测资质，甚至没有快检渠道，因为检测费用昂贵，瑞安当地政府的做法是先将送检的样品送到温州食品药品检验检测院进行初筛，初筛结果显示有西地那非之后再将这批样品送到省里检测以降低检测费用。但是温州检测时间需要7-15天，温州出结果后再送到省里检测又需要7-15天，再加上检测报告出具和邮寄时间，基本都要在一个月左右。而且由于初筛对样品数量有严格要求，这就导致保健食品单品数量较少的不法经营者逃过法律的制裁。大多数保健食品中小企业由于资金、设备、人力等因素限制，没有自身检验条件，需要同第三方检测机构进行合作，但是目前社会上第三方检测机构较少，导致企业生产的流向市场的产品抽检不合格，如成分不达标、微生物等理化指标差，这直接间接影响了消费者的健康。4.2.5消费者对保健食品的认知不到位在日常监管过程中，执法人员发现消费者对保健食品缺乏正确的认知，这一现象在年龄在65岁以上的老人尤为常见，老人普遍认为保健食品就是保健品，他们并不会看外包装上的“小蓝帽”标志，也不知道怎么通过外包装看保健品的功能、成分表等一些信息，往往只听信销售人员的介绍。基于社会层面而言，大众对于保健食品存在许多错误性的理解，具体表现则是将保健食品视为药物，并且指出长期食用保健食品不会产生任何负面作用，还可补充人体所需要的各种营养元素，普通食品被大量的保健食品代替。从一方面来说，政府未能积极推广保健食品，正确引导大众认知方向，从而致使消费群体缺乏科学评断保健食品的基础能力。就另一方面而言，大众通过各大媒体知悉保健产品信息，其中不乏存在违法、违规的虚假宣传，这将错误引导消费群体理解保健食品。5.1完善法制保障5.1.1完善相关法律法规要尽快出台有关保健食品互联网销售监管、广告宣传等法律法规，参考国际上有关保健食品类概念的法律，保证立法足够前沿，能够有效衔接国际法律。伴随着经济全球化进程的持续推进，世界各国间的贸易交往日渐频繁，因此，增强建设国家化的保健食品法律制度，不但能够确保国内保健食品整体质量，还可推动国内保健食品产业向着国际层面迈进，除此之外，还能避免境外伪劣产品钻过法律漏洞进入我国市场内部。与此同时，设立处罚条例的过程中，则需借鉴境外成功经验，严厉处罚违法企业，要求支付巨额罚款，企业将会因为违法成本过高不敢越界。5.1.2优化违法行为惩处机制增强全局性的规范制度，健全惩治违法、违规等不良行为的惩罚制度，建立健全化的监管体制，从而推动法律落实到位。对于监管岑那个面，则需严厉惩治违法、违规等不良行为，使得不法分子不敢做出违法行为，严格惩罚违法经营、虚假传播的主体。严厉禁止将虚假信息贴在保健食品外部包装上，质检不合格的商品、添入可能损害人体原料的违法行为，立即对其立案调查、惩罚，依法追求触犯刑法行为主体的相应责任。严禁夸张推广产品功能、违规使用审批文号的不法行为，严厉打击私自掺加伪劣原料生产、制造不合格产品的行为。除此之外，还需整合、分析工作过程中面临的各项问题，并且对其深度探究，从而提高管理的实效性。建设保健食品监管方面的法律、规章、制度时，研究、总结监管过程中惩治违法及违规行为的有力措施。全面执行处罚违法、违规等不良行为的手段，从而在保健食品行业内建立长期性、合理化的监管制度。5.1.2保证法律提供社会监管充足保障国家立法要求政府负责监管保健食品，与此同时，要求社会组织、个体参加检举过程，使其随时随地检举违法、违规等不良行为，明确规定政府监管所负责的各项工作。瑞安虽无立法权，然而，考虑到瑞安保健食品的监管现状，以及各大机构、组织的建设情形，专业能力强的监督组织仍在建设阶段，保健食品行业协会当前也是处于“摆设”状态，应加强社会监管的法律保障，从。畅通电话、网络投诉渠道，对情况属实的举报投诉者给予一定的奖励，同时要对举报投诉信息予以完全保密，保护揭发者的权益。5.2重视政府常态化监管5.2.1理清政府监管责任监管保健食品的环节内，政府通常居于主导低位，但是，监管机制不够完善、制度不够健全、职能未能践行等问题解决起来实属不易。确立监管流程内政府负有的相应责任，建成完善化的监管体制，借鉴成功、成熟、先进的经验，整理、总结瑞安执法工作中的局部问题，基于保证差异性的前提之下，建立适配于自身的监管组织机制。首先，食药监管总局积极发挥科学指导决策的效用。按照国内实情，因为各级部门负责部分存在区别，加之监管职能存在差异，此时，关键部门积极发挥指导效用，能够短时间内提升决策的实效性，规避由于部门内部利益驱使，从而导致的决策零散化难题。其次，紧密联合各级部门协调工作，理清监管脉络。顺应国内监管发展态势，多家监管部门之间形成合作关系，细分不同领域工作，确保监管不让违法分子有利可趁。总而言之，部门彼此应当开展联动性的合作，共同做好监管工作。5.2.2健全部门协作机制保健食品的法定监管主体单一，虽然监管责任无可推脱，但是部门之间的协作对保健食品的监管不可或缺。有些保健食品安全问题的发生，一定程度上也是因为协作部门之间难以形成合力，对监管工作的开展带来不利影响。