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文档简介
行政管理学PublicAdministration第讲行政伦理内容提要:第一节行政伦理概述第二节中国行政伦理传统第三节西方行政伦理兴起背景与发展态势第四节行政伦理的功能和内容第五节行政伦理的基本问题:责任和履行第六节当代中国行政伦理:规范建构和行为约束第一节行政伦理概述伦理学(ethics)
:关于道德的科学,又称道德学、道德哲学。在西方,伦理学一词源出希腊文ethos,意为风俗、习惯、性格等。古希腊哲学家亚里士多德最先赋予其伦理和德行的含义,所著《尼各马可伦理学》一书为西方最早的伦理学专著。在中国古代没有使用伦理学一词,19世纪后才广泛使用。
第一节行政伦理概述伦理学以道德现象为研究对象,不仅包括道德意识现象(如个人的道德情感等),而且包括道德活动现象(如道德行为等)以及道德规范现象等。伦理学将道德现象从人类活动中区分开来,探讨道德的本质、起源和发展,道德水平同物质生活水平之间的关系,道德的最高原则和道德评价的标准,道德规范体系,道德的教育和修养,人生的意义、人的价值和生活态度等问题。
第一节行政伦理概述伦理:伦理有两重含义,一是指人们之间的一种社会关系,二是指人们的行为应遵循的规范。第一节行政伦理概述伦理学的西方历史十分悠久,其源头可以在最古老的史诗与神话中考究。是对人类道德生活进行系统思考和研究的学科。它试图从理论层面建构一种指导行为的法则体系,即“我们应该怎样处理此类处境”,“我们为什么/依据什么这样处理”。伦理学是哲学的一个分支学科,也称为道德哲学或道德学。第一节行政伦理概述【自然科学中的伦理问题】
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转基因生物武器中国古代伦理之涵义伦,《说文》:“伦,辈也。从人,侖声。一曰:道也。”理,《说文》:“治玉也。”
《礼记·乐记》:“乐者,通伦理者也。”
“伦理”就是人与人相处的有序与和谐。
人是伦理之存在者
人生来就在人伦关系中。
中国古代的“五伦”:父子、兄弟、君臣、朋友、夫妇——孝、悌、忠、信、别
孟子曰:“父子有亲,君臣有义,夫妇有别,长幼有序,朋友有信。”(《孟子·滕文公章句上》)行政伦理:关于调整国家公务员与社会、行政机构之间、国家公务员系统内部成员之间,以及行政机构之间相互关系的行政行为规范的总和。政治伦理行政组织伦理和行政人员伦理主观伦理意识、习俗化的伦理规则和制度化伦理法则。第二节中国行政伦理传统中国伦理传统之特征:以自然人情作为伦理法则的出发点1.重人情,“以孝治天下”。
孟子在答桃应“舜为天子,皋陶为士,瞽瞍杀人,则如之何”之问时,答曰:“舜视弃天下,犹弃敝屣也。窃负而逃,遵海滨而处,终身欣然,乐而忘天下。”(《史记》)分析:皋陶执法,合君臣之义,合礼;舜弃天下,窃负而逃,合父子之义,亦合礼;皋陶与舜之身份不同,故其义各不同,且舜尽管既是子又是天子,但一为父子之情,一为国法,前者重。
叶公语孔子曰:“吾党有直躬者,其父攘羊,而子證之。”孔子曰:“吾党之直者异于是:父为子隐,子为父隐,直在其中矣。”(《论语·子路》)有子曰:“君子务本,本立而道生。孝弟也者,其为仁之本与?”(《论语·学而〉)2.“正名”原则:君君,臣臣,父父,子子
定公问:“君使臣,臣事君,如之何?”孔子对曰:“君使臣以礼,臣事君以忠。”《论语·八佾》:齐景公问政于孔子。孔子对曰:“君君,臣臣,父父,子子。”(《论语·颜渊》)“为臣必臣,为君必君。”(《国语·周语中》)“君不君则臣不臣,父不父则子不子。”(《管子·形势》)3.亲贤爱民
