公共管理学要点

第一章绪论一公共管理与私部门管理（工商管理）的本质区别公共管理与私部门管理（集中表现在工商管理）是相对应存在的，两类管理在性质上的差别集中体现在如下方面：公共利益目标与私人利益目标：公共管理必须以公共利益为目标，私部门管理的目标则可以定位于包括管理者在内的私人利益，这是公共管理与私部门管理的最重要区别。垄断强制性与自由竞争性：公共管理活动在本质上是国家的活动，这使得公共管理具有明显的垄断和强制的特点（当然也包括非垄断和非强制性的一面），而私部门管理则不具备这个特点。制衡性与自主性：与私部门管理者在管理中具有较多的自主性相比，公共管理主体在实施管理的过程中，通常受到较多的制衡。多元理性与经济理性：公共管理部门作为增进公共利益的立法者和执行者，处于基本社会资源配置的中心，事实上，公共管理承担了社会资源权威性分配者的职责。四部门管理的管理过程主要是依据经济理性这一单纯考虑展开，因而无需承担上述职责。政府机制与市场机制：公共管理与私部门管理的一个十分显著的区别在于，前者主要是通过政府机制来实现，后者则主要通过市场机制来完成。二公共管理的涵义：所谓公共管理，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。其具有以下涵义：1、公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织2、公共管理的对象—公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众3、由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在时永恒的，但具体内容会随着社会变迁而不断调整4、公共管理来自民众的授权并负有直接社会责任，因此必须依法进行，其工作绩效也不能简单的以利润或效率做标准5、公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权三公共管理的构成要素1、公共管理主体：公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动，公共管理的主题包含两大形态：公共组织和个人。其中公共组织又可以分为政府和非营利组织。以个人形态出现的公共管理主体，包括领导者、管理者和被管理者。2、公共管理的对象：公共管理的直接对象是各类公共事务。3、公共管理的资源和手段：公共部门最重要的资源是合法性，其合法性包括合法的组成公共组织和成为管理者、合法的进行管理，以及被管理者对管理者及其行为的认同。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收尤其重要，前者是维护基本公共利益不受侵害的政治保障，后者是支付管理成本、实施公共项目的物质基础。公共管理的手段是多种多样的，但最基本的手段是制定和执行公共政策。4、公共管理的环境：任何公共管理总是在一定得环境中进行的。在公共管理的宏观环境分析中，人们用的较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。由于公共管理环境具有复杂性、差异性、变动性，因此，对环境的正确分析应该是实施有效公共管理的基本前提。四公共管理学的研究途径与方法（一）研究途径（P与B）在波兹曼（B.Bozeman）看来，公共管理研究大致可分为两种途径，即公共政策途径（publicpolicyapproach，简称P途径）和企业管理途径（businessapproach简称B途径）。P途径的公共管理强调与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。B途径的公共管理重视的不再是内部行政管理的机制与过程，而是受管理主义的影响，主张师法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。作为同一的公共管理的不同组成部分，P途径和B途径的公共管理有很多共同之处，例如，他们的眼光并不仅仅局限于行政机关内部，而是将关注的焦点放在公共部门与外部环境的关系上；他们都尊重政治因素在管理中扮演的角色；他们都重视经验型的材料。另一方面，他们之间的差异的具体表现在如下方面:1、P途径的公共管理学者一心一意划清与传统公共行政的关系；B途径的公共管理学者与行政学者，特别是认同“公共行政即管理学”的学者，认为公共管理与公共行政有较密切的关系和相似的理念。2、P途径的公共管理学者认为公私部门管理有别；B途径的公共管理学者不认为有什么质的差异，而主张以较严谨的态度发展实证理论来描述和解释公私部门的异同。3、P途径的公管学者几乎完全以来案例研究作为获取知识的工具；B途径则兼采案例与量化研究作为教学方法。4、P途径的公管学者长于个案的处理与分析；B途径的学者比较重视学术的研究与理论的建构，长于从不同学术领域中吸取有用的理论、技术与方法。5、P途径的公管学者因强调政策而以高层管理者，特别是政治性人名人员为主要教学研究对象；B途径的因重视执行过程而以具备文官资格的公共管理者为主要教学对象。（二）公共管理学的研究方法：规范法、实证法、案例法、系统法、比较法、数理法第二章公共管理学的理论渊源一当代经济学理论（一）公共选择理论所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，一个是整治市场；在经济市场和政治市场上活动的人是同样的人，没有理由认为同一个人只是由于场所不同就以两种完全不同的动机进行活动。（二）政府失败论政府失败，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。政府干预行为的具象形的表现及其原因：1、公共决策失败公共选择主要就是政府决策，政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规及行政手段来弥补市场的缺陷。在布坎南等人看来，导致公共决策失误原因是多方面的：社会实际上并不存在政府决策目标的所谓公共利益；既是现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却引起自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的；决策信息的不完全性；选民的“短见效应”；选民的“理性而无知”。2、政府工作机构的低效率政府工作机构的低效率是指政府机构执行政策和公共物品供给的效率不高，官僚作风严重，而这必然影响政策执行的结果，有可能是好的决策产生恶的结果，从而导致政府失败。低效率低原因如下：缺乏竞争性压力；没有降低成本的激励机制；缺乏监督信息3、政府的内部性与扩张政府的内部性是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。内部性被认为是非市场缺陷以及政府失败的一个基本原因。布坎南等人从五个方面解释政府机构为什么会出现自我膨胀：政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者；政府作为收入和财富的再分配者；利益集团的存在；官僚机构的存在；财政幻觉。公共选择理论还指出，官僚机构和立法部门都追求预算最大化，他们与利益集团结成“铁三角”，导致政府预算具有不断扩大的趋势。4、政府的寻租活动寻租（rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是至那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。在布坎南等人看来，租或租金是指在支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分，是超过机会成本的收入。现代社会的寻租活动，是利用行政法律手段来阻碍生产要素在不同产业间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动导致经济资源配置扭曲，作为一种非生产性活动，他并不增加任何新产品或新财富，只不过是改变生产要素的产权关系，把更大部分国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门官员之间的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。