低空经济系列：飞行汽车法律问题初探

低空经济是以低空飞行活动为核心，以无人驾驶飞行、低空智联网等技术组成的新质生产力与空域、市场等要素相互作用，带动低空基础设施、低空飞行器制造、低空运营服务和低空飞行保障等领域发展的综合性经济形态[1]。2024年被称为低空经济“元年”。继2023年12月举行的中央经济工作会议将低空经济列为战略性新兴产业以来，国务院于2024年3月正式将“积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎”写入政府工作报告。地方层面上，目前我国已有近30多个省份将发展低空经济写入地方政府工作报告或出台相关政策，争相布局低空经济[2]。低空经济属于产业链型经济，具有多领域、跨行业、全链条等特点，将为新产品新业态提供广阔空间，加快与信息通信、交通物流、文化旅游融合，培育一批智能物流、智慧交通、无人信息消费、应急巡查、生态监测等新场景，强化新一代信息技术赋能，健全低空观光、低空运输等新业态新模式[3]。飞行汽车是低空经济的重要载体。飞行汽车是一种兼具汽车和航空器功能的交通工具。相较于传统飞行器，飞行汽车在安全性、智能性、经济性和环保性等方面的表现突出，可在低空快速移动与灵活作业，既能有效缓解交通拥堵难题，也有望在区域客运、货运、私人通勤、紧急医疗服务、旅游等方面拓展应用[4]。本文基于国内外飞行汽车商业实践和相关立法动态，探讨飞行汽车发展过程中可能面临的法律监管难点与趋一、何谓“飞行汽车”？广义的飞行汽车主要包括陆空两栖汽车和电动垂直起降飞行器(electricverticaltake-offandlanding，eVTOL)。这两大类型的飞行汽车不仅面向低空智能交通，也适用于立体智慧交通的发展需求[5]。“飞行汽车”概念肇始于1949年首飞的美国Aerocar，这是世界上第一款商业化的可转换型飞行汽车，其既可以在需要时展开车辆上自带的机翼在空中飞行，又可收起机翼以汽车形态在道路上行驶。作为第一种获得美国联邦航空局（FAA）批准的实用型飞行汽车，Aerocar展示了这一概念的可行性。然而，尽管它引起了公众的广泛兴趣，但由于价格太高不适于大规模生产，Aerocar只生产了6辆这样的飞行汽车[6]。陆空两栖飞行汽车多具备道路行驶和飞行两重功能，采用固定翼、多旋翼、可转换/伸缩机翼等技术，在需要时使用机翼和推进系统，在空中飞行；在目的地降落后又可恢复汽车形态继续在道路上行驶。但是，技术层面上，陆空两栖飞行汽车需要兼顾地面行驶和空中飞行功能，技术较为复杂，需要在设计理念、车身材料、电池等环节取得重大突破。基于商业、技术及监管复杂度等因素，近年来，飞行汽车的发展重点转向了eVTOL。eVTOL是指以电力为动力来源且具备垂直起降功能的一类无人驾驶飞行器[7]，外观类似于小巧的直升机，构型一般为“座舱+多旋翼”形式，可以像直升机一样垂直起降，其不同程度地弱化甚至剥离陆行功能，以强化飞行功能。与陆空两栖飞行汽车相比，eVTOL的概念及商业实践的出现较晚。2011年10月，德国卡尔斯鲁厄大学研究团队研制的VC-1成功试飞，成为世界上第一款eVTOL[8]。目前市场上从事飞行汽车研发的公司以eVTOL为主，可以大致分为三类，一是航空公司，如波音、空客、贝尔航空、牧羽航空、Blade、AMSL和NevaAerospace等；二是多家汽车制造商也在积极探索飞行汽车技术，包括丰田、奥迪、现代，以及中国的小鹏、吉利、广汽和长城等；三是科技公司，如JobyAviation、ArcherAviation和AlefAutomotive以及中国的亿航智能、峰飞航空、沃兰特航空等[9]。不少汽车企业通过并购低空经济领域初创型企业或自主研发的方式加入赛道。例如，丰田和JobyAviation已展开战略合作7年，向其投资达到8.94亿美元，并于2024年11月2日公开发布了合作研发的四座eVTOL[10]。二、飞行汽车立法和商业实践（一）主要法域飞行汽车相关立法与商业实践1.