樊迟问“仁”。子曰:“爱人。”问“知”。子曰:“知人。”樊迟未达。子曰:“举直错诸枉,能使枉者直。”樊迟退,见子夏曰:“乡也吾见于夫子而问‘知’,子曰:‘举直错诸枉,能使枉者直。’何谓也?”子夏曰:“富哉言乎!舜有天下,选于众,举皋陶,不仁者远矣;汤有天下,选于众,举伊尹,不仁者远矣。”(《论语·颜渊》)子曰:“道千乘之国,敬事而信,节用而爱人,使民以时。”(《论语·学而》)译文樊迟问什么是仁。孔子说:“爱人。”樊迟问什么是智,孔子说:“了解人。”樊迟还不明白。孔子说:“选拔正直的人,罢黜邪恶的人,这样就能使邪者归正。”樊迟退出来,见到子夏说:“刚才我见到老师,问他什么是智,他说‘选拔正直的人,罢黜邪恶的人,这样就能使邪者归正。这是什么意思?”子夏说:“这话说得多么深刻呀!舜有天下,在众人中逃选人才,把皋陶选拔出来,不仁的人就被疏远了。汤有了天下,在众人中挑选人才,把伊尹选拔出来,不仁的人就被疏远了。”
治理拥有千辆兵车的诸侯国,就应当严肃认真、恭恭敬敬的对待自己所从事的工作;讲求信用,而不欺愚百姓;节省开支,不奢侈浪费;正确的使用官吏,役使老百姓应该在农闲时间。
哀公问“政”。子曰:“文武之政,布在方策。其人存,则其政举;其人亡,则其政息。(《礼记·中庸》)4.重德礼,轻政刑子曰:“道之以政,齐之以刑,民免而无耻;道之以德,齐之以礼,有耻且格。”(《论语·为政》)子曰:“听讼,吾犹人也。必也使无讼乎?”(《论语·颜渊》)第三节西方行政伦理兴起背景与发展态势1、行政学诞生之后至行政伦理学诞生(从19世纪末至20世纪70年代)
伍德罗·威尔逊(W.Wilson)于1887年6月在《政治科学季刊》第2期上发表“行政学研究”一文,标志着公共行政学的诞生。
他在该文中提出了著名的“政治行政二元论”。认为,政治和行政是两回事,政治就是制定政策,行政则是执行政策。
美国政治学家古德诺(F.Goodnow)在出版于1900年的《政治与行政》一书中也明确区分政治与行政:“在一切政治制度中,只有两种基本的功能,即国家意志的表现和国家意志的执行,前者谓之政治,后者谓之行政。”韦伯提出的科层制结构理论系统证明了行政是个专门化的系统领域;决策和行政被进一步分离,“非人性化”是官僚组织的特殊德性,组织中的每个人被视为机器中的零部件,没有任何自主控制权可言。围绕行政管理的效率目标,科学化、技术化的工具理性的追求被推向极端,而伦理的、道德的价值因素在公共行政中的作用遭到忽视。政治-行政二分的理论框架开始动摇伊顿(D.Eaton)在《英国文官制度:带有弊端的历史及其改革以及对美国政治的影响》一文中认为:道德感和民族精神以及正义和自由是行政伦理的重要原则。
20世纪30年代,高斯(J.M.Gaus)、迪莫克(M.B.Dimock)等人开始关注自由裁量权问题。他们合著的《行政学前沿》,是行政伦理学研究较为系统的著作。
2、行政伦理学诞生以来(20世纪70年代后)行政伦理学的产生原因(1)社会根源六十年代的反文化运动、反战运动、争取种族平等运动,表明西方社会存在着伦理危机,政治与行政必须正视伦理问题。12/22/202421(2)实践根源
20世纪70年代美国的“水门事件”。美国国家公共行政学会专门小组在关于水门事件的研究报告中提出了几项建议:改进和制定有关公共服务伦理方面的法规和指导原则;把行政伦理法规纳入一切新官员和新雇员的就职宣誓中;准备提拔的官员要参加行政伦理培训班;设立联邦政府伦理委员会,对全体政府雇员颁发统一的伦理指导准则;配备专门调查政府内部腐败问题的官员;对那些输送大量公共官员的行政学院和专业学校,应该把更多的注意力集中在行政伦理即公共服务的道德方面。(3)理论根源政治与行政无法截然二分,政策执行亦是政策制订执行者不仅要遵循行政自身的伦理,而且还应遵循人的普遍伦理只有不仅把执行当作工具,同时也当作有知、情、意的人,才能充分发挥执行者的才能
20世纪60年代末,美国诞生“新公共行政运动”,美国哲学家罗尔斯(J.Rawls)在《正义论》中所倡导的“正义”观念,成为这一运动的核心伦理学概念。该运动的代表人物乔治·弗雷德里克(H.G.Frederickson)1980年出版《新公共行政学》为行政伦理学奠定了学科基础