“政府失败论”对与公共管理学具有十分重要的启迪作用，具体表现在：a、对于西方市场经济条件下政府干预行为的局限性以及由此带来的种种弊端的深刻分析，揭示了西方代议制民主制度的某些内在缺陷b、对政府失败的分析，克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上所存在的偏差，既注重市场缺陷研究c、提供了方法论的启示，克服了传统经济学把国家、政府或政治因素当做经济过程的一个外生变量而排斥在经济学体系之外的缺陷，较好的反应了当代社会中政治与经济的密切关系。二新公共管理涵义及核心思想新公共管理是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年来经济与合作组织国家行政改革具体做法的理论概括。其核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部做技术上的专业化努力，也不止是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最中以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。三各国新公共管理实践的共同特点1、为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。2、为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。3、为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并负于两者相应的支配权。4、实现政府在公共服务方面的“角色”转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。5、通过政府改革和尤其而取得的结果，是各国执政者产生了一个认同：要将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。四当前西方政府改革的新动向（论述题\串知识点）1、在政府与市场之间做公共选择更多的市场、更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识。2、政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动在放松管制，公共领域引入市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。3、强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动4、各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善许多国家开始强化政府政策执行部门自主权的改革，形成了一股“执行局自主化”的改革潮流，从而重新塑造了政治与行政之间的关系。五对新公共管理的评析（优缺点、借鉴意义）（一）新公共管理的时代特征1、新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物。与传统公共行政公共学相比，具有一系列的创新：第一，新公共管理作为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础；第二，新公共管理开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主体创新；第三，新公共管理建立起一个更加全面、综合的知识框架；第四，新公共管理提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。2、新公共管理体现了国家与社会、政府与市场关系的新格局。各国政府都较以往计划的更少，占有的更少，管理的更少，并允许市场的边界不断扩展。3、新公共管理反应了政府职能定位发生根本转变的趋势。这种转变即政府由所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则制定人转变。（二）新公共管理的“解题”特色新公共管理在化解西方政府运行面临的问题或困境所表现出来的特色，集中体现在“谁来管理”以及“如何管理”。在“谁来管理”的问题上，如何实现传统的政府职能向社会转移，新公共管理的一个重要思路是：将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。公共组织可以分为四种类型，政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织。政府应将完全有自己来承担的制定公共政策或掌舵的职能放在中心位置，而将管理或划桨的职能由准自治或半自治的公共机构承担。在“如何进行管理”方面，基本思路是：引进市场竞争机制和私营部门成功的管理经验和手段，全面降低管理成本，提高管理效益。具体表现如下：1广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制2政府服务以客户为导向3由重视工作过程与投入转向注重结果与产出4通过多种形式的授权改善公共部门的工作5放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制6文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透7重视人力资源管理（三）新公共管理的理论困难与受到的批评新公共管理作为尚在发展中的理论思潮，由于其不成熟以及内在的缺陷，受到来自各方面的批评，这些批评涉及到理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等方面，具体表现在如下两方面：（1）、新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择，这种两难在于，公共部门与私部门、公共管理与私人管理的差距是带有根本性质的，很难回避的。解决这一问题的办法有：一是假设公共部门管理与私人部门管理在本质上不存在差别，而是让私人部门管理以跨越公私情景的一般管理的名义长驱直入。另一办法是让公共管理走出“第三条路”，即在决策层面上坚持公共性，而在执行层面上采取管理主义。（2）新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义。由于市场也存在缺陷，公共部门管理中具有不可竞争的一面，以及公共部门市场化会带来严重的负面问题，因此对市场过分依赖是不恰当的。（四）西欧那公共管理的借鉴意义（与共同特点融合）从实践上看，我国目前面临着与西方国家相同的国际背景，处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府改革浪潮中。新公共管理为我们提供了四方面的启示：必须加大政府体制创新力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断物品的供给的局面充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率。必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。第三章公共管理的主体一公共组织的涵义公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能，政府是典型的公共组织。二公共组织的基本要素1、物质要素（人员、经费、物资设备）2、精神要素（目标、责权结构、人际关系）三公共组织的性质公共组织的特殊性在于起“公共性”，这种公共性的存在，是公共组织与其他组织想区别的标志。四公共组织与非公共组织的区别1、活动目的不同非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务，而不是为全社会服务；公共组织则以实现公共利益为目标，负责向社会公众提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品，目的是促进整个社会经济政治文化教育科技卫生体育等各项事业的全面发展，它追求全面的社会效益经济效益，全体社会成员的整体利益2、为社会所提供的服务不同非。以从事商品、劳务生产为活动内容；公。提供公共产品3、管理对象不同非。以本组织成员为管理对象；公。的管辖范围是整个社会，以全社会的公共事务作为管理对象。4、活动的依据不同非。主要服从商品买卖的价值规律，已组织成员资源组合、共同订立的规章制度为活动依据；公。以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动依据和准绳。