《区域经济学》 课件 （第10章）区域经济政策与经济体制改革

第十章区域经济政策与经济体制改革

第十章区域经济政策与经济体制改革

主要内容区域经济政策的理论基础

制定区域经济政策的必要性和可能性

区域经济发展中的政府与市场

区域经济中的效率与公平问题

区域经济政策的主要目标与工具

区域经济政策的含义

区域经济政策的目标选择

主要的区域经济政策工具

第十章区域经济政策与经济体制改革

主要内容区域经济政策效应评价

宏观经济政策评价

微观经济政策评价

区域政策评价

经济体制改革与区域经济

经济体制改革的主要内容

全面深化体制改革，加快区域经济发展

第一节区域经济政策的理论基础

区域问题存在是区域政策的根本原因

区域问题的存在是区域政策产生的客观基础和根本原因，其中最基本的区域问题是区域差异问题。区域差异会造成：区域不满和怨恨情绪、损害国家经济增长和加重社会负担、基础设施和公共服务设施过度使用和利用不足并存、产生通胀压力使经济受损、区域生态环境恶化问题会使经济社会系统雪上加霜、区域创新匮乏问题会使区域经济陷于低水平循环等。

1.区域经济政策的必要性

1、制定区域经济政策的必要性和可能性

第一节区域经济政策的理论基础

2.市场机制缺陷是区域政策的机制原因

新古典理论认为，市场是配置资源的最佳机制。在市场机制下，生产要素可以在区域间自由流动和优化配置，进而可以使区域经济自动趋于均衡和自动消除区域差异，政府的干预可能会破坏市场机制正常作用的发挥，是无效率的和不必要的。缪尔达尔提出了区域发展累积因果机制促使区域差距扩大而不是缩小的观点，很好地说明了市场机制在解决区域差距问题方面的失效。解决区域差距扩大和分化必须依靠政府干预。

第一节区域经济政策的理论基础

我国学者从宏观和微观两个角度指出，市场机制无法解决好区域问题。

宏观角度：一是单纯依靠市场机制不一定能形成合理的区域分工格局，落后地区往往处于弱势的分工下端，改变不利的格局需要区域政策对问题区域的保护；

二是市场机制下，区际要素流动往往有利于发达地区而不利于欠发达地区，并可能引发潜在的区域矛盾，为避免冲突，区域政策是必不可少的工具；三是在区域经济差距较大时，各种区域利益主体都有制造或激化区际利益矛盾的倾向，且无法单纯依靠市场消除。

微观角度：一是区域经济活动中，市场机制对区际外部性问题无能为力；二是市场机制对区域主体间信息不对称及由此引起的区域机会主义行为难以有效防控。

第一节区域经济政策的理论基础

3.区域政策的产生

1920年，苏俄制定了“全俄电气化计划”英国1934年颁布《特别地区法》,1936年成立巴洛委员会美国1933年通过《田纳西河流域管理局法》，成立了田纳西河流

域管理局（TVA）第二次世界大战后，意大利率先制定并实施了区域开发政策，随后德国、荷兰、法国、比利时等国纷纷效仿新中国成立后，我国在高度集中的计划体制下，实行了均衡发展的区域发展政策。1978年改革开放后，我国开始实行向沿海倾斜的不平衡发展政策，后来陆续推进沿边开放政策，沿江、沿线开放政策，以及各类经济开发区、高新技术开发区政策等。20世纪末以来又进一步实施了西部大开发、东北等老工业基地振兴、中部崛起、长江经济带、京津冀协同发展长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设等区域发展战略，其主要目的都是促进区域协调发展。