公共行政实践对行政伦理研究的推动从控制导向转化为服务导向从效率导向转化公正导向在工具研究中引入价值视角确立合作和信任的新型整合机制在治理变革上谋求德治与法治的结合第四节行政伦理的功能和内容行政伦理的功能:中介功能规范与约束功能教育与塑造功能保证与激励功能国家认同和民心凝聚功能行政伦理的内容组织伦理:程序公正的基本准则民主责任的伦理导向行政组织信任(政府的公信力建设)行政伦理的内容人员伦理:去除官本位,为民服务公权公用,秉公行政勤勉尽职,提高行政效率,避免人浮于事清正廉洁模范遵纪守法,恪守职业道德第五节行政伦理的基本问题:责任及其履行不管是组织伦理还是人员伦理,都始终围绕着一个核心问题,即“如何维持公共组织中的负责任行为”。“责任”是行政伦理的关键性原则之一。客观责任主观责任客观责任客观责任的具体形式是与职责相关且应尽的义务。包括三个层次:(1)对上级负责;(2)对法律、公共政策负责;(3)对公民负责,可解释的主观责任主观责任是根植于公务员自己对忠诚、良知、认同而产生的伦理信念。三个层次:(1)意识形态层次;(2)价值观层次;(3)心理层次。外部控制与内部控制与行政责任的两种类型相对应的是实现行政责任的两种方式:外部控制与内部控制。源于芬纳和弗里德里奇之争芬纳:外部制约,实现客观责任弗里德里奇:内在制约,注重主观责任感外部控制途径:制度化伦理外部控制是探讨行政伦理原则、精神和规范如何转化为相应的行政制度形式的问题,实质是行政伦理规范的文献化、法律化、和常规化过程。两种形式:法律(伦理立法)和道德规范优点:刚性标准,有据可查,便于追究责任;明确了道德底线缺点:只能解决一般问题,不能解决特殊问题;伦理立法是对理性性道德责任的放弃;监督成本高。内部控制途径:制度伦理化制度伦理化:在强调法治基础作用的同时,重视伦理道德的作用,加强对公务员的道德教育、约束、考核,使得公共行政人员具备勇气、尊重人类价值和正直等重要品质,使得人们的内在秩序力量开始发挥积极作用,产生强烈的道德自觉感和行为自控力。优点:上限伦理,在法律存在和缺位的情况下都能发挥作用;使法律制度的不充分性和不适宜性得到补充和纠正。缺点:多元价值观,存在冲突的可能性,不能保证行政人员不会以满足自我利益的方式行事。第六节当代中国行政伦理:规范建构与行为约束一、组织伦理角度二、制度设计与公共政策角度三、个人伦理角度服务型政府公共行政的根本的和唯一的目标立于社会公共利益。政府不应当有单独的利益,而应以追求社会公共利益为唯一目标,以实现社会公共利益为出发点和归宿。保障人民群众的身心健康和生命财产安全,是服务型政府的基本职责。有限责任政府
我国政府目前的核心职能:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为政府的核心职能。将部分职能适时适度地交给社会,即一部分外移给公有事业法人、中介组织、社会团体等公益性组织或自治组织,充分利用社会力量管理社会、服务社会。法治型政府
公共行政权力来源于人民,政府在行使公共行政权力的过程中,不能越权、不能缺位,必须依法行政,对管理行为自然约束,公正廉洁,接受监督。廉价效能型政府
公共行政要求政府珍惜民力。公共行政依靠公共税收支撑,必须核算行政成本,讲究行政投入、行政产出、行政绩效。廉价效能需要科学决策,科学决策才能避免浪费。新修订的《国务院工作规则》,突出强调了实行科学民主决策、坚持依法行政、加强民主监督问题,充分发扬民主,广开言路,广纳善策,集思广益,避免决策失误,增强决策科学性,形成广泛共识,使正确的决策能够顺利得到贯彻执行。
制度设计与公共政策的伦理原则制度设计与公共政策的制定,其总的伦理原则应当是:人类的可持续发展。人类可持续发展是以人的全面发展为目标的生态、经济、社会可持续发展。1990年联合国《人类发展报告》对发展的中心的界定1990年,联合国《人类发展报告》引入了“人类发展”概念。发展不只是一个纯粹的经济概念,它把人——人的需求、人的抱负、人的能力——放在发展的中心位置。我国制度设计与公共政策的伦理原则:
