经济法学原理与案例教程（21世纪法学系列教材·法律硕士研究生用书） 徐孟洲 著 第三编 第十六章新

第三编

宏观调控法

第十六章财政法律制度〔一〕著作1.刘隆亨.中国财税法学.4版.北京：法律出版社，20042.张守文主编.财税法.北京：中国政法大学出版社，20053.刘剑文主编.民主视野下的财政法治.北京：北京大学出版社，20064.刘剑文主编.财税法学案例与法理研究.北京：高等教育出版社，20045.刘剑文主编.财税法学研究述评.北京：高等教育出版社，20046.沙安文，沈春丽编.财政联邦制与财政管理：中外专家论政府间财政体制.张晓晶译.北京：中信出版社，20057.王传纶，高培勇.当代西方财政经济理论.上、下册.北京：商务印书馆，1995引例

蒋时林诉湖南省常宁市财政局违法购车案原告列举的具体诉讼请求为：〔1〕确认被告拒不履行处理违法购车和给原告答复的法定职责行为违法；〔2〕确认被告在2005年超出财政预算、超出政府小车编制自行购置高级轿车的行为属于滥用国家税款侵害纳税人合法权利的违法行为；〔3〕依法将违法购置的轿车收归国库，维护纳税人的合法权益，促令被告当好纳税人的管家职责；〔4〕被告承担本案的全部诉讼费用。湖南省常宁市人民法院立案庭于2006年4月3日签收了诉状，4月10日作出了“不予受理〞的裁定，理由是“起诉人蒋石林所诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，故法院不予受理〞。原告不服裁定，依法提出上诉。目前此案仍在上诉中。本案涉及宪法和财政法领域的诸多重要问题。学者不断呼吁开放纳税人诉讼，主张用私权利制约公权力，但是，纳税人何以能够提起“纳税人诉讼〞？纳税人对税收支出的监督权利究竟来自何处？如果纳税人能够提起此类诉讼，究竟以何种身份进行为宜？诉讼性质又应当如何定位？中国究竟应该如何构建合理的公益诉讼机制？本案在中国财政法治建设的进程中具有哪些重要意义？暴露出了我国财政法治建设中存在的哪些问题？第一节