第一节区域经济政策的理论基础

区域政策制定和实施的可能性来自于理论可能性和组织可能性两个方面：

理论可能性在于政府通过干预可以主导区域经济模式；

组织可能性在于政府的行政和经济能力。

2.区域经济政策的可能性

第一节区域经济政策的理论基础

市场机制能够优化区域资源配置，提高整体经济效率，并通过区域专业化分工与区际贸易推动各区域的共同发展。

但是，纯粹的市场机制会不可避免地导致区域差距，市场机制在区域发展存在依靠其本身无法消除的缺陷，即市场失灵。

2、区域经济发展中的政府与市场

1.区域发展中的市场作用及其缺陷

第一节区域经济政策的理论基础

在市场经济条件下，政府除了拥有收入分配、宏观调控、资源配置、市场管制等一般经济职能外，在区域经济发展中还承担如下特殊职能：

一是营造区域公平的市场竞争秩序和环境；

二是制定区域规划和政策体系引导区域经济发展；

三是干预和协调区域经济发展；

四是调控区际利益冲突和矛盾，推动区域经济合作和协调发展。

2.区域发展中的政府作用及其局限

第一节区域经济政策的理论基础

政府失灵在区域发展中的表现有以下几方面：一是公共决策失误，如政府行动未能改善区域经济效率，或造成区域收益分配不当或区域发展战略失误；

二是区域发展对公共物品的需求得不到有效满足，如基础公共服务设施长期不能改善；三是政府部门扩张，官僚机构低效率，比如地区经济管理部门越设越多，而办事效率却越来越低；四是政府寻租和腐败，对区域市场环境造成负面影响。

政府失灵源于信息不充分、官僚主义、缺乏市场激励、政府政策频繁变化，以及政府干预并不必然公正等因素。因此，政府活动的结果未必能矫正区域发展中的市场失灵，政府活动本身也许就有问题，并存在造成更大资源浪费的风险。所以，政府干预要与市场机制结合

第一节区域经济政策的理论基础

我国市场经济是市场在资源配置中起决定性作用的经济，市场通过价格涨落和竞争机制来实现资源高效利用和生产发展。因此，区域发展应充分发挥市场机制，大幅度减少政府对资源的直接配置，从广度和深度上推进国家市场化改革在区域上的落实，推动区域资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，推动区域统一市场体系的建立，依靠市场机制推动区域生产布局的空间优化。发挥市场在区域资源配置中的决定性作用并非不要政府作用。市场机制并非万能，它具有自发性、盲目性和滞后性特点，有些领域存在市场失灵。政府的合理干预可以弥补市场的不足，规范市场秩序，保证市场经济健康有序发展。3.区域发展中发挥资源配置市场决定作用与更好地发挥政府作用

第一节区域经济政策的理论基础

效率和公平两大目标既矛盾又统一，在区域发展中二者孰先孰后，如何结合与兼顾，是国家区域政策需要面对的重大难题，也是必须解决的问题。威廉森的倒U形理论描述的是，随着国民经济的高速增长，区域差异逐步扩大，并在某一临界值达到最大，之后随着经济的进一步发展，区域差异逐步缩小。

3、区域经济中的效率与公平问题

第一节区域经济政策的理论基础

区域发展不平衡00

效率优先兼顾公平公平优先兼顾效率国家经济发展阶段增长均衡临界点初级发展阶段中等发展阶段高度发达阶段第一节区域经济政策的理论基础

如图所示，在Ａ点，经济增长（效率）最高，但区域均衡（公平）为零；相反，在Ｂ点，区域均衡（公平）最大，但经济增长（效率）为零。在ＡＡ′区间，过于偏重增长（效率）而忽视均衡（公平），在ＢＢ′区间，则过于偏重均衡（公平）而忽视经济增长（效率），在Ａ′Ｂ′区间则是效率与公平的折中性结合，也是现实中多数政策的选择。在经济发展初级阶段，区域差异会随经济增长逐渐扩大，但这种差异在不影响社会稳定的条件下，应强调效率目标，快速发展国民经济是可能的。进入中等发展阶段后，区域政策目标的权衡将逐渐向公平方向转移。进入经济高度发展阶段后，区域政策的公平目标被放在首要位置，效率放在从属位置，区域差距随经济的持续发展逐步缩小发达地区与欠发达地区的经济差距主要表现为相对差距，而非绝对差距。