要健全部门协作机制，食品安全委员会负责整体协调协作工作，市监部门不仅要加强与人民检察院、公安、司法等部门的信息沟通和案件协作，还要同市人大及其常委会、纪委等监督主体做好信息沟通工作，提升保健食品监管过程中的配合默契度，增强处理突发性事件的各项处置能力，同时也能在当前追责压力下保护执法人员的合法权益。在保健食品监管和执法过程中可让市人大共同参与，邀请其进行法律法规实施情况和执法过程监督，在监督过程中形成互动，让人大对瑞安市的保健食品监管的基本状况有所了解并提出建议，形成良性互动，为后续保健食品监管工作的开展提供市级层面的保障。5.2.3加强常态化监管坚持在日常巡查中将保健食品监督检查工作常态化，每日检查、每周报告、每月总结，全过程、全方位、全覆盖落实整治保健食品常态化。改进现场检查制度，深入保健食品经营户，参与其宣传营销活动。重点检查其在售卖产品时，有无宣称具有疾病预防或治疗功能、含有虚假宣传功效、虚假标签标识等违法行为，有无聘请医生、科研人员、相关方面专家等做讲座。实行保健食品产品备案制，对销售的保健食品具体清单化，从厂家资质、产品合格证明、供货商资质等资料向市场监管部门进行备案。加大抽查力度，通过监管登记平台及互联网登记信息抽查辖区内药店，重点检查保健品是否有专柜经营、是否有清晰的标签，经营的进口保健食品是否有中文标签、是否有国家出入境检验检疫部门出具的入境货物检验检疫证明，经营场所设置或摆放的保健食品广告的内容是否不涉及疾病预防和治疗功能等要点。对两年内有违法行为的经营主体要进行重点检查。5.3加强基层监管队伍建设5.3.1优化监管队伍人才梯队制定监督人才队伍建设指导意见，加强监管队伍建设，在选用监管干部上优先采取招录专业对口、专业能力过硬、主动学习、责任感强的优质干部，持续改善队伍构成、专业架构，提高监管人员整体水平往较高层次发展。研究制定不同层次、各级职位监管人员综合素养评估模型、职责标准，提倡多个岗位间的职务担任，通过岗位交替工作培养人员专业能力，实施重点职位员工交互机制，促使技术、行政不同监管机构内部员工彼此深入了解；提供优异条件，激励城镇监管优质人才向着农村、偏远区域发展；建成能够显著提高基层监管人才综合能力、开展高效技术协作交互的科学化体制，加强基层稽查执法队伍建设，有条件的可选派优秀人才到地级市、省级市监部门学习交流。5.3.2提高监管人员业务能力加强对监管人员的知识培训，采取线上视频学习，线下开班学习或者实地检查学习等方式，要结合瑞安实际有针对性地组织一批高层次的专家、学者来瑞安授课。不断更新完善监管人员的知识储备，包括最新施行的有关保健食品的法律法规、最新行业资讯、监督检查等方面的内容，不断让监管人员的业务能力与时俱进，在学习培训的同时还应结合个人年度考核，提升监管人员的学习主动性和积极性。可以开展实战比拼、办案能手比赛等提升业务能力技术类活动，通过开展有关保健食品突发性事件、违法行为处置现场模拟等活动，提高监管人员综合协调、稽查办案、应对突发事件等能力。定期举办基层监管人员技能专项培训，建立学分制，激励监管人员持续关注、踊跃参加各项在职培训，以此提高监管人员学历水平。5.3.3提升监管科技化水平随着互联网科技的不断发展，传统的监管模式已经跟不上时代的发展，要加大监管科技化投入，与瑞安市政府的大数据中心进行合作，结合12315举报投诉系统对有关保健食品的投诉举报进行舆论监测并进行数据化分析，也可以结合市监部门的案件查办系统精准定位保健食品违法行为多发地，有针对性开展保健食品整治专项行动，不断提升监管效率。同时要改进传统现场检查方式，持续建设执行保健食品监管所需要的各类设备，尤其注重配置现场检验、调研取证等专业设备。加强大数据、物联网、云计算等现代信息技术在日常监管中的应用，研究开发手机端执法APP，使得行政执法系统、电子数据科技相互融合，执法人员能够通过该类APP，随时记录采集到的音频、照片等各类证据，按照案件需求将记录下的这部分证据转换，使其成为证明性的材料：提供公证、仲裁、法律效用等功能；支持大数据搜查的操作，联合各方资源查找互联网上的数据、信息，并且融入保健食品产业所牵涉的各个领域的执法工作，基于综合性的食品溯源系统，建成生产、流通全过程的追溯机制，利用现代高科技技术提高监管效率，规范保健食品线上线下交易行为。5.4提高保健食品经营主体准入门槛5.4.1科学提高审批标准将保健食品列入高标准现场核查目录，要求保健食品经营单位不管面积大小，在许可审批时都要执法人员进行现场核查，严格落实场所温湿度、保健食品销售场所等审核标准，并且要求销售专柜在显眼处贴出标识：“保健食品不可替代药物食用”。从业人员必须要进行岗前培训，并要求所售商品进行首营资料备案，对无法出具相关资料的保健食品应予以要求下架处理。5.4.2加强从业人员教育管理制定保健食品经营单位标准，要求每个经营单位对照标准开展自查，重点检查标签标识、索证索票和进销货台账情况，督促建立健全“购、销、存”台账管理制度，推动保健食品经营单位自身主体责任落实。自查发现问题的，执法人员一律督促闭环整改到位。各经营单位签订保健食品经营承诺书，对进货来源、经营台账、宣传推销等做出承诺，规范