财政法概述一、财政与财政法〔一〕财政和财政关系财政是财政法中最根本的概念，一般认为有三个方面的含义。首先，财政可以是指一种行为，即国家为了满足公共需要而参与国民收入分配的活动。其次，财政可以是指一种制度，即财政活动据以运行的机构和规那么体系。最后，财政还可以指一种社会关系。所谓财政，是指国家为了实现其职能，凭借政治权力参与局部社会产品和国民收入的分配和再分配所形成的一种特殊分配关系。这种特殊分配关系，是以国家为主导的一方的分配关系，它包括国家与各级政府之间的财政分配关系。我国的社会主义财政关系，主要是由国家与国有企业，国家与集体经济组织，国家与私营企业、外资企业等其他一些非公有制企业，国家与个人之间，以及中央与地方各级政府、地方各级政府之间诸种财政分配关系和财政组织管理关系构成的。财政体制、国家预算、税收、利润上缴等等，那么是这些财政关系的外在表现形态。二〕财政的职能财政作为一种特殊的社会分配关系，作为宏观调控的一种重要手段，在经济生活中具有重要的职能，具体包括：1.配置职能。2.分配职能。3.稳定职能。〔三〕财政法的概念及立法状况所谓财政法是指调整财政分配和财政管理活动中形成的财政关系的法律标准的总称。我国的财政法律体系具体包括预算法、税法、国有资产管理法等法律法规。二、财政法在市场经济中的作用在我国社会主义市场经济的法律调整机制中，财政法与其他法律部门相比，更具宏观调控的性质，可以说，财政法是对社会主义市场经济进行宏观调控的最重要法律部门。我国改革开放的目标是建立社会主义市场经济体制，而社会主义市场经济新体制的建立，需要一系列配套措施和良好的外部环境。社会主义国家财政处于国民收入分配的核心地位，它对国民收入分配和其他方面都有着直接制约作用。三、财政法的根本内容和体系财政法是我国经济法体系中的重要组成局部，它的根本内容一般包括以下几个方面：〔一〕财政法总那么这是财政法的最根本行为准那么。总那么要规定财政法的宗旨、任务、根本原那么和适用范围，还要规定财政法主体的法律地位、财政管理体制等,对财政收入、支出和财政资金的管理都有普遍效力，以表达其重要性和普适性。〔二〕预算法预算反映国家的根本财政分配关系。预算法在整个财政法体系中处于关键地位，是调整国家根本财政分配关系的法律准那么。〔三〕税法税收是国家财政收入的主要来源。税法调整税收关系，它是财政法的重要组成局部。〔四〕财政转移支付法财政转移支付法，是指调整在财政转移支付过程中发生的经济关系的法律标准的总称，是财政法制度的重要组成局部。〔五〕国有资产管理法调整国有资产管理关系的国有资产管理法是财政法的组成局部。国有资产管理法要规定国有资产管理的原那么、管理体制、国有资产的范围和评估，还要规定国有财产所有者和经营者的权利和义务等内容。〔六〕财政监督法财政监督法调整国家对各类财政活动进行监督和制约过程中所产生的社会关系，是财政法的根本内容之一。财政法的根本内容，一般包括财政法总那么、国家预算法、税法、财政转移支付法、国有资产管理法和财政监督法等。上述根本内容在财政法根本原那么的指导下，构成社会主义财政法的有机体系。四、财政管理体制〔一〕财政管理体制的概念财政管理体制，是指划分中央同地方各级政权之间以及国家同国有企业事业单位、国家机关之间的财政管理职权、财政收支范围等内容的法律制度。财政管理体制一般包括预算管理体制、税收管理体制、国有资产管理体制等，它们相互独立，又相互依存。预算管理体制是处理中央与地方的根本财政关系，划分财政资金在各级财政之间分配的根本制度，在财政管理体制中占主导地位，是财政管理体制的核心。〔二〕财政管理体制的立法沿革及开展我国财政管理体制进行过屡次调整和改革，由新中国成立初期的高度集中，逐步过渡到中央统一领导和分级管理的体制。财政管理体制改革伴随经济体制改革而不断开展。随着经济体制改革的深化和对外开放的扩大，为了大力开展社会主义市场经济，增强大中型企业活力，必须抓紧建立现代企业制度，进行一系列综合配套改革，其中一项重要内容是标准国家与国有企业的分配关系。目前我国财政税收体制改革的重要内容是“税利改革〞。自2005年6月21日起，昌吉市人大组成由人大代表及局部专业人员组成的检查组，对昌吉市2004年财政决算和2005年上半年预算执行情况进行了为期11天的检查。经检查发现，政府未能严格执行人代会批准的财政预算，2004年追加预算支出和2005年上半年追加预算支出，支出前均未编制预算调整方案，也没有报昌吉市人大常委会批准；2004年和2005年上半年，市财政未按规定向人大常委会报告预算外资金收支情况；政府违反?预算法?，随意动用预备费以及政府部门预算缺乏透明度；在业务费安排上缺乏科学性、事权量化不标准、安排不合理等。为此，昌吉市人大常委会否决了政府这份财政预算执行情况报告。昌吉市人大常委会在否决昌吉市政府财政预算执行报告的同时，要求其在两个月内整改完毕，并在昌吉市第六届人大常委会下次会议上重新报告。第二节