五公共组织的主要结构形式1、直线制按照垂直系统建立组织形式，各级领导执行统一的指挥和管理职能，不设专门的职能机构。特点：机构简单，职权明确，命令统一，决策迅速，个人负责；缺点是等级森严，形式呆板，不利于发挥成员的主动性和积极性2、职能制领导讲相应的权力交给职能部门，职能部门直接指挥下属，按专业分工设置管理职能部门，各部门在其业务范围内，有权向下级发布命令和下达指标。优点是解决了主管领导对专业指挥的困难；缺点是各职能部门都有指挥权，产生多头领导，不好协调。3、直线职能制以直线制为基础，在行政首长领导下，设置相应的职能部门，分别从事专业管理，并作为该级领导的参谋。优点是保证了统一领导，避免了多头制，简单有效；缺点是容易忽视参谋部门的作用，过分强调领导的指挥权。4、矩阵制由专门从事某项工作的项目组形式发展而来的一种组织结构。组成项目组后，大家为某个特定的任务而共同工作，任务一旦完成，项目组的使命就结束了。特点是纵横联系，适应性强，机动灵活；不足之处是缺乏稳定性，不能大规模运用，容易发生双重领导的冲突六非营利组织概念：指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。七公共组织的作用1、公共组织是公共管理的主体公共组织是对社会公共事务进行管理活动的主体，是公共管理活动的物质基础和力量源泉。2、公共组织是公共管理活动的基本支点组织和人事是一切管理活动的两个基本支点，二者构成管理活动的基本框架。3、公共组织汇集和放大了管理人员的力量科学的公共组织体系能够有效的运用每个人的体力、精力，充分发挥其聪明才智，形成了一种放大了的组织力量。八领导的涵义领导一词有两种涵义：一是指领导活动，即只会、带领、引导、鼓励和影响下属，为实现组织目标而努力的过程；二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种角色并实施领导过程的个人或集团要理解其含义，必须把握以下三点：1、领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导2、领导者拥有影响被领导者的能力或力量，这些能力或力量包括由组织赋予两道这的职位与权力，也包括领导者个人所具有的品德、才能、知识和感情等非权力的影响力3、领导的目的是通过被领导者达到组织的目标概括的说，领导是指挥、引导和影响被领导者，为实现某种特定目标而努力的各种活动过程。九领导者的素质思想品德素质、文化知识素质、领导能力素质、心理素质、身体素质十马克斯韦伯的科层制理论及其主要特征1、组织标准化为了完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。它包括三个方面：分工专业化，这是组织标准化的基础；工作指标化；人员统一化2、工作秩序化科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间相互协调，密切配合，形成了一个无障碍的工作流。3、管理规范化科层制管理严格按照规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。它包括：组织成员之间的关系完全以理性准则为指导；对所有人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感；明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突；精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩十一传统科层制组织的困境（对传统科层制理论的评述、科层制组织的内在缺陷）（评述）：传统科层制理论的基本贡献：首先，把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。其次，总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。第三，倡导“理性化—法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。明显的不足：第一，他们只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究第二，他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究第三，他们只将组织当做一个封闭型的系统来研究，而没有探讨组织与外在环境之间的相互关系相互影响。（内在缺陷）：1、科层制管理造成了一种刚性的官僚传统，就像一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转2、采用了标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性3、排除了竞争的必要和可能，组织成员照章办事，墨守陈规，以致造成的得过且过、不负责任4、依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠十二公共组织的变革（一）公共组织变革的主要动因1、经济体制转轨推动公共组织的变革，随着人类社会从自给自足的自然经济形态，发展到市场经济时代，作为公共管理主体的公共组织也处在不断的变革之中。2、政治制度的更迭导致公共组织的变革。政治制度的质变，影响公共组织的质变；政治制度的量变影响公共组织的具体职能和机构的变革。3、社会发展程度促进或制约公共组织的变革：一是社会企事业组织的发育、独立和成熟程度；二是社会群团组织的独立程度和参与意识，会在政府公共组织的外围形成强大压力；三是大众传播媒介对社会的介入程度和自身的现代化程度，会促进公共组织自律意识的形成；四是公民素质的高低，将影响到公民对公共组织的理解和认同，影响到公共组织的动员能力和号召力。4、国际环境的重大变化影响公共组织的变革：国际之间的交往日益密切，要求公共组织的政策、职能乃至机构进行变革；各国面临的共同问题，要求公共组织的政策、职能、机构进行变革；国际关系中的重大问题，如战争和和平、南北经济关系问题、反对霸权主义问题，都要各国政府作出相应的对策，调整自己的政策乃至职能及机构。（二）公共组织变革的目标公共组织变革的目标可以概括为两点：一是提高公共组织对于外在环境的适应力、改造力；二是加强公共组织自身的稳定性、协调性，使其稳定、协调、有序的工作。公共组织对外在环境的适应力就是适应环境需要，改造力就是在适应外部环境的同时，能动的影响外部环境，推动社会发展。公共组织自身的稳定性包括两个方面内容：第一，理顺公共组织自身的工作秩序。第二，理顺组织与个人的关系。（三）公共组织变革的主要内容（政府职能变革的主要内容）1、公共组织职能的变革A从职能作用的领域看，公共组织职能是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。B从职能作用性质来说，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理型、服务性职能为主的方向转变。C从职能的划分程度来看，公共组织的职能由原来混淆不清向高度分化转变。D从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法制为主，由行政手段为主转向以法律经济手段为主。公共组织结构的变革公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。组织结构包括纵向层级结构和横向部门结构。在横向部门结构上，公共组织的变革主要有两个方面：从公共管理的过程来看，正是由重决策与执行部门而轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡；从公共管理的作用领域来看，由微观管理部门为主转向以宏观管理部门为主的变革。在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。公共组织权利关系的变革公共组织向社会组织还权；横向分权，公共组织中的权力体系逐步由单纯的直线型权力关系向直线权力关系和参谋权力关系并存的状态转变最后，在纵向权力分配上，有着集权与分权相互融合的趋势。 第四章公共管理职能 一公共管理职能的一般内涵公共管理职能是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。