专项债详细解读

专项债详细解读

第一节专项债的申报流程

一、前期调研

项目单位对拟申报项目开展前期调研工作，在确认项目符合国家政

策及相关行业规定的前提下，开展项目可行性分析并编制《项目可行性

报告》。

二、项目申报

地方政府一般在每年10月或11月底前，发出对当年增补的项目

资金需求和次年新增专项债券项目资金需求的通知，经省级人民政府同

意后，省级财政、发展改革部门要分别于前按要求通过地方政府债务信

息系统、国家重大建设项目库报送财政部、国家发展改革委，并确保信

息填报准确无误、相互衔接。

企业将申报项目意向及计划书提交本级财政主管部门审阅，本级财

政部门按照相关政策和规范性文件，结合政府实际资金需求，遴选符合

要求的项目，其中有立项、可研及批复、土地预审、规划选址、环评报

告、"四证一书”等要件的项目优先考虑。

三、项目准备

地方政府或有关主管部门可作为项目实施机构，负责项目前期准备

工作，包括项目管理职能的划分及第三方服务机构的引入等。

四、方案编制

结合专项债券相关管理规定及债券市场要求，项目业主单位自行或

者聘请专业第三方机构编制专项债券《实施方案》，对债券发行可行性

进行充分论证。

五、方案评估

方案编制完成后，须将方案提请会计师事务所及律师事务所等合法

专业机构对实施方案的合法、合理、合规性开展专业评估，出具项目实

施方案《财务评估报告》及《法律意见书》。

六、方案报送

本级财政部门会同项目实施机构将《实施方案》、《财务评估报告》

和《法律意见书》汇总报送同级人民政府，同级人民政府将审核批准的

实施方案及第三方评估意见报送省财政厅。

第二节专项债申请注意事项

申请专项债券资金前，项目单位或项目主管部门要开展事前绩效评

估，并将评估情况纳入专项债券项目实施方案。事前绩效评估主要判断

项目申请专项债券资金支持的必要性和可行性，重点论证以下方面：

（一）项目实施的必要性、公益性、收益性；

（二）项目建设投资合规性与项目成熟度；

（三）项目资金来源和到位可行性；

（四）项目收入、成本、收益预测合理性；

（五）债券资金需求合理性；

（六）项目偿债计划可行性和偿债风险点；

（七）绩效目标合理性；

（A）其他需要纳入事前绩效评估的事项。

一、专项债资金投向

随着“十四五”规划的开局，乡村振兴战略的进一步深化落地，确

定2021年新增专项债券重点用于：

——交通基础设施领域：包括铁路、收费公路、机场、水运、城市

轨交、停车场等；

——能源领域：包括天然气管网和储气设施、城乡电网等；

——农林水利领域：包括农业、水利、林业等；

——生态环保领域：包括城镇污水垃圾处理设施等；

社会事业领域：包括卫生健康公共设施、教育、养老、文化旅

游等；

——城乡冷链物流设施领域;