第二节区域经济政策的主要目标与工具

理解区域政策，一般应注意以下几个要点：

区域政策配置资源空间分布有两个目标：一是促进区域均衡发展，即区域公平目标；二是提高区域经济效率，即效率目标。由于公平和效率目标在很多情况下会产生冲突和矛盾，不能同时实现，这就意味着区域政策在现实中在二者间进行权衡和协调。

1.目标属性

1、区域经济政策的含义

第二节区域经济政策的主要目标与工具

区域政策是政府干预经济的手段。从目标属性来说，区域政策有奖励和限制两类：前者是支持和援助特定地区发展的各种手段集合，称“胡萝卜”政策；后者是限制特定地区的工具措施集合，称“大棒”政策。

区域政策的作用对象大多是问题区域，包括落后地区、萧条地区、膨胀地区等。针对不同区域的不同问题，采取不同的工具组合。

2.工具属性

3.作用对象

第二节区域经济政策的主要目标与工具

区域政策尽管有超国家、国家、亚国家等尺度，其对应的政策主体有超国家组织、国家政府和地区政府，但区域政策主体主要是一国的中央政府。作为公共政策的一部分，区域政策本质上是中央政府对一国范围内资源的空间配置所实施的公共干预行为。而与区域政策相关联的地方政府的主要职责是贯彻执行区域政策，并进行反馈。因此，区域政策的制定、实施、监督和评价主要由中央政府来操作。

从作用层次来看，区域政策有宏观和微观之分，宏观区域政策是宏观经济政策的区域化，如贸易、财政、货币与金融等政策的区域下放，针对不同问题区域采用不同的政策工具。微观区域政策是以问题区域内的企业等微观主体为对象，通过劳动力迁移政策、税收与补贴等政策影响微观主体的决策和行为，进而引导区域经济发展。

4.政策主体

5.作用层次

第二节区域经济政策的主要目标与工具

经济增长是区域经济发展最重要的内容，区域政策的主要目标之一就是促进地区经济增长。区域经济增长的实质是为了提高当代和后代居民福利水平和解决就业问题，可通过积累投资来促进本区的经济增长。区域经济增长，一方面通过提高区域人均实际收入水平来增加劳动供给，另一方面通过生产规模扩大增加劳动就业，从而使区域经济实现更高水平的均衡。

1.推动经济增长

2、区域经济政策的目标选择

第二节区域经济政策的主要目标与工具

促进生产要素流动，优化配置资源，是区域政策的重要目标之一。由于资源的有限性，如资本、技术、人力资本等都是有限的，要保证区域经济的协调发展，就必须合理地在区域间进行资源配置。

合理配置资源应包含两个方面：一是从提高效率的角度配置资源，这要求消除资源流动的自然的、人为的、制度的障碍和壁垒；二是从协调发展的角度配置资源，则要求从资源和政策上对落后地区进行倾斜。

2.合理配置资源

第二节区域经济政策的主要目标与工具

不管是发达国家还是发展中国家，促进区域劳动力就业，都是区域政策的重要内容之一，对发展中国家而言显得更为重要。区域政策所要解决的劳动力就业问题主要是因经济周期所带来的失业和劳动力相对过剩造成的失业。

提高社会福利水平，尤其是提高落后地区的社会福利水平，缩小区域社会福利差异，促进社会和谐，是区域政策的又一重要内容。

3.促进劳动力就业

4.提高社会福利

第二节区域经济政策的主要目标与工具

新兴产业，尤其是战略性新兴产业，具有很强的外部性，因为这些产业存在明显的利益外溢效应，却无法单纯依靠市场机制的作用来实现资源的优化配置，因此对这些产业进行政策支持和补贴尤为必要。