还包括以下几点：1、公共管理职能的实施者是整个社会公共管理系统，实施者包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。2、公共管理职能得以实施的依据：国家或社会通过某种途径赋予公共组织以某种特定权力或者权威，使其职能得以实施。3、公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共物品与公共服务进行管理的全部事务。4、公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映，各种职责的履行与否及其履行质量与组织本身所具备的功能类型及大小密切相关。5、公共管理职能是一个独立、完整、动态的体系二公共管理的程序性职能1、决策决策是管理者为解决各种问题、达成特定目标而制定与选择行动方案的一项基本的管理职能，它贯穿于一切管理活动过程之中。2、组织组织职能一般包括组织结构设计、人员配备与力量整合等基本内容。3、领导公共部门重的领导者需要运用领导职能，通过指挥人们的行为、沟通人们之间的信息、增强相互间的理解、统一人们的思想和行动，激励每个成员自觉地为实现组织目标而共同努力。领导职能包括指挥、沟通、协调及激励等基本职能活动。4、控制通过建立信息反馈和绩效评估机制，把决策实施过程中所取得的各种效果与所要达到的相关目标进行比较并作出评价，及时的发现和纠正各种偏差，以保证预定目标实现的一种职能活动。包括宏观控制和微观控制。三公共管理的任务性职能(一)经济职能1、宏观调控职能主要是指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策2、微观管理职能指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品、服务的生产和经营有关的管理活动（二）政治职能主要是指公共部门防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶层的反抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理人民内部的各种关系，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序的系列政治职能活动。具体来说，它由民主建设、社会治安与国家安全等方面构成。（三）社会职能各种公共部门为了维持正常的社会生活水平与生活秩序，增进国民福利而产生或供应社会福利性产品与服务的一种管理职能活动。包括提供社会保障，促进公正的收入分配，环境保护。（四）文化职能在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，涉及科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。四传统社会的公共管理职能所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。原始社会的公共管理职能表现在以下几个方面：首先，其公共管理职能大多数都是与谋取生活资料的生产活动有关，主要是进行劳动分工。其次，不存在专门的公共管理组织职能，由于生产力不能提供剩余产品，脱离社会生产的专门管理机构是不可能获得物质支持的。同时，由于公共管理主要靠个人经验进行且范围很小，也就不存在职能的分化或说分工问题。最后，其职能的运行方式是习惯化、非强制性的。前资本主义国家时期的公共职能体系存在三个基本特征：1、公共管理职能体系的重心相当清晰，既是以政治统治职能为中心。2、包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱。3、公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征，这是与公共职能体系的基本结构是一致的。五新古典主义（西方各国公共管理职能体系的特点）新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。西方各国。。。的特点：政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进一步加强。经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势想并存。六我国公共管理职能体系的转变及其基本方向1、职能重心的转移由以“阶级斗争为纲”、以专政职能为重心，转向以经济建设为中心、以经济与社会发展职能为重心。2、公共管理职能体系的转变国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占主导性地位；教科文等发展职能将不断得到重视与加强，以建立起健全、高校的教育体系与科学文化发展体制；对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能；国家防卫职能也将适当加强3、职能方式的转变在社会资源配置方式上，由传统体系下重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制；在社会经济职能运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移；在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向运用经济、法律手段为主。4、职能关系的转变a中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系。一方面，要确保中央与上级政府制定的各项政策、不表得到顺利贯彻落实，另一方面，也要使得各地方及下级政府能够及时有效的处理辖区或职能范围内的相关事务。b政企关系。首先，要实现国有资产所有者职能与公共行政者职能分开。其次，要实现以盈利为主要目标的国有企业与以公共产品提供为主要目标的国有企业的分离。最后，要实现国有企业所有权与经营权相分离。c党政关系及各国家权力机关间关系。要在坚持党的政治、组织与思想领导的前提下，改变传统体制中党政不分、主要是以党代政的不正常关系，确保中国共产党与各级政府都能够在宪法与法律规定的范围内独立行使各自的职能。D政府与其他公共管理主体间关系。及时调整政府与其他公共管理主体之间的职能关系。其中，首先是理顺政府与各种自治性公共组织之间的关系，主要是政府与居民委员会及村民委员会之间的关系。七市场机制的缺陷（一）市场不能消除垄断和非公平竞争在市场所有形式的缺陷中，传统上认为更重要的是垄断。在垄断市场上，由于排斥了竞争者，垄断厂商就可操纵价格，使产品定价远远高于平均成本；由于可以通过定价来谋取超额利润，垄断厂商缺乏降低成本的竞争压力，甚至向消费者转嫁成本的增加，因此造成垄断成本偏高，这样的情形往往使垄断行业创新进程减慢，其最终后果是束缚市场配置功能的发挥，阻碍生产要素合理流动和社会资源优化配置，给整个社会造成潜在的效用损失。（二）市场不能解决外部性问题所谓外部性，是指某人的经济决策通过非市场的价格手段直接的、不可避免的影响到其他人的效用函数，并成为后者自身所不能加以控制的变量。外部性的影响不是通过市场价格机制产生的，它独立于市场之外，扭曲市场价格。这就导致市场机制不能有效的配置资源，即使在没有垄断的完全竞争的市场条件下，也不能使资源配置达到最优。因此，必须借助市场以外力量来加以干预和纠正。（三）市场无法满足社会对公共产品的需求公共产品的提供无利可图，同时公共产品不能像私人产品那样，通过市场的买卖行为使产品的供应商与购买者之间建立起有机联系。因为公共产品的价格很难通过市场供求关系来确定，所以说很难通过市场来提供。不过，随着社会生产力与经济总量规模的持续增长，完全不能由私营部门来提供的公共产品的种类有不断减少的趋势。（四）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题效率与公平是衡量市场成败的两个标准。在市场经济运行过程中，如果没有外力来维护收入分配的公平性，效率与公平的矛盾，以及其外部表现形态—社会的贫富差异会越来越严重，直至危及社会稳定。虽然市场交易在原则上是平等和等价的，但由于人们的自然禀赋不同、机会不均等，收入水平就会有差别；而且在市场上由于价格随着需求波动而上升或下降，市场的自发调节容易引起收入差距过大，造成社会收入分配不均。同时，市场机制也不可能自动使社会生活质量的提高与地区发展达到公平和相互协调。（五）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡市场调节是一种事后调节，一是调节的滞后性，二是调节的盲目性。