——市政领域：包括供水、供热、供气、地下管廊等和产业园区基

础设施；

——国家重大战略项目：包括京津冀、长江经济带、"一带一路"、

粤港澳大湾区、长三角一体化、海南深化改革开放、黄河流域生态保护

和高质量发展等；

——保障性安居工程领域：包括城镇老旧小区改造、保障性租赁住

房、棚户区改造等。

二、专项债品种分析

1、土地储备专项债

根据《关于印发地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）的通

知》（财预（2017]62号），2017年先从土地储备领域开展试点，

发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为，促进土地储备事业持

续健康发展。

募集资金用途：由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用

于土地储备，并且需要具体到单一或者多个土地储备项目。

偿债资金来源：以土地储备项目对应并纳入政府性基金预算的土地

出让收入（含国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入）偿还,

且不能使用其他土地储备项目的土地出让金进行偿还。

2、收费公路专项债

根据《关于印发地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）的通

知》（财预（2017]97号），2017年在政府收费公路领域开展试点，

发行收费公路专项债券，规范政府收费公路融资行为，促进政府收费公

路事业持续健康发展。

募集资金用途：专项用于政府收费公路项目建设，优先用于国家高

速公路项目建设，重点支持"一带一路"、京津冀协同发展、长江经济

带三大战略规划的政府收费公路项目建设，不得用于非收费公路项目建

设，不得用于经常性支出和公路养护支出。

偿债资金来源：以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行

费收入、专项收入偿还，专项收入包括政府收费公路项目对应的广告收

入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等。

3、棚户区改造专项债

根据《关于印发试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法的

通知》（财预（2017]97号），2018年在棚户区改造领域开展试点，

有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，探索建立棚户区

改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度，发挥政府规范适度举债

改善群众住房条件的积极作用。

募集资金用途：用于实施棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应

的腾空土地开发利用等。且应当明确到具体项目，可以对应单一项目发

行，也可以对应同一地区多个项目集合发行。

偿债资金来源：以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地

使用权出让收入、专项收入偿还，专项收入包括属于政府的棚改项目配套

商业设施销售、租赁收入以及其他收入。因项目对应的专项收入暂时难

以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行棚改专项

债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

4、农业农村专项债

根据《农业农村部办公厅关于做好2021年农业农村领域地方政府

专项债券发行使用工作的通知》（农办计财〔2021〕4号），要把发行

农业农村领域地方政府专项债券提上重要工作日程，提早谋划，早做准

备，精准落实专项债项目发行技术性要求，提高农业农村领域专项债券

项目申报成功率。

募集资金用途：用于高标准农田、现代种业提升、农产品仓储保鲜

冷链物流、现代农业园区、农村人居环境整治、乡镇污水处理、智慧农

业和数字乡村建设等。优先支持事关农业稳产保供、种业创新提升、农

民生产生活急需、农村基础设施升级等关键领域中符合条件的项目。

偿债资金来源：以耕地占补平衡交易指标、农村建设用地增减挂指

标、农产品仓储保鲜冷链物流设施项目经营收益、财政补助和收取污水

处理费相结合等方式偿还。

5、其他类型收益与项目融资自求平衡专项债

根据《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券

品种的通知》(财预(2017)89号)，着力发展实现项目收益与融资

自求平衡的专项债券品种，在国务院批准的本地区专项债务限额内各地

试点分类发行专项债券。

募集资金用途：根据专项债分类，分别用于其项目建设，可以对应

单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行。

偿债资金来源：各类专项债以对应项目取得的政府性基金收入或专

项收入偿还，因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能

偿还到期债券本金时，可在专项债券限额内发行相关专项债券周转偿还,

项目收入实现后予以归还。结合2021年专项债支持范围，除上述领域

以外，其余九大非标专项债偿债来源根据实际情况：

一是肥瘦搭配。在项目本身收益来源不足时，优先采用将有收益和

没有收益项目组合的方式，对当地资源进行归纳整理，挖掘收益来源。

如能源、市政及生态环保项目涉及的供水厂、天然气厂、污水处理厂等，

可将厂区建设、设备引进与纯粹的管网项目进行打包，通过使用者付费

覆盖整个还本付息；如园区开发项目，可将主体项目与物业、土地进行

打包，通过物业收入、土地收入形成现金流。

二是开拓专项收入。做好项目规划，挖掘项目的经营性，充分开发

资源，增加运营收入。如农林水利项目，可拓展项目区广告收入、土地

开发收入、碳汇交易收入等；如交通基础设施项目，可设计广告、智能

监控、充电桩、大数据等增值服务，进行现金流平衡。

三、专项债发行利率测算

2015年以来，地方政府债券进入自行发债，自行偿还的阶段，财

政部不再代理地方政府债券的发行和还本付息事务,地方政府债券的发

行规模得到了大幅度扩张。截至2017年底，地方政府债券已成为我国

债券市场上托管规模最大的券种，在地方政府债券大规模扩张的情况下,

其发行定价问题日益得到关注。

作为政府债券的主要投资机构也是最大购买方的商业银行对地方

政府债券设置了20%的风险权重而其对国债的风险权重则按0计算。

这就意味着在同等免税的情况下，地方债较国债需要有额外的溢价补偿