主要法域飞行汽车相关立法近年来，美国、欧盟、日本、韩国等国家和地区就飞行汽车推出的政策、条例和措施包括：（1）美国FAA一直积极推进eVTOL等动力升降（PoweredLift）飞行器的认证工作。2024年6月，FAA发布了针对动力升降飞行器的型号认证更新指南《咨询通告AC21.17-4》[11]（AdvisoryCircularAC21.17-4）。这一更新旨在简化eVTOL的适航认证流程。FAA还与欧洲航空安全局（EASA）合作，协调其监管框架，推动eVTOL认证的统一化。此外，美国国会先后通过了《先进空中交通（AAM）协调及领导法案》（AdvancedAirMobilityCoordinationandLeadershipAct）[12]《先进空中交通基础设施现代化（AAIM）法案》(AdvancedAviationInfrastructureModernizationAct）[13]等低空经济相关的法案和政策。（2）欧盟航空安全局（EASA）于2019年7月发布了针对小型eVTOL的特殊适航认证条款（SpecialConditionSC-VTOL-02）[14]；2020年3月，EASA公布了01/2020意见（Opinion01/2020）[15]，这是全球第一个城市空中交通规则草案，意在确立和协调有人和无人航空器在无人机空域（U-Space）中的交通规则，以防止撞击和减小空中和地面风险；EASA在2021年5月发布了适航符合性方法（MeansofCompliance;MOC）[16]；并在2023年8月针对VTOL发布了新的适航规章公众征求意见稿（OpinionNo03/2023）[17]。（3）日本国土交通省（MLIT）于2023年发布了eVTOL飞行器的认证和运营指南，重点关注安全、适航性和飞行员培训。日本国土交通省2021年制定的发展路线图[18]，明确了2025年和2030年的发展目标，包括实现eVTOL空中出租车和重型货运无人机业务的全面商业化，以及于2029年左右将eVTOL纳入其交通系统。（4）韩国国土交通部（MOLIT）在2023年发布了城市空中交通（UAM）路线图，旨在推动eVTOL技术的发展和商业化。该路线图包括基础设施建设、空中交通管理和安全标准等方面的具体措施，目标是在2025年前实现eVTOL服务的商业化。作为路线图的一部分，韩国计划在主要城市和交通枢纽建设垂直起降机场，以支持2.各国飞行汽车商业实践据不完全统计，目前，全球在研的飞行汽车项目超过200个，有160多家公司正在尝试制造飞行汽车，其中又以eVTOL技术路线为主。已进入高级测试阶段乃至即将获得适航认证的机型已有一定的数量，例如美国JobyeVTOL处于高级测试阶段，预计2025年获得FAA认证并开始商业空中出租车服务[19]；ArcherMidnight已于2024年5月收到FAA下发的该机型适航标准；欧盟VoloCity即将开始批量生产[20]，韩国KAIeVTOL计划于2025年商业化[21]。（二）国内立法、政策与试点动向2021年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，首次将“低空经济”概念写入国家规划，标志着低空经济正式上升为国家战略。2022年1月，交通运输部、科学技术部联合印发《交通领域科技创新中长期发展规划纲要（2021—2035年）》，明确“部署飞行汽车研发，突破飞行器与汽车融合、飞行与地面行驶自由切换等技术”。2023年10月，工信部、科技部、财政部及中国民用航空局（“民航局”）四部门联合发布《绿色航空制造业发展纲要（2023-2035年）》，强调加快eVTOL产品应用，到2025年eVTOL实现试点运行，到2035年建成具有完整性、先进性、安全性的绿色航空制造体系；2023年底，民航局发布《国家空域基础分类方法》，增加G、W两类非管制区域，为eVTOL的试点运行和商业化落地奠定基础。