由于自由市场经济的内在不稳定性，单靠市场调节并不能保持经济总量的综合平衡和经济的稳定增长。八市场经济中公共管理职能的内容公共管理部门主要从以下几个环节对市场机制的不足进行干预与补充：（一）限制垄断和促进竞争确立竞争秩序和规则，消除和防止垄断，为市场公平竞争创造和保持必要的制度环境条件，是现在市场经济中政府公共管理职能的一个重要方面。现今各国的措施主要是制定反垄断法，依靠法制影响市场结构和竞争关系。同时，政府相应成立监督管理机构，监控企业的垄断行为，审批企业间的兼并。（二）界定和维护财产权，克服外部性财产权是规定资源归属和使用处置的权利。明确界定的财产权是市场有效运作的基本前提。所谓外部性问题，其本质是财产权界限不明确。公共部门用来纠正外部效应的措施包括经济措施、法律措施、行政措施和社会措施。经济措施主要是指征税，法律所示是指通过立法来解决外部效应问题，保护受害者利益，行政措施是指政府的强制干预，社会措施是指道德教育树立文明的道德风尚。（三）提供公共物品在市场经济国家，公共部门提供的公共物品主要是社会正常运转所需的、有社会投资所形成的各种软件和硬件。软件指法律制度、国防、行政服务、消防、社会卫生保健于文体教育等；硬件则包括供水、供电、邮电通讯、道路交通设施等基础设施。（四）保障收入分配的公正化第一，以法律形式分地区确定劳动者最低工资标准，以保障社会成员的最低生活水平。第二，对个人征收累进所得税，从而抑制收入过高以有利于增进平等。第三，实施工资和物价管制，即政府在必要时采取冻结工资和物价的非常措施。第四，增加转移支付和其他各种福利措施，包括发放失业补助金和救济金等。此外，政府还可通过征收高额财产税和遗产税，防止收入过分悬殊；通过举办公共工程，增加就业，提高某些社会成员和阶层的收入。（五）调控宏观经济在经济呈现过热的征兆时，政府要进行干预，以期减少总需求，让投资和消费不要过旺；当经济滑向衰退时，政府要设法刺激总需求，让投资和消费回复生机。这种政策被称为“相机决策”，具体措施如下：一是财政政策，即调节政府开支的规模和税收高低。以调节人们可支配的收入，从而调节总需求；二是货币政策，即用调节货币供应量的方法来影响投资和消费。九市场机制中公共管理职能的限度（有限性、局限性）公共部门的过度干预或无效干预，往往可能使事情变得更糟，造成政府失败的现象，政府失败可能产生于公共部门政策决定和实施的各个阶段，以及公共部门机构自身的弊端。公共决策的复杂性导致政策选择的偏差公共决策的方式有以下几种：投票决策、利益集团妥协决策、精英决策。政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲第一，政策实施需要消耗资源。第二，政策实施需要具有“时滞性”。第三，政策实施的效果有很大的不确定性。寻租活动导致社会资源的极大浪费寻租活动的实质是权钱交易、谋取私利，其最终结果是导致了经济资源的浪费公共部门系统存在低效率常态缺乏竞争。第二，没有降低成本的激励。第三，监督信息不完备。第五章定义：1公共政策公共政策是公关行为主体在职责范围内为了某种特定的目的，经过政治活动所选择的行为方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。2公共政策合法化公共政策合法化是指经过一系列法定程序使公共政策方案获得合法地位、具有权威性和约束性的过程。公共政策方案制定完成后，必须经过一定的渠道转变为正式的政策才能实施，即公共政策方案需经过合法化过程才具有合法性，才能够正式实施。2政策评估政策评估是利用科学的方法和技术，按照一定的标准和程序，系统地收集相关信息，对政策过程，政策绩效进行分析判断的行为。政策评估的目的在于调整、修正政策和制定新政策。思考：1公共政策的性质公共政策的利益倾向性公共政策的目标导向性公共政策的合法性和强制性公共政策的稳定性和时效性公共政策的多样性和多效性2公共政策制定的原则和步骤公共政策制定的原则公正无偏的原则（PrincipleofImpartiality）资源集中配置原则（PrincipleofCentralizedDisposition）个人收益原则（principleofindividuality）延续性原则（principleofdistributivecontinuity）预见性或挑战性原则（principleofforesightandchallenge）信息完备原则（principleofperfectedsystemforinformation）一致性（principleofconsistency）公共政策制定的基本步骤确立公共政策目标估计需要确定要达到的具体目标设计公共政策方案评估公共政策方案选定公共政策方案设计执行3政策执行在政策过程中的地位和作用政策执行时实现政策目标的唯一途径，在政策过程中具有至关重要的地位与作用。政策执行是实现政策目标的根本途径政策执行可检验与修正政策政策执行时政策过程中不可缺少的中间环节4政策评估的意义公共政策过程是一个动态的过程，具有许多不确定因素，对公共政策过程的评估和监控是一个必不可少的过程，政策评估的意义主要表现在：政策评估是衡量政策绩效的基本手段政策评估是调整、修正、延续或终止政策的重要依据政策评估有利于政策资源的配置政策评估是政策过程科学化、民主化的必要途径总之，政策评估的基本功能在于向政府及社会提供政策绩效的资讯，重新检视政策目标及政策方案，以谋求政策改进之道。政策评估还可以作为形成新的政策问题或政策建议的基础。5政策评估的一般标准效果指标政策效果指某项政策到达预期效果或影响的程度。效率标准效率指标通常以每单位成本所产生的价值最大化或每单位产品所需成本的最小化为评估基础。公正标准公正只是政策执行后导致与该政策有关的社会资源、利益及成本公正分配的程度。政策回应度政策回应度是指政策实施后满足目标社会团体的需求、偏好或价值的程度。生产力标准生产力标准是衡量每项公共政策是否符合社会基本发展方向的根本标准。6权利和领导的关系权利的内涵权利是指一个人影响另一个人的能力。从一般意义上而言，权力表示由某人或某一群体A对他人或其他群体B按所需要的方式施加影响的能力。包含三层含义：1权力是潜在的，2权力是一种依赖关系，3受影响者B有一定的行为自主权。权力的来源。权力的来源和基础分为五个方面：强制权、奖励权、合法权、参考权、专家权。权力和领导的关系。权力和领导这两个概念密切相关。领导是领导者在各种环境中系统地影响组织成员行为以达到组织目标的过程，也就是说，领导是与组织成员之间相互影响关系的确立过程。为了达到组织目标，领导者将权力作为实现目标的手段。因此，领导过程中影响他人的基础是权力，即权力是领导影响力的来源。权力与领导的差别体现在三个方面:（1）目标的相容性差异。在权力相互影响的双方中，并不一定要求双方的目标一致，而只需依赖性；领导则要求领导者与被领导者双方的目标有相当的一致性。（2）作用的方向性差异。领导的影响过程侧重于向下属施加影响，而较少有横向和向上的影响；而权力的影响则是多向的。（3）侧重点的差异。领导的研究重点在于领导方式，而权力的研究重点则在于权力的获取方式。7激励与控制的关系激励是调动人们的积极性的过程，即为了实现组织目标而去影响人们的内在需要或动机，以达到强化、引导或改变人们行为的复杂过程。激励是公共组织实现目标的有效手段之一，不论是物质的还是精神的激励方式，都是公共组织成员的一种需要，他可以推动该管理者的内在潜力的充分发挥，而且使公共组织更容易实现目标。但任何一个公共组织的公共管理活动，都必须有相应的监督控制。控制的作用就是监督各项管理活动，并通过纠正各种偏差以保证他们按照预定计划进行。实际上，监督、检查都属于控制的范畴，只是不同的控制手段而已，他们与控制模式一起构成了控制系统。一个有效的控制系统可以保证各项行动完成的方向是朝着公共组织的目标发展的，控制系统约完善，则公共管理者实现组织目标的可能性越大。激励和控制都是公共管理活动的手段，激励是激发公共组织成员潜能，使公共组织的绩效最大化；控制则是监督公共管理活动和纠正偏差。两者在公共管理中是相辅相成、互为补充的有效手段。尽管当代公共管理的实践中更多的采用激励的手段，而控制较以往有所削弱，但是控制过程仍是不可缺少、必要的公共管理手段。8公共管理的控制目标和过程公共管理的控制目标所谓公共管理的控制目标就是在公共管理活动中，通过控制过程要达到的目的。