不同区域的自然和社会经济条件往往存在差异，并必然反映为比较优势、产业结构、经济活动、发展职能等方面的不同，进而在一国之内形成区域之间分工协作的空间经济系统。这些区域尽管经济活动具有多样化特征，但显然不应该是门类齐全、自成体系的封闭型经济，而应该各自发挥优势、扬长避短，有效地利用和组织本地的资源和要素，形成合理的产业结构和有特色的区域经济，各区域形成优势互补、相互协作、协调共赢的区际分工体系，并以此提高各自的发展实力和竞争优势。

5.扶持新兴产业

6.促进分工竞争

第二节区域经济政策的主要目标与工具

区域经济政策工具，又称区域政策手段或区域政策措施，是指为实现区域政策目标而运用的，针对区域问题的具体方法和措施的总和。区域政策有多种分类方法，最常用的是分为宏观区域政策工具和微观区域政策工具。宏观区域政策工具主要包括地区贸易政策、财政税收政策、货币金融政策等。微观区域政策工具主要包括重新配置劳动力和重新配置资本等。宏观区域政策工具旨在改变目标区域的总收入和总支出状况，微观区域政策工具旨在影响区域劳动力和资本的空间配置。此外，还有为避免政策资源浪费而审慎组合各种工具、协调政府政策的工具，即协调政策工具，包括辖区内协调工具和辖区间协调工具。

3、主要的区域经济政策工具

第二节区域经济政策的主要目标与工具

宏观区域政策工具是通过调整宏观政策变量以达到改变目标地区收入与支出的目的。宏观区域政策工具主要包括贸易、财政与货币政策的区域下放和中央宏观政策控制两种。

中央宏观政策控制是中央政府对不同区域采用有差别的政策来应对区域问题，包括实施有差别的税收与支出政策、货币政策和关税及其他贸易控制政策。

1.差别性财政政策制定区域差别性财政政策时，应注意三个方面的工作：一是要深入分析各赋税类型和支出项目对区域的影响，二是分析财政政策调整对区域发展各方面的影响，三是分析如何将财政政策调整与其他区域政策紧密配合。

1.宏观区域政策工具

第二节区域经济政策的主要目标与工具

2.差别性货币政策

货币流动能引导生产要素流动，在全国范围内，根据市场利率货币将流向效益高的企业和区域，从而生产要素随之实现空间的高效配置，但是这种以效率为导向的货币流动无益于落后地区问题的解决，因此需要区域差别性货币政策。

3.差别性贸易政策

贸易政策的功能一般是尽可能将国内需求引向国内生产资料的使用上，以保护国内幼稚产业和保障国家经济安全。贸易政策中的关税和其他贸易控制政策虽然不是专门为区域政策目的而设置的，但是通过对问题区域生产用进口品规定比较低的关税和比较宽松的配额限制的方式，可以促进问题区域的经济发展。此外，进口限制和出口奖励（如出口退税）也会对问题区域的经济有积极影响。

第二节区域经济政策的主要目标与工具

区域政策长期以来主要运用微观区域政策工具来配置劳动力和资本。微观区域政策工具包括重新配置劳动力和重新配置资本两种，但在具体选择这两种工具时，决策者更偏向于后者。这是因为在现实中，劳动力对不同区域间工资差异和失业差异反应并不灵敏，在区域间和产业间的流动都不完全；而且在决策者看来，一方面难以消除劳动力流动的障碍，另一方面也考虑到鼓励劳动力迁出问题区域会恶化其境况，因此，往往重视资本的重新配置而不看重劳动力的重新配置。

2.微观区域政策工具

第二节区域经济政策的主要目标与工具

1.重新配置劳动力

重新配置劳动力工具的目的是提高劳动力的区域流动性，将劳动力诱导到边际生产率最高的经济活动区域以提高整体劳动生产率。微观区域政策中的劳动力重新配置包括原地重新配置和劳动力空间重新配置。前者主要有职业再培训、教育政策、中介劳动力市场计划、远距离通勤补助等。后者包括迁移政策、流动政策和提高劳动力市场效率政策三种。