2024年3月，前述四部门进一步印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》，并指出应着力培育商务出行、空中摆渡、私人包机等载人空地方层面，目前全国已有多个省、市发布了低空经济相关政策，对eVTOL企业落户、适航取证等事项予以资金支持或规划布局。例如，深圳2022年底出台《支持低空经济高质量发展的若干措施》，支持开展低空基础设施建设，支持eVTOL航空器和无人驾驶航空器适航取证（每个企业每年资助不超过3000万元），加快推动载人eVTOL的产业化；上海2024年8月发布《上海市低空经济产业高质量发展行动方案》，提出培育eVTOL领军企业，实施关键配套供给行动、提升适航审定能力，旨在实现2027年建立完整的低空新型航空器研发设计、总装制造、适航检测、商业应用产业体系。联合长三角城市建设全国首批低空省际通航城市，建成全国低空经济产业综合示范引领区，加快打造具有国际影响力的“天空之城”，以及实现物流运输、应急救援、低空文旅、智慧城市、载人交通等商业场景的“100+”低空飞行服务应用，初步建成“海-岸-城”智慧物流商业体系，积极申请城市空中交通管理试点，加快发展商业载人城市空中交通。苏州工业园区2024年2月印发《低空经济高质量发展行动计划（2024—2026年）》，指出在金鸡湖商务区开展城市空中交通、小型货物无人机配送等商业化应用，形成新产品、新技术应用示范项目；阳澄湖度假区打造全空间无人体系应用示范，推进eVTOL、直升机试飞交付，培育低空旅游品牌；苏相合作区打造低空动力系统发展集聚区，引领构建全链条中小型航空发动机产业链等。2024年11月，有报道称中央空管委即将在合肥、杭州、深圳、苏州、成都、重庆六个城市开展eVTOL试点。试点文件对航线和区域都有相关规划，对600米以下空域授权部分地方政府[22]。三、eVTOL面临的主要法律问题（一）eVTOL适航法律体系尚待完善根据《民用航空法》《民用航空器适航管理条例》《民用航空产品和零部件合格审定规定》等法规和中国民航局规定，航空器合法设计、制造并投入使用所需取得的证件包括型号合格证（TypeCertificate，TC）、生产许可证（ProductionCertificate，PC）和适航证（AirworthinessCertificate，AC），相关流程如下：2024年3月22日，峰飞航空科技自主研发的V2000CG无人驾驶航空器系统获得由中国民用航空华东地区管理局颁发的型号合格证（TC），是全球首个通过型号合格认证的吨级以上eVTOL航空器[24]。2024年4月7日，中国民航局正式向亿航智能颁发全球首张无人驾驶载人航空器生产许可证，这标志着亿航智能的EH216-S成为全球首个获得适航三大通行证的载人无人驾驶eVTOL机型[25]。亿航智能EH216-S获得适航三大通行证标志着我国在eVTOL适航认证中引领国际实践，目前国内针对eVTOL为代表的新型飞行器仍然主要按照“一事一议”的原则，根据《民用航空产品和零部件合格审定规定》，作为特殊类别航空器[26]单独制定专用条件（而非根据既有的适航规章）进行审核。此外，与型号合格证适航审定一样，eVTOL为投入商业运营所需的运营合格审定（OC）也无法直接沿用现有民航领域既定的标准。因此，针对采用不同技术路线的eVTOL产品，在审批流程、获证周期等方面均可能存在不同，且周期较长。由于eVTOL在生产制造和应用场景与传统意义上的通用航空器和无人机并不相同，现行航空器适航法律体系对航空器安全性、起降场地、续航里程等的要求无法直接适用于eVTOL，需要制定单独适用的适航审定标准和法律体系。为此，民航局曾提出加强无人机适航审定体系和能力建设，并于2024年3月就《中国民用航空规章第92部运营许可的申请和颁发》咨询通告公开征求意见，旨在推进eVTOL运营许可的有序实施，明确许可申请流程和要求，规范运营安全评估实施的范围和要点，细化运行管理要求。（二）飞行和空域管理需进一步探索空域管理方面，2023年民航局印发的《国家空域基础分类方法》将空域划分为A、B、C、D、E、G、W等7类，其中，A、B、C、D、E类为管制空域，G、W类非管制空域。