从公共管理的具体活动内容看，要实现公共管理的控制目标，应从以下几方面入手：对公共管理者的控制对公共管理资源的控制对公共管理信息的控制对组织绩效的控制公共管理的控制过程确定标准时间标准公共产品或服务的品质标准行为标准绩效标准衡量绩效衡量公共组织工作效果的信息来源对公共组织的工作状况进行分析、比较并作出评价结论采取管理行动修订评价标准纠正行动维持原状第六章定义1绩效所谓绩效，是效率efficiency和效能effectiveness的总和，其中效率是对产出与投入的比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期效果进行比较，前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合绩效概念包括三方面内容：公共管理的成本或目标公共部门额的产出和效益公共管理成本（或目标）与效益（或后果）的比较2绩效管理所谓绩效管理（performancemanagement）是在设定的公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。可以说，绩效管理是公共管理者的主要职责。绩效管理过程一般包括三个最基本的功能活动:绩效指标化（performancemeasurement）绩效监控（performancemonitoring）绩效评估（performanceevaluation）3目标管理由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式思考：1绩效管理的内容（所谓绩效管理（performancemanagement）是在设定的公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。可以说，绩效管理是公共管理者的主要职责。）绩效管理过程一般包括三个最基本的功能活动:（1）绩效指标化（performancemeasurement）为了进行绩效评估，管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现的指标系统，也就是衡量组织绩效的标尺，这样才能在不同机关与不同时期之间进行比较（2）绩效监控（performancemonitoring）绩效监控是指对组织的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以作为绩效评估和改进组织绩效的基本依据。（3）绩效评估（performanceevaluation）绩效评估是依据绩效指标，对公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。2绩效管理的作用及意义作用：使公共管理的责任落到实处能较好的满足服务对象的不同要求体现了公共管理的结果导向的精神满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求意义：建立了一种诱因机制提供了一种管理工具3绩效评估的四要素“4E”：Economy经济,Efficiency效率,Effectiveness效能,Equity公平4确定公共部门评估指标的要求1．客观性2。可比性3。时效性4。易操作性5。综合性5绩效评估体系的内容（大加小）建立公共部门绩效评估体系，应包括三方面内容：①建立一套有效地绩效评估制度②建立科学合理的绩效评估指标体系③把公共部门的绩效评估置于全社会的监督之下。政府绩效的测评标准和方法公共部门的绩效评估标准：数量标准，质量标准，时效标准，费用标准公共部门绩效的测评方法：职能测定法，费用测定法，标准比较法，要素分析法公共部门绩效评估的指标体系分为四方面：业绩，效率，效能和管理成本6公共管理部门在绩效管理中存在的困难绩效管理的一个重要前提就是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。但公共部门面临着如何将公共服务量化的问题，要精确选出投入产出比并不容易，大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。功能相同的公共组织有地区性的差异、规模大小的不同，而以同样的绩效指标来衡量其绩效并进行比较，这并不公平。各个分支机构的绩效能否加总构成中央机构的绩效，不仅在技术上有困难，在实践上也令人怀疑。绩效管理的成效取决与绩效指标的制定是否周全合理客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。绩效管理的结果有赖于可靠的信息。在制定绩效指标时，上下级机构难免会在指标的数量，范围，权重等方面发生争议。公共管理价值取向的多元化，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定向和价值取向定向具有更多的正义性和主观性，阻碍着公共部门有效的实施绩效管理。7目标管理的含义及其变化可以将目标管理定义为：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。其内涵随着实践的发展而发展，具体可以分为五个阶段。作为一种管理哲学阶段作为绩效评估工具的阶段整合组织与个人目标阶段重视长期和战略后果阶段系统改善生产力的阶段8实施目标管理的前提组织成员自我管理能力较强组织具有统一的价值理念组织高层领导重视9有效设定管理目标应注意的问题定性目标定向定量方向转化长期目标的短期化目标实施的资源配合10评析目标管理（定义，优缺点，在公共部门中的限度，个人见解）可以将目标管理定义为：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。目标管理的优缺点优点：激励明显管理有效任务明确控制有力自行管理缺点：容易注重短期目标设置目标存在困难难以权变目标管理在公共部门应用的限制目标管理在封闭体系的组织中较易实施，但在变动而且难以预测的环境中则不易使用，因此此时目标往往难以设定。目标管理存在信任问题公共部门的目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量目标管理的实施通常以一年或少于一年为周期，这种强调短期目标的管理，容易忽视组织长期目标的规划。（四）个人见解（略）第七章思考：1公共权力的内涵及特性公共权力的内涵可归纳为四点：公共权力的拥有这是全体社会成员，而行使者是公共管理者公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权公共权力的最终作用对象是公共事务公共权力的目标是谋取公共利益公共权力的特性：（1）社会性（2）政治性（3）工具性（4）独立性（5）多元性2公共权力与公共责任的统一公共权力的授权必然伴随着责任的确定，公共组织在获得社会直接或间接授权时，也就承担着相应的责任。社会公众与公共组织的关系，是一种委托-代理人之间的关系，社会公众收于公共组织权力，是被授权的公共组织成为公共权力机构。因此，公共权力够作为社会公众利益的代表行使统治权和管理权时，首先必须满足社会公众的利益。公共组织的目标就是服务于社会公众，这也是公共组织赖以生存的基础。不同的公共组织具有不同的职责和具体任务，这与公共组织的职能联系在一起，从总体上看，所有公共组织作为整体，在被授予公共权力的同时，也必须对全体社会成员负责，其前提原则是不得滥用职权以及权力行为者能够承担责任。3公共责任的性质公共责任是一种任务公共责任是一种义务公共责任是监控与约束的条件4公共责任的落实公共责任的落实应从4个方面着手：公共责任的分配问题公共责任与公共权力的落实必须通过监控方式实现落实公共责任必须具备相应的客观条件公共责任的落实需要兼顾客观责任和主观责任的落实与监控总之，公共责任的落实应坚持的原则：公共权力与公共责任应对等；公共权力与公共责任的分配应明确；公共权力行使过程必须受到监控；公共权力机构具有行使权力和担任责任的能力。5对公共权力监控的基本含义对公共权力的监控是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监控和控制。内涵有如下内容：对公共权力监控的主体是多元化的监控对象是具有公共权力的所有公共组织和公共管理者对公共权力的和方形、合理性和有效性进行监控。6建立公共权力监控机制的必要性对公共权力监控的实质是对拥有公共权力的公共组织或个人进行监控、防止他们滥用公共权力，保证公共组织目标的实现。这里所指的对公共权力的监控，主要是对政府权力机构和这些机构的管理者的监控。对具有公共权力的组织和个人的公共权力行使过程实施有效监督，主要是出于以下几方面的需要：公共管理者受到自身认识水平的局限，对公共权力的行使过程无法做出正确的判断，需要外界的监督和纠正。公共管理者也具有“经济人”的特点，在失去权力监督时，他们可能会利用手中的权力谋取私利，损害社会公众利益。