预算法预算是政府的财政收支方案，反映了政府财政活动。著名经济学家葛德雪曾经说过：“只有预算才是国家的骨骼。〞转引自姜维壮主编：?当代财政学主要论点?，465页，北京，中国财政经济出版社，1987。由此可见预算对于政府活动的重要性，用于标准政府宏观调控的预算法，自然也就成为了财政法体系中最重要的一环。本节将介绍预算的管理范围、预算的管理职权、预算的程序等。一、预算和预算法〔一〕预算的概念和分类预算是经法定程序批准的国家各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位一定期间的财政或财务收支方案。预算是政府组织分配财政资金的重要工具，也是宏观调控的重要工具。以国家预算编制形式差异为依据，国家预算可分为单式预算和复式预算。以国家预算内容上的差异为依据，国家预算可分为增量预算和零基预算。以预算的部门为标准，预算可分为国家预算和单位预算。以预算的级次为标准，预算可分为中央政府预算〔以下简称中央预算〕与地方预算。〔二〕预算法的概念和原那么预算法是调整预算关系的法律标准的总称，是财政法的重要组成局部。所谓预算关系，是指在国家预算收入、支出和进行预算管理过程中产生的经济关系。国家预算的原那么是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，是制定政府财政收支方案的根本准那么。1.公开性原那么，是指全部预算收支必须经过权力机构审查批准，并以一定形式向社会公开，将政府的预算收支活动置于社会监督之下。2.真实性原那么，是指国家预算收支数字必须真实、准确，符合实际，国家预算的编制、审批、执行都应以各级政府的情况报告为依据。3.完整性原那么，是指国家预算应当包括全部收支，反映全部财政活动。不应有预算以外的财政开支，也不应有预算规定以外的财政活动。4.统一性原那么，是指各级预算收支要按照统一的口径、程序来计算和编制，任何机构的收支都要以总额列入预算，所有地方政府预算连同中央预算共同组成统一的国家预算。5.年度性原那么。任何一个国家预算的编制和实现，都要有时间上的界定，即预算年度。它是指预算收支起讫的有效期限，通常为1年。〔四〕预算和预算法对宏观调控的作用预算是国家管理社会经济事务和政府实施宏观调控的主要手段之一，因此，它在整个公共财政体制中居于十分重要的地位。二、预算管理职权预算管理职权，即预算权，是指确定和支配国家预算的权利以及对于国家预算的编制、审查、批准、执行、调整、监督权利的总称。预算管理职权具有以下特征：1.预算权发生于国家预算收支管理领域，表达国家的财政分配关系，是国家财政权的主要组成局部。2.预算权的主体只能是国家权力机关、国家行政机关和列入部门的预算的其他国家机关。3.预算权是一种经济权利，而不是一种纯粹的行政权，它具有经济内容。4.预算权确实定具有严格的法律规定性，不能由当事人约定。5.预算权与预算年度紧密相连，具有严格的周期性。如我国预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。6.预算权所表达的利益归于国家、归于全体人民。乡、民族乡、镇政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级预算草案的报告；组织本级预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；向本级人民代表大会报告本级预算的执行情况。地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案；具体组织本级总预算的执行；提出本级预算预备费动用方案；具体编制本级预算的调整方案；定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。三、法定预算收支范围预算收支的范围与预算管理职权密切相关，预算收支范围的划分实际上是预算主体实体权力的具体划分。预算收支范围，是国家财力在中央与地方之间进行分配的具体形式。划分预算收支范围是预算管理体制的重要内容。从预算收支的角度说，我国实行的预算管理体制是中央与地方分税制。4.上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。5.国家法律、法规。政府预算的编制，必须严格遵循有关国家法律和法规并以此为依据，以确保预算的合理性、科学性和合法性。〔二〕预算编制的原那么要求1.必须按照复式预算方法编制2.实行量入为出、收支平衡的原那么3.应与国民生产总值的增长率相适应4.应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针5.应当统筹兼顾、确保重点、妥善安排6.应当按规定设置预算周转金〔三〕预算的编制内容1.中央预算的编制内容：〔1〕本级预算收入和支出；〔2〕上一年度结余用于本年度安排的支出；〔3〕返还或者补助地方的支出；〔4〕地方上解的收入。中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。2.地方各级政府预算的编制内容：〔1〕本级预算收入和支出；〔2〕上一年度结余用于本年度安排的支出；〔3〕上级返还或者补助的收入；〔4〕返还或者补助下级的支出；〔5〕上解上级的支出；〔6〕下级上解的收入。五、预算审查和批准预算审查和批准是指国家权力机关对同级政府所提出的预算草案进行审查和批准的活动。预算草案编制完成后，只有提交国家权力机关审批通过的方可生效。预算草案经审批生效，就成为正式的国家预算，并具有法律约束力，非经法定程序，不得改变。预算草案也只有经过国家权力机关的审查和批准才能够反映人民群众的意愿，符合人民群众的利益六、预算的执行和调整〔一〕预算的执行 预算执行，是指各级政府、各部门、各预算单位在组织实施经本级权力机关批准的本级预算中的筹措预算收入、拨付预算支出等活动的总称。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。〔二〕预算的调整预算调整，是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的局部变更。七、决算决算是指对年度预算收支执行结果的会计报告，是预算执行的总结，是国家管理预算活动的最后一道程序。决算必须按照规定编制决算草案，提请国家权力机关审查和批准前方可生效。?预算法?对决算的原那么和程序作出了明确的规定。八、违反预算法的法律责任违反预算法的法律责任是指预算法律主体违反预算法律规定的义务应当承担的义务。但凡违反?预算法?的规定或经批准生效的预算的，负有直接责任的人，都要依法承担一定的法律责任。根据?预算法?的规定，承担预算法律责任有以下三种情形：1.各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过了总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。2.违反法律、行政法规的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配国库库款的，由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。3.隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。【背景资料】2002年审计报告：中央专项转移支付管理中存在的三个问题参见?李金华报告中央专项转移支付管理中存在的三个问题?，载“人民网〞，，2003-06-25。审计署审计长李金华向全国人大常委会报告2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。该报告中指出，中央专项转移支付管理中存在三个主要问题。这三个问题分别是：1.有些工程重复设置，存在多头审批现象。2002年，为改善中小学根本办学条件，中央财政安排10个专项转移支付工程，金额31.2亿元，分别由财政部、教育部、原国家计委审批管理。安排地方救灾专项转移支付工程15项，金额41亿元，由财政部、原国家计委、民政部、农业部、教育局部头审批，财政部管理的工程还分散在各司局审批管理。这种重复设置工程、多头审批的做法，使资金难以统筹安排，合理配置，并造成一些地方多头申请，重复要钱。3.有些资金的分配与实际情况脱节。2002年，财政部在分配市、县、乡在编人员分流期间工资补助时，未充分考虑各地编制精简和人员分流的实际情况，对有的尚未进行机构改革的地区也给予补助。如某省未开展市地以下机构改革，但财政部2001年至2002年，仍分配该省市、县、乡人员分流期间工资补助5.9亿元，全部被该省财政用于平衡预算。第三节