以经济建设为中心,以人的全面发展为目标,推进中国特色社会主义经济、政治、文化的全面发展。制度与公共政策目标的原则。
⑴效率原则:经济为好社会之本。发展经济,是消除人类贫困的唯一手段。因此,社会的基本结构要设计成产生高效率的,尽可能创造最大的财富总额。公共政策的制定要考虑到扩大人们的生活方式选择,保护人们的创造性并使其得到多样性的发展和实现。
n材料一:某年7月4日《三湘都市报》报道,鼠灾危害湘江防洪大堤,但是当地有关部门因“目前没有防老鼠经费,尚需打报告审批”,使问题议而不决,此事引起市民的强烈反响。市民感叹,一些部门太官僚了;更有读者提出,鼠患当前,再拖不得了,大家是否考虑捐款以筹集资金灭鼠。当时正值汛期,抗洪已经成为公众尤其是防洪一线民众最关心的问题,这时候,任何一丝懈怠都可能造成无法挽回的重大损失。而当鼠灾危害湘江防洪大堤时,有关部门却在“防鼠经费”这个问题上卡壳了,他们正在“研究”,正在“打报告”,一切都按照惯常的程序按部就班,而老百姓忧心忡忡,甚至提议自己筹款,筹集资金灭鼠。n材料二:据报道,2000年某市基本建设和房地产开发项目,从前期工作的第一个环节到土地招标投标,到最后一个环节房屋的销售,共涉及审批部门28个,经过50个环节,如果各部门都开绿灯,前期工作的审批时间最少也需要10个月的时间。n材料三:新华社报道,某港商要在安徽投资兴办一家企业,结果跑了半年,项目书上盖了上百个大红公章,还被告知公章只盖了一半,这位港商无奈的摇摇头,只得放弃。
⑵公正原则:它要求政府制定的公共政策和行政人员的行政行为平等地对待一切社会团体和社会成员。公正的理论探索:
①罗尔斯自由主义的公平理论:罗尔斯自由主义的公正理论,是想在自由和平等这两方面都做到公正,他认为,公正问题的起因是对社会合作的利益有不可调和的各种要求——分歧,解决利益冲突的办法,就要用适当的方式把分歧转化为协议,以解决问题。凡是人都能达成协议的,应当就是公正的。
罗尔斯《正义论》中原初状态的理念
当一个人不知道自己在社会中的地位,不知道自己属于哪个阶层,不知道自己的天赋和才能,甚至不知道自己喜欢什么追求什么的时候,他的决策就是毫无偏见的。当所有的人都在这样一重“无知之幕”背后作决策时,他们所一致公认的社会契约,就是正义的。这样一种人人都无知,因而人人都无偏见的状态,罗尔斯管它叫“原初境况”(无知之幕)亚当·斯密的伦理观
亚当·斯密认为市场是从自爱到普遍富裕的中介。市场增进了合作的行为模式的发展,它使得人更为自治,更易于使他非社会的情感(漠然、不合群、自私)服从别人的需要,它使得人的行为方面更“可尊敬”了。
③真正的公正的实现途径
真正的公正,要通过社会公正与共同富裕来实现。
我国政府1998年10月签署了《公民权力与政治权力国际公约》的承诺:承诺中国公民理应享有和世界上其他国家公民同等的政治、社会和经济权力。改革开放以来我国的利益分化
改革开放以来,我国实际上已分化出不同的利益群体、利益产业和利益地区。
⑶人本原则。制度的设计和各种公共政策的制定,其根本目标在于实现人的全面发展,经济和社会发展的最终目的是为人类造福。我国政府以人为本的改革决策的初步体现
信息公开
以人为本
服务理念:《婚姻登记条例》取代原来的《婚姻登记管理条例》所体现的服务理念。“管理”二字的隐退,说明了结婚是个人的事,婚姻登记机关一切工作以服务为主。⑷关爱原则。社会和法律的正义可以通过关爱而得到解释。
案例B市政重建局开始涉入对B市的一个古老的社区的一项重建工程。有些房子需要重新修缮,有些房子应该撤毁。这个古老的社区住着一个85岁的老夫人,这位老夫人姓赵,在此社区已经住了30年了,丈夫已经过世,没有子女,收入及其微薄。“她的房屋已经相当破败了”应该撤毁。按照惯例,老年人的房子无法享受房屋重修贷款,她将被安置到政府修建的老人公寓去,一直变到老态龙钟直到死亡。有人认为“政府没有权力象处理垃圾一样对待这些辛苦工作了一辈子的老人”
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