对公共权力的监控机制的建立，不仅要考虑监控效率（即降低监控成本，增进监控效果），而且要考虑监控方法的科学化。对监控者必须赋予相应的权力，同时对监控者也要实施监控。监控者应建立有效的信息收集和处理系统，是监控活动更加准确、有效。7外部监控与内部监控机制外部监控机制公共组织的外部监控是整个公共组织运行机制和组织形式的综合表现，它反映出公共权力的分配关系、公共组织地位和作用及其受到的制约。外部监控机制包括以下几个方面：立法监督（2）司法监控（3）政党和社会团体监控（4）社会监控（5）舆论监控内部监控机制公共组织的内部监控机制是公共组织结构形式和内部运行机制的综合表现，反映了公共组织自身作为监控主体对组织内部各部门行使公共权力过程的监控（1）结构监控（2）纪律监控（3）法律监控8对公共权力监控应遵循的原则合法性原则公正性原则经常性原则广泛性原则系统性原则9公共权力监控的方法指导绩效考核工作汇报预算与审计审核与批准视察与调查质询受理申诉与控告10正确处理监控中的问题建立监控机构完善监控机制提高监控机构绩效发挥社会监督的作用①社会公众参与监督②舆论监督第八章★思考：1政府的含义和性质 所谓政府，是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。总之，政府的含义和性质可概括为：政府是按照政治程序设立的行政机构；政府活动的目的具有公共性；在各个市场主体的职能分工中，政府主要负责提供公共产品或服务，执行公共政策；政府能力是有限的，如果政府介入经济社会生活的范围过宽、过深，容易产生许多消极作用；政府权力具有垄断性，权力的行使具有强制性；政府主体通常指中央与地方行政机关、行政首长和政府普通公务员2政府职能的有限性政府职能的有限性也称为政府职能的限度，具体包括：一是能力限度；二是效率限度；三是合法限度。追求“有限行政”的政府，并不等于它是一个弱政府获低效政府，相反，有限政府的实质是追求强力政府和高效行政。有限行政提出的理论基点是政府失败、市场失灵和公民社会自主发展。政府行为无限制会产生以下弊端：第一，成本和收入之间的分离，导致产出超出需要；第二，“内在性”影响组织目标。第三，派生的“外在性”。第四，分配不公形成特权。3政府与市场的关系政府与市场的区别运行目的政府：提供公共物品和服务。市场：互利运行方式及特点政府的运行方式主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易等来调控市场，通过各种法律的制定执行来规范、约束各个市场主体及其行为。特点：公共性，普遍性，强制性，非营利性，层次性，时滞性。市场的运行方式，市场行为的作用主要是通过价格机制来实现的，除涉及商业秘密以外，遵循公开交易的规则，一切交易都必须在资源等价互惠的基础上进行，严禁欺行霸市和强买强卖的行为特点：市场信息传输效率高，适应性强，行为简便，组织容易革新，遵循平等基础上充分竞争的行为准则运行的结果政府：可能是资源的有效配置，或者是资源的浪费；可能是公共物品供求平衡或者供求不平衡市场：一是每个人追求最大利益，资源得以有效配置，结果自然形成协调的社会秩序另一种是每个人追求最大利益，损害社会整体利益，经济的剧烈波动引起社会秩序的混乱。担负的职能政府:①最主要的职能是提供公共物品②为市场交换界定产权，确定交易规则③监督约束经济主体④维护社会正义⑤宏观调控市场：①有效配置社会资源，满足人们私人物品需要②传递价格信息，提高经济活动的效率③微观调控、优化经济结构④参与部分公共物品与服务的提供政府与市场的联系两者的组合存在着如下四种情况：⑴市场有效，政府也有效，但是两者的结果和目标不同⑵市场有效，政府失灵⑶市场失灵，政府有效⑷市场失灵，政府失效上午第一种情况说明政府和市场的活动可以是交叉的；第二三种情况说明政府和市场必须相互依存；第四种情况说明，在市场经济的发展过程中，有些问题解决必须到政府和市场之外寻找第三条道路，如非营利组织。政府与市场关系中的问题在处理政府与市场的关系时容易出现以下两种相反的观点：政府全能，市场无用论政府无为而治，市场万能论正确的政府和市场的关系，既要强调市场的充分发展，也要强调政府功能的合理发挥，前者是基础，后者是补充，并且要合理把握好如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡。现实而合理的政府与市场间的关系硬是在保证市场对资源配置起基础作用的前提下，以政府干预之长弥补市场调节之短，同时又以市场调节之长来克服政府干预之短，从而实现市场调节和政府干预二元机制最优组合。规范政府与市场关系的措施㈠重视发挥市场的功能㈡正确认识市场失灵㈢减少政府失灵⑴政府的作用不能被神化，减少政府失灵要求政府和市场良好互动，一方面，政府能够通过立法行政手段和各种经济政策，改善和扩大市场的作用；另一方面，市场力量在改善政府功能上有着重要作用，在国家控制的公共领域引入市场竞争，有利于改变其低效率运行状态。⑵减少政府失灵的措施尽快培育和发展市场体系解决市场分割问题主动促进国内市场与国际市场接轨4政府与社会的关系 社会是指一个特定的民族国家范围内除国家机构、制度外的个人、群体以及他们之间联系的总和。从历史发展的角度看，政府来源于社会又高于社会；政府管理社会但又依赖社会。政府与社会彼此相互独立又相互依赖。由于多种因素的影响，人们将两者混同起来，形成了政府与社会关系的失衡，主要表现为社会自主性的缺失和政府权威性的不足。显然，如何构建适合国情的新型的政府与社会的关系，是一个很有价值的研究领域。政府与社会的联系从制度供给、市民社会、政治合法性等视角来分析政府和社会的互动关系：⒈制度供给的视角政府的供给与社会的供给是制度供给的两种基本模式，这两种供给模式各有其优缺点，他们都是制度供给不可或缺的。如果政府供给与社会供给不能形成良性互动关系，必然会造成制度供给的短缺⒉市民社会的视角市民社会理论关注现代市民社会与现代政府之间的关系。市民社会与政府是彼此独立而又相互影响、相互制约的。一方面，政府承认市民社会的独立性，并为市民社会提供制度性的法律保障；另一方面，市民社会具有制衡政府的力量⒊政治合法性的视角解决政府的合法性成为当代政治统治的一个基本难题。可见，从政府合法性问题的角度考虑，政府对建构市民社会的认同极为必要，强调社会与政府形成良性互动关系极为重要。政府与社会关系中的问题㈠政治与社会关系中缺失社会自主性带来的问题⑴可能造成社会的虚弱及对政府的依赖，从而使社会失去其自身发展的动力⑵个人社会对政府的疏远与冷漠，甚至引起社会对政府的反抗⑶导致政府与社会的离异，政府所能控制的社会资源流失，造成社会对政府的侵蚀⑷导致社会对自身发展的冷漠㈡政府与社会关系中政府权威性不足带来的问题南斯拉夫模式⑴过多的否定了作为一种强制力的国家政权在社会生活中的地位和作用，从而使国家的政治生活呈现出分散化的倾向，其结果是出现社会政治生活中的矛盾和困难，以至多面族国家的分裂⑵削弱了政府的阶级镇压和社会管理职能，过分强调社会自治的原则，，因而未能充分发挥政府的应有作用，助长了国家的分裂主义倾向，又妨碍了经济的发展。改善政府与社会关系的措施政府与社会应保持动态平衡，一方面，我们要发挥社会对政府的制衡监督作用，预防政府权力的滥用；另一方面，随着各种社会组织和利益集团的发展与壮大，我们也应保证社会权力不会被滥用，以免一部分社会成员威胁到其他社会成员的自由、危害社会安定、削弱政府应有的权威。改善政府与社会的关系可采取以下措施：㈠明确良好政社关系的发展目标良好政社关系的发展目标是政府与社会关系到达良性互动。“小政府、大社会”模式能保证这一目标得以实现㈡按“小政府”的客观要求改革政府转变政府职能改革政府机构规范政府行为㈢按“大社会”的内在要求改革社会提高社会自治能力培育社会中介组织建立社会对政府的监督制约机制建立社会保障体系5西方政府再造的特征政府再造一词揭示出政府改革的本质，即政府改革将涉及国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整；涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及政府外部关系的变革西方国家的政府再造的特征：与行政环境变化相适应着重于政府如何运作广泛采用私营部门的管理方式基于西方国家各级政府尤其是州和地方政府的改革实践重新探索政府与社会的关系6西方国家再造理论对我国的启示（结合十二章）学习借鉴西方国家的政府再造理论，给我国政府提出了新的挑战。总之他要求政府必须高效、精干、廉价，而不再是低效率的疲惫政府。我国公共服务业的发展亟待摆脱旧体制的束缚，积极探索新的管理方式首先，引入市场化管理方式，既应抛弃西方国家的混淆公私营部门的差别、完全实行私营化的做法，又应借鉴其成功之处，以推进我国政府改革。