其中G、W类非管制空域为首次增加，标志着中国迈出了空域开放管理的第一步。如上图所示，除海拔较高的山区外，G、W类非管制空域仅包括机场空域以外真高300米以下，对民航公共运输飞行无影响的空域，这与eVTOL设想中1000米以下的运营高度仍存在一定差距。飞行管理方面，低空空域存在通用航空和无人机两个飞行活动管理体系。就通用航空飞行活动而言，航线飞行由负责该航线的民航飞行管制部门或军方批准；就无人机飞行活动而言，无人机适飞空域（真高120米以下）内微型、轻型、小型无人机的飞行活动无需审批，但无人机在管制空域（包括真高120米以上空域，空中禁区、空中限制区以及周边空域，军用航空超低空飞行空域，以及机场、军事禁区、军事管理区等区域上方的空域）内的飞行活动则须由对应民航飞行管制部门和/或军方批准。但是，eVTOL既具备无人机的灵活性，不一定按照既有航线飞行，其巡航高度又超过无人机但未达到通用航空高度，可能无法被通用航空和无人机两个飞行活动管因此，考虑到eVTOL的独特产品定位，低空空域分类划设标准、各类空域准入条件与使用规则、通航飞行审批程序、空管服务保障模式等还需要制定或与现行监管体系相协调，以及建立与之配套的执法队伍、空中智能交通管理系统和监管网络技术手段等。在这一方面，中国监管部门也正在推出一系列探索，例如民航局牵头的民用无人驾驶航空器综合管理平台（UOM）在2024年1月1日上线，实现操纵员管理、登记管理、空中交通管理、空域信息发布等功能；此外，《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》已起草并征求公众意见，其中的空域分类方式与《国家空域基础分类方法》相一致，细化了根据空域等级类型，空域使用实行的审批制度或者报备制度，并明确G、W类空域的用户应当向有关空中交通管理机构或者承担相应职责的单位报备。随着通过适航审定和试运营的eVTOL产品数量增加，后续出台高层级的专门空域管理法律已经可以预见。（三）测绘合规和国家秘密保护eVTOL运行高度低且较为灵活，收集测绘地理信息的能力远胜通用航空器，如何确保eVTOL在使用过程中合法合规收集相关数据，严格遵守测绘及数据安全等要求，是需要格外重视的问题。部分地区相关政策或工作计划已将航空测绘列为eVTOL设想中的行业应用场景之一。除利用eVTOL从事航空测绘外，eVTOL为实现无人飞行，需要在航空器外部和座舱安装传感器，收集机内外数据以实现远程机组通过视频传输影像和回传信息对航空器进行指挥、控制、监视内外环境和通信。例如，根据民航局航空器适航审定司发布的《亿航EH216-S型无人驾驶航空器系统专用条件》[27]，无人驾驶航空器应（i）探测和避让威胁航空器运行安全的地形和障碍物；（ii）设立地面控制站，且地面控制站应具备与机上乘员进行语音通信和对机舱内外进行图像监控的功能，并对航空器系统运行的重要信息进行记录。根据《中华人民共和国测绘法》（下称“《测绘法》”），测绘是指“对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述，以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动”。正如智能网联汽车使用车载传感器采集、处理车辆及周边道路设施空间坐标、影像、点云及其属性信息等地理信息数据的行为可能被认定为测绘活动一样，eVTOL及其传感器实时处理和回传外部影像、空间坐标和地形等数据，该等行为亦可能构成《测绘法》项下的测绘行为。我国对从事测绘的单位实行行政许可制度。根据《测绘法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等法律法规规定，任何主体在中国使用民用无人驾驶航空器从事测绘活动，必须取得相应的测绘资质；外国无人驾驶航空器或者由外国人员操控的无人驾驶航空器不得在我国境内实施测绘、电波参数测试等飞行活动[28]。