2.重新配置资本

重新配置资本工具是指将生产能力进行区域转移，实现空间再配置的各种措施，包括所有鼓励问题区域内生经济活动投资增长的政策工具。具体的工具有如下几种：税收与补贴、改进资本市场效率、改进企业运行效率、行政控制、发展社会资本政策。

第二节区域经济政策的主要目标与工具

有效的区域政策要求审慎的设计和实施，多种区域政策的同时使用必须非常谨慎，要防止重复带来的浪费。协调政策工具正是为解决这一问题而设，包括辖区内协调工具和辖区间协调工具两种。

辖区内协调工具是指在特定区域内部不同政策工具协调一致，包括两个方面：一是不同微观政策工具的协调，如培训计划与投资激励的协调；二是微观与宏观政策工具的协调，如投资激励与基础设施项目上财政支出的协调。辖区间协调工具是指不同行政级别辖区政府或机构的政策工具协调一致，也包括两个内容：一是中央政府与地方政府间的政策工具协调。中央政府的区域政策以解决全国性区域问题为重点，地方政府的政策注重促进区域发展和内部区域问题的解决，二者目标不尽相同，甚至冲突，需要协调。二是区域开发机构与地方政府的政策协调。区域开发机构往往对应于多个地区的开发，它的政策需要与相关区域的地方政策进行协调。

3.协调政策工具

第三节区域经济政策效应评价

区域政策效应评价是一项十分复杂而困难的工作，不仅要分析区域政策创造的就业、增加的投资等变量的影响，还包括更广泛的区域政策所带来的社会效益和社会成本的评价。其评价的困难来自三个方面：一是现实中很难获得政策效应分析所需要的全部信息；二是区域政策目标结构往往比较复杂，并且许多目标属于定性表述，没有明确的数量分析标准；三是区域政策并非唯一影响经济活动空间结构的因素。基于此，即使有足够的理论分析支撑，能够准确了解各影响因素间的作用机制，但要分离区域政策的作用，仍然困难重重。尽管如此，区域政策效应的评价依然是区域政策研究和分析的重要组成部分，并且随着大数据技术的不断发展而变得可能和有效。

第三节主要内容

宏观经济政策是政府有意识、有计划地运用一定的政策工具，如财政政策、货币政策、收入分配政策和对外经济政策等，调节控制宏观经济运行，以达到一定的政策目标。宏观政策目标一般包括充分就业、经济增长、物价稳定和国际收支平衡等。

具体评价宏观政策的效应要关注三个方面：

一是政策实施效果是评价宏观经济政策的核心内容，即考察分析宏观政策的实施是否使资源配置有效率，这里的效率是指帕累托效率；

二是政策评价要分析政策的负面影响；

三是还应考察政策的协调性问题。

1、宏观经济政策评价

第三节区域经济政策效应评价

微观经济政策是指为了提高资源配套效率，调节微观经济行为主体关系的有关政策，如价格政策、收入政策、消费政策、就业政策等。与从经济总量角度来克服市场失灵的宏观政策不同，微观政策是从经济个量角度来解决市场机制的微观失灵和资源未优化配置问题，其目标是反垄断、反不正当竞争、市场价格合理化、个人收入均等化、治理污染、保护环境等。

微观政策评价应从调查政策实践、统筹考察政策相关效果的角度，利用各种分析方法和手段，对特定的政策进行实证分析，再与预期的各项目标加以对比，并提出进一步优化政策的建议。现实的政策评价应遵循一些共同标准：