其次，引入市场化管理方式要求政府在投融资方式上放开管制，改变传统的政府直接投资方式，创建新的投融资制度。再次，引入市场化管理方式还要求政府积极培育社会力量7我国政府再造模式㈠从效率行政典范到民主行政典范㈡从控制导向的管理到服务导向的管理㈢从只强调发挥政府的作用到强调发挥政府、市场的共同作用㈣从国家的单独治理到国家与社会的共同治理㈤从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制㈥从权力集中到适度的地方分权㈦从官僚组织到适应型组织㈧从人治到法治第九章公共管理中的非营利组织一非营利组织的涵义（第三章第六点）非营利组织是指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。二政府与非营利组织的区别（一）运行基础政府是公共管理的主要主体，它运行的基础是拥有合法合理的公共管理权力，政府能从这种权力出发，通过旅行特定职能，实现政府对广泛的社会事务的有效管理；非营利组织的运行基础是它存在的合法性、它与其他社会组织关系的平等性。（二）行为特征政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非营利性等基本特征；非营利组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。（三）交易模式在政府部门的交易关系中，政府提供公共服务，而其服务对象即公众则以选择能为他们提供最适当征税和公共服务的政府作为回报；在非营利组织中，有以下几种：第一种是由捐赠者出钱，非营利组织接受资助，用以提供服务与产品；第二种是非营利组织从政府拨款中或从与政府签订的合同中获得资金，以合同为依据提供公共服务于产品；第三种是一部分资金由服务对象提供，另一部分则由拨款、合同及捐款解决。（四）税法规制政府部门一律免缴税收。非营利组织的税法规制介于企业与政府之间，并在很大程度上偏向于政府的税法地位，其捐赠收入、拨款收入一般都享受到税收优惠，甚至未被纳入征税范围。（五）管理职能政府具有政治统治职能、社会服务职能、社会管理职能和社会平衡职能。非营利组织与政府一样都具有提供公共产品和服务的职能，同时又具有许多独特的社会职能与政治职能。（六）管理方法政府主要使用强制性管理方法、管理责任制方法，辅之以诱导管理方法、参与管理方法；非营利组织主要运用诱导管理方法、参与管理方法，辅之以管理责任方法。三政府与非营利组织的联系非营利组织和政府部门的关系十分密切，两者之间不但是互补关系，同时又是非零和关系。互补关系是指非营利组织往往可以填补政府和人民之间的差距，从而促进政府以更有效率、更民主的精神来发展行政。非零和关系是指非营利组织与政府部门之间并非有我无你或有你无我，因为两者不能完全取代对方，各有其不能被对方取代的独特的功能。具体体现：政府从非营利组织获得信息，即通过接触、商洽、接待、座谈、询问、调查等方法了解非营利组织的要求和愿望，然后经过政府内部转换，变为规章、条例等输出给社会，以此获得非营利组织的理解和支持。非营利组织从政府输入信息，了解把握政府的方针政策，经过非营利组织内部转换，以需求意见等方式求得政府理解、协助和支持。通常，非营利组织把与政府保持某种友好关系或一定接触渠道作为追求自身既得利益的目标，必要时采取一定方式对政府施压。政府以公平仲裁者的立场、态度和方法来化解、处理非营利组织只见到矛盾，以维护社会的安定和基本的社会秩序，并以此实现各社会团体的有益互动。政府与非营利组织也有矛盾的时候：政府管理过强、力度过大，对非营利组织结社自由是一种限制；而放任不管，管理过轻，则容易造成非营利组织对政府、社会公共安全和公共利益的消极侵害。四非营利组织的基本社会作用非营利组织的社会作用是指：社会服务功能主要为社会成员提供中介服务和直接服务。社会沟通功能通过沟通政府与企业、政府与社会、政府与市场，使社会在市场机制的作用下形成新的整合，从而发挥桥梁纽带作用。社会评价功能在市场经济中，需要具有专业知识、专门设施的机构对生产、消费产品作出客观公正评价。社会裁断功能社会调节功能市场不是抽象的，需要有物化的场所，又必须有作为支持市场体系的组织机构起具体的协调作用。社会调节、代理功能倡导社会文明职能五非营利组织的基本政治作用（一）政府合法性的资源供给者政府合法性作为一种公共物品只能由包括非营利组织在内的社会提供。（二）政府权力的监督者非营利组织为人民的自由结社提供了自我组织的空间，这些组织以公共利益为目标，以保护人类整体利益为宗旨，唤起民众的公共意识，影响政府公共决策（三）民主价值观的培育者人民的民主价值观是在非营利组织的自由结社、自我管理的社会生活中逐步养成的。（四）公民参政素质的促进者首先，非营利组织活动有利于培养公民正确的参政观念。其次，非营利组织活动有利于提高公民参政的技能，引导公民理智进行参政实践。六非营利组织在中国转型时所拥有的独特功能（一）促进政府职能转变承担应由政府承担的事务，减轻了政府转变职能的压力。（二）培育和规范市场以公平、公正、客观为活动准则，培育规范市场。（三）推动企业经营机制转换（四）形成自律性的社会秩序七非营利组织发展的局限性（一）志愿组织的非志愿性主要表现在非营利活动所需的开支与非营利组织能募集到的资源之间存在一个巨大的缺口（二）独立组织的非独立性本应独立于企业和政府之外，但界限不清（三）政府职能的虚假转移（四）受到责任和腐败问题的困扰存在公共责任缺乏的问题，决策过程不民主、公开性不够，为组织的经营管理人员的渎职腐败创造了条件。八我国非营利组织的发展状况（存在的问题）1、政社不分我国社会团体由于受传统的高度集中的计划经济体制的影响，官办体制仍是主要形式，严重依赖于政府，作为政府的附属机构发挥作用。2、经费不足3、能力不足其能力离市场经济的要求还有差距4、法治的缺陷现行法规中的组多规定在很大程度上不利于非营利组织的发展5、政策实施中的不足存在培育和监督管理脱节、重登记管理而疏过程监督的现象九非营利组织在西方国家的发展趋势（一）努力提高知名度（二）明确法律地位（三）密切与政府的合作（四）大力倡导慈善捐助（五）提高公众的信任度（六）实施专业化发展战略（七）非营利组织的全球化十非营利组织在中国的发展展望1、社会基础在改善2、政治民主化在推进3、公民参与意识在增强4、非营利组织自身能力在提高5、相关法制规范体系建立十一促进我国非营利组织发展的措施鼓励建立政府与非营利组织间的合作关系政府应认识到非营利组织的优势与作用，鼓励促进非营利组织发展非营利组织应注意摆正自己与政府的位置创造良好的环境，培育非营利组织发展非营利组织的发展离不开一定的政治经济社会条件政府制定扶持非营利组织发展的相关法律政策改革非营利组织的成立制度取消“挂靠制“，保证非营利组织具有民间性等特性建立完善的行政管制和司法管制制度建立监督与评估政策非营利组织积极加强自身的建设坚持民主作风、支持社会的多元格局，促进社会自我管理的改善提高人员素质、加强经营管理保持对弱势群体的关怀加强科学研究、保持创新能力第十章公共物品管理一公共物品的涵义公共物品（publicgoods）是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人物品(privategoods)而言的共享性物质产品和服务项目。二公共物品的特性（一）效用的不可分割性效用的不可分割，指公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些个人或厂商享用（二）消费的非竞争性是指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此减少其他人或厂商享用该种公共物品的质量或数量。（三）受益的非排他性是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外三私人部门供给的无效率在私人物品场合，经济主体按照自利最大化原则和实际需求做出生产或消费的决策和选择。只要预期获利，经济主体就会生产或提供该种产品，因而，市场机制能有效地解决私人物品的供给问题，但是，对于那些不具有排他性和竞争性的公共物品，市场机制不能导致该物品的供给和需求达到有效率的水平，这是因为：公共物品的非竞争性消费，意味着增加一个人对消费所引起的边际成本为零，按照价格等于边际成本的资源有效利用原则，对这一物品消费不应该收费。在消费是竞争性的而非排他不可行的情况下，市场提供公共物品将引起另一种效率损失，即它可能导致公共物品的供给不足。四公共物品供给的特点（一）政府是公共物品的供给主体公共物品的供给主体是政府，