此外，根据《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》，外国的组织或者个人在中国境内从事测绘，必须与中国的有关部门或者单位依法采取设立合资或合作企业的形式。2020年7月1日生效的《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》及《测绘地理信息管理工作国家秘密目录》将测绘地理信息秘密分为绝密级、机密级和秘密级。其中，“军事禁区以外平面精度优于（含）10米或地物高度相对量测精度优于（含）5%、且连续覆盖范围超过25平方千米的三维模型、点云、倾斜影像、实景影像、导航电子地图等实测成果”、“涉及军事、国家安全要害部门的点位名称及坐标；与军事、国家安全相关的国民经济重要设施精度优于（含）±10米的点位坐标及其名称属性”等属于国家秘密，除特定测绘成果被保管单位及用户知悉外，未经批准不得向社会公开、向境外传输。即使eVTOL未在要害部门等限制空域上空飞行，机身摄像头、毫米波雷达等传感器所收集和回传的数据将可能达到上述精度标准和覆盖范围。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》禁止利用无人驾驶航空器违法拍摄军事设施、军工设施或者其他涉密场所，或非法获取、泄露国家秘密，或者违法向境外提供数据信息[29]。《测绘法》《保守国家秘密法》《反间谍法》乃至《刑法》亦规定了泄露、非法提供、窃取国家秘密等违法犯罪行为的行政处罚和/或刑事责任。因此，为降低测绘和国家秘密领域的合规风险，eVTOL在运营过程中不仅需要严格避开空域管理体系中的限制空域，还需加强内部合规评估，确保对相关数据的处理符合国家相关法律法规要求。eVTOL运营者需严格遵守地理信息数据境内存储，使用符合国家有关安全和保密要求的存储设备、网络和云服务等要求。四、陆空两栖飞行汽车面临的法律问题陆空两栖飞行汽车既不完全等同于传统的汽车，也不同于现有的航空器，而是兼具道路行驶和垂直起降/低空域飞行能力。因此，除面临与eVTOL相同的适航、空域管理等要求外，陆空两栖飞行汽车还将面临地面道路交通（一）可能需要同时满足机动车产品和民航产品准入体系根据《道路交通安全法》等相关法律规定，上道路行驶的机动车需要通过机动车安全相关国家标准（例如《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2017））、向工信部申请取得道路机动车辆生产企业及产品准入许可，获得《机动车出厂合格证》，才能够进入机动车产品市场。同时，如前所述，还需按照《民用航空法》《民用航空器适航管理条例》等相关法律法规的规定，取得TC、PC、AC等适航证件。同时满足地面交通和航空管理要求，存在不小的技术和监管挑战。例如，道路机动车车体为符合相关国家标准对车身结构强度和抗冲击要求，多采用钢材，而陆空两栖飞行汽车为了降低载重带来的飞行油耗，倾向于采用航空铝合金或复合材料；又如，航空器的气动布局与汽车的被动安全技术标准可能存在差异。目前，汽车领域和航空领域的国家、行业、技术标准各自均达到数百项，陆空两栖飞行汽车要实现“兼容”将是一个艰巨乃至不可能的任务，原因可能在于前述标准制定时并未考虑到诸如陆空两栖飞行汽车这类新形态产品的出现。可能的一种解决思路是针对陆空两栖飞行汽车这一新兴的产品类别以及其特殊应用场景制定单独的技术标准和适航认证，这从监管本身也存在较大的挑战。（二）可能需同时遵守道路交通和民航运行规则陆空两栖飞行汽车将面临两套运行规则，即道路交通场景下的《道路交通安全法》项下的道路行驶规则和民航管理场景下的《飞行基本规则》《一般运行和飞行规则》等。两套规则在航路/道路、信号、空管指挥等方面相互独立。此外，陆空两栖飞行汽车若需在道路上行驶和在天空飞行，在现行法律法规下存在需要取得双重登记的问题：《民用航空法》和《道路交通安全法》分别规定了民用航空器的国籍登记制度和机动车登记制度，而对于有人驾驶的陆空两栖飞行汽车，驾驶员不仅需考取车型对应的驾照，还需取得机型对应的飞行执照，而对于陆空两栖飞行汽车归类于目前哪一种车