一是以政策的最终预期目标为评价标准；

二是以政策的效应为评价标准；

三是以政策的效益为评价标准；

四是以政策的公正性为评价标准。

2、微观经济政策评价

第三节区域经济政策效应评价

3、区域政策评价

区域政策效应评价有多种分类：

按照评价对象可分为区域补偿政策效应评价、区域产业政策效应评价和公共投资政策效应评价等；

按评价工作与区域政策实施周期关系，可分为区域政策效应的事前评价、事中评价和事后评价；

按评价的详略程度，可分为区域政策效应的概略评价和详细评价；按评价目的可分为区域政策效应的过程性评价和总结性评价；

按评价主体可分为区域政策效应的内部评价和外部评价。

1.区域政策效应评价内容

第三节区域经济政策效应评价

区域政策效应评价就是对区域政策干预逻辑的检验，并在此基础上进行效益评价。进行区域政策效益评价时要关注几个关键概念：一是适用性，即区域各项政策目标多大程度与国家优先解决的区域问题相关；二是效率，即区域政策投入成本产生了多少收益；三是效果，即区域政策对具体目标和总体目标的贡献程度；四是效能，即区域政策对目标群体或个人的需要产生了哪些影响；五是可持续能力，即区域政策目标完成后其积极影响的持续能力。

区域政策效益评价应全面反映上述五个方面内容，但更注重效率和效果的测度，以便向政策实施者提供改进项目决策的有用信息。因此，完整的区域政策效应评价包括效应评价和效益评价，前者是通过将区域政策目标与效应进行对照来检验区域政策干预逻辑的合理性，后者是将区域政策效应与其投入、目标及需要对比来检验干预逻辑的合理性。

第三节区域经济政策效应评价

1.确定区域政策的目标区域

2.确定政策要达到的目标

3.设计政策方案

4.事前评价

5.政策方案选择与实施

6.事中评价

7.事后评价

2.区域政策效应评价过程

第三节区域经济政策效应评价

1.对比分析法

对比分析法，即把政策实际效果与预期目标对比，与政策实施前对比，与未实施类似政策的同类型区域对比，通过对比来评价政策效应的好坏和大小程度。

2.偏离－份额分析法

基本思路是：一个地区的就业水平是由国家整体经济状况和区域政策共同影响决定的，为了分离出区域政策对地区就业的影响，可以将

实际就业水平与没有区域政策时可能出现的就业水平进行比较，二者的差就是区域政策的影响程度。

3.区域政策效应评价方法

第三节区域经济政策效应评价

3.成本－收益分析法

成本－收益分析法对比其他分析方法有三个优点：一是综合程度高，对区域政策的所有成本和效益都进行分析，符合区域政策的投入和多目标性特点；二是使用灵活，区域政策效应的事前、事中和事后评价都可以用，适用面广；三是尽管难度较高，但评价效果好。因此，该方法在区域政策效应的评价中用得较多。

成本－收益分析法的基本思路是：如果信息完全，那么区域政策评价就可以考虑所有的社会成本和社会收益，从而可以估算出社会净收益，以此来评价区域政策的效应。

第四节经济体制改革与区域经济

1.1978—1984年：改革起步阶段

2.1984—1993年：改革展开阶段

3.1993—2003年：改革推进阶段

4.2003—2013年：改革深化阶段

5.2013年至今：全面深化改革阶段

1、经济体制改革的主要内容

1.经济体制改革的历史演变

第四节经济体制改革与区域经济

根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共十九大报告、党的二十大报告等，经济体制改革的重点内容主要包括以下几个方面：

1.完善基本经济制度，夯实市场经济发展基础

2.完善现代市场体系，形成公平竞争环境

3.加快转变政府职能，提高政府服务效率4.深化财税体制改革，建立现代财政制度

5.健全城乡发展一体化体制机制，缩小城乡差距

6.构建开放型经济新体制，培育国际合作竞争新优势

7.推进社会事业改革创新，解决好人民切身利益问题

8.加快生态文明制度建设，提高可持续发展能力

2.经济体制改革的主要内容

第四节经济体制改革与区域经济

近二十年来，在经济体制改革各个方面特别是区域战略和区域政策的有力推动下，我国区域经济发展取得了巨大成就，展现了积极的格局态势：

一是在区域发展总体战略支持下，区域发展空间格局得到优化；

二是区域增长格局发生重大转变，区域发展协调性显著增强；

三是内地多个新增长极涌现支撑了其经济平稳较快发展；

四是区域合作广度深度