财政转移支付法一、转移支付法概述财政转移支付法是指调整在财政转移支付过程中发生的经济关系的法律标准的总称，是财政法制度的重要组成局部。财政转移支付法对于协调地区经济开展、国家的宏观经济调控、各阶层居民收入的再分配，保证社会经济的开展和社会的安定具有重要作用。目前，财政转移支付立法层次较低、内容不够全面和具体是导致目前财政转移支付制度问题层出不穷的重要根源。为此，我国迫切需要制定一部统一的?财政转移支付法?，这也是全国人大规划的重要立法之一。二、我国现行的政府间的财政转移支付制度概况与完善〔一〕我国现行的政府间的财政转移支付制度概况我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年开始实行的分税制财政管理体制的根底上建立起来的。我国现行的政府间财政转移支付制度是由四种形式构成的：第一种形式就是“过渡期财政转移支付〞。第二种形式为“税收返还〞。第三种形式为专项补助〔或者说是“专项拨款〞〕。第四种形式是“原体制补助和上解〞。〔二〕我国现行的政府间财政转移支付制度存在的主要问题我国现行的政府间财政转移支付制度仍是一种过渡性的制度，带有较深的旧体制的烙印，不能适应市场经济和公共财政体制的要求。主要问题在于：1.中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰，事权、财权不对应，资金分配方法不标准。2.现行财政转移支付制度缺乏法律权威性。纵观各个国家财政转移支付制度最大的共性就是都制定有较高层次的法律。3.现行财政转移支付制度调控力度小、均等化功能弱。4.转移支付的分配不标准，带有相当大的随意性。5.转移支付形式过多，且相互之间缺乏统一的协调机制。6.省一级政府对地、市、县级地方政府的转移支付缺乏制度建设。7.监督制约机制不健全。在各项具体制度不构标准的同时，财政转移支付也缺乏相应的监督制度，对于监督主体、监督事项、监督者的职权和职责都没有相应的规定。〔三〕我国现行财政转移支付制度的完善从总体上看，我国现行的政府间财政转移支付制度已经在一定程度上开始朝着标准化的政府间财政转移支付框架的目标改革，但是，距离以公共效劳均等化为主要目标的、标准化的政府间财政转移支付制度还有相当大的距离。为了完善我国现行的政府间财政转移支付制度，首先必须明确转移支付的目标。这是建立标准的转移支付制度的根本依据。建立标准的政府财政转移支付制度的根本目标是在提高财政收支效率的根底上，使全国各地都能提供大体均等的公共效劳水平，即以公平为主，兼顾效率，否那么转移支付制度无法完成其应有的使命。在明确了目标之后，然后便是根据目标完善具体的制度。具体应当从以下几个方面入手：1.完善适应市场经济开展的分税制财政体制，从法律上明确划分中央政府与地方政府之间事权、财权范围。2.加强财政立法，在?过渡期财政转移支付方法?根底上制定?财政转移支付法?，以法律形式明确财政转移支付的各项根本制度。3.完善政府间财政转移支付制度中的机构设置。4.简化与完善财政转移支付形式，重新归并现有的四种政府间的财政转移支付形式。5.标准专项补助。6.进一步扩大转移支付的规模，重视转移支付制度对于我国宏观经济调控的积极作用。7.建立严格的监督体系，强调对转移支付过程中的不当做法的处分，并把这些监督措施法制化。8.建立标准的省对地、市、县的转移支付制度和其他配套制度，使财政转移支付制度在我国形成统一的有机体系。1.如何正确认识“纳税人诉讼〞本章【引例】，被媒体称为中国“纳税人诉讼〞第一案。2006年4月27日，“北京嘉言文化开展中心·中国律师观察网〞和中国政法大学研究生财税法研究会围绕此案主办了一场“宪政建设·公益诉讼·民权保障——纳税人蒋时林诉常宁市财政局违法购车案专题研讨会〞。研讨会上，中国政法大学施正文副教授从六个方面归纳了该案的意义：第一，揭示了当下中国存在严重的财税“公益危机〞。第二，反映了我国现行权力监督机制存在的问题与缺陷。第三，呼吁我国应当开放纳税人诉讼，以私权制衡公权。第四，要求我们创新和完善财产权的法律保护体系，应当特别重视建立以宪法为根本法，以财税法为核心的公法上的财产法体系。第五，启示我们应当将纳税人公益诉讼作为我国宪政建设、民权保障的突破口和切入点。第六，说明塑造现代公民意识、建设公民社会的极端重要性。思考：〔1〕公民和纳税人究竟是怎样一种关