（地方债分型溢价=资本充足率*当年上市银行平均资本收益率*20%）,

而这一额外的溢价补偿将可能以风险溢价的形式反映在地方债发行利

率上。

从2015年开始，财政部就地方政府债券发行工作印发了一系列的

文件，首先是印发了《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的通知（财

库[2015]83号）和《地方政府一般债券发行管理暂行办法》的通知

（财库[2015]64号），这两个通知提出，专项债券和一般债券发行

利率采用承销、招标等方式确定。采用承销或招标方式的，发行利率在

承销或招标日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债的平均收益率之

上确定。此后，财政局又根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关

于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）和地方债

发行管理有关规定，印发了《关于做好2016年地方政府债券发行工作

的通知》（财库（2016]22号）、《关于做好2017年地方政府债券

发行工作的通知》（财库[2017]59号）、《关于进一步做好地方政府

债券发行工作的意见》（财库[2020]36号）等文件，这些文件提出

要不断的完善地方债务的发行机制，提升地方债发行市场化水平，杜绝

行政干预和窗口指导，促进地方债发行利率合理反映地区差异和项目差

异。

随着地方政府债务的发展和其发行管理政策的进一步完善，地方政

政府债券的定价模型也出具雏形，即以地政府债券发行前五日内国债收

益率为基准利率，采取浮动利率定价的方式确定其发行利率。由此可见,

地方政府债券发行利率的确定将逐步摆脱非市场化因素的干扰和限制，

回归由风险溢价决定收益率，形成市场化原则的发行利率定价机制。

四、专项债发行期限测算

自2018年专项债券逐步推广以来，专项债期限以5年、7年期为

主，根据《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕

36号），地方债期限扩展为1年、2年、3年、5年、7年、10年、

15年、20年、30年，但部分期限长的专项债券利率一路走高，财政

压力加大。

随着《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财

预[2020]94号）的出台，要求专项债券期限原则上与项目期限相匹

配，并统筹考虑投资者需求、到期债务分布等因素科学确定，降低期限

错配风险，防止资金闲置，综合评估分年到期专项债券本息、可偿债财

力以及融资成本等情况，合理确定专项债券期限。

因此，为解决部分专项债券项目可能出现的错配风险，降低风险指

数，通过盈亏平衡点来衡量专项债券应当采用的发行年限，预测未来专

项债期限以10-20年的项目为主。

五、申报材料注意事项

申报材料共三份文件，即“一案两书"，包括实施方案、财评报告

（含底稿）、法律意见书（含底稿）和其他有必要提交的附件材料。审

核主要关注以下几点：

1、系统填报总投资及分年投资与上传实施方案扫描件是否一致；

投资资金来源及到位情况与上传实施方案扫描件是否一致；拟发行总金

额及分年发行额与上传实施方案扫描件是否一致；系统填报拟发行期限

（3、5、7、10、15）与上传实施方案扫描件是否一致；收益总额及分

年收益额与上传实施方案扫描件是否一致；

2、附件中是否有省政府关于建设用地批复或收储协议（土储）；

是否有公路收费立项批复（政府收费公路）；是否纳入棚改计划（棚改）；

附件中是否有可研报告批复或立项文件（棚改、交通、其他）；附件或

方案中是否有城市总控规/详规（土储、棚改）；附件中是否有用地规

划或选址意见书（其他）；附件中是否有用地审批文件（棚改、交通、

其他）；附件中是否有环评批复等相关文件（其他类）；附件中是否有

项目建设情况说明、施工许可证等附件（在建项目）；

3、方案中项目总投资、地址、建设内容及规模与立项文件是否匹

配；其他类项目是否出具"公益性"论证材料；资本金落实的依据；方

案或附件资料中是否有近三年土地价格、面积、收入等相关材料；方案

中是否有资金管理方案；方案中是否有还款保障；方案中是否有各种情

形的风险管理措施；方案中的收益覆盖率是否达到1.1倍以上；

4、上传的实施方案是否按照模板编制；上传的"一案两书"间收

入测算数据是否一致；上传的“一案两书"间成本测算数据是否一致；

上传的"一案两书"间拟发行金额是否一致；上传的"一案两书"间拟

发行期限是否一致；上传的“一案两书"是否签章；上传的实施方案和

财评是否有资金测算平衡表；上传的实施方案和财评是否有债券资金流

入；实施方案和财评是否有还本付息的测算。

第三节项目批核后续工作

一、政府需设定项目绩效目标

绩效目标应当重点反映专项债券项目的产出数量、质量、时效、成

本，还包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满

意度等绩效指标。

项目单位在申请专项债券项目资金需求时，要同步设定绩效目标,

经项目主管部门审核后，报同级财政部门审定。绩效目标要尽可能细化

量化，能有效反映项目的预期产出、融资成本、偿债风险等。

地方财政部门要将绩效目标设置作为安排专项债券资金的前置条

件，加强绩效目标审核，将审核后的绩效目标与专项债券资金同步批复

下达。

绩效目标原则上执行中不作调整。确因项目建设运营环境发生重大

变化等原因需要调整的，按照新设项目的工作流程办理。

二、政府需监控绩效运行

绩效运行监控是指在专项债券资金使用过程中,对专项债券资金预

算执行进度和绩效目标实现情况进行"双监控"，查找资金使用和项目

实施中的薄弱环节，及时纠正偏差。

项目主管部门和项目单位应当建立专项债券项目资金绩效跟踪监

测机制，对绩效目标实现程度进行动态监控，发现问题及时纠正并告知

同级财政部门，提高专项债券资金使用效益，确保绩效目标如期实现。

地方财政部门应当跟踪专项债券项目绩效目标实现程度，对严重偏

离绩效目标的项目要暂缓或停止拨款，督促及时整改。项目无法实施或

存在严重问题的要及时追回专项债券资金并按程序调整用途。

财政部门利用信息化手段探索对专项债券项目实行穿透式监管，根

据工作需要组织对专项债券项目建设运营等情况开展现场检查,及时纠

偏纠错。

三、绩效评价管理

地方财政部门负责组织本地区专项债券项目资金绩效评价工作。年

度预算执行终了，项目单位要自主开展绩效自评，评价结果报送主管部

门和本级财政部门。项目主管部门和本级财政部门选择部分重点项目开

展绩效评价。

省级财政部门根据工作需要，每年选取部分重大项目开展重点绩效

评价。选取项目对应的资金规模原则上不低于本地区上年新增专项债务

限额的5%,并逐步提高比例。鼓励引入第三方机构，对重大项目开展

重