行政管理学复习资料（课本要点）

行政管理学复习资料（课本要点）第一章导论第一节：行政管理与行政管理学一、行政管理在社会生活中的地位和作用行政管理原是公共管理的重要组成部分，在社会生活中，它一直都占有重要地位和发挥正面或反面的巨大作用，以及对社会的发展发生促进还是促退的影响，从而直接关系到广大人民群众的实际生活状况和生命财产安全等方面。行政管理在各种管理之中，是涉及面最广和最具有权威性的管理。在社会主义条件下，如果行政管理不上轨道和管理不善，必将产生两种严重的不良影响：一是严重影响共产党和人民政府的声誉与形象，直接损害党和政府与人民群众的关系；二是严重影响社会主义制度的声誉和形象，大大妨碍社会主义制度优越性的发挥。二、行政管理学的研究对象、内容、方法对象：1、作为国家权力的行政机关，国务院和各级人民政府是行政管理的主体；2、国家和社会的法定公共事务和政府内部事务是行政管理的客体；3、公共管理必须共遵守民主法治这一根本原则，行政管理更要率先垂范；4、行政管理关系国计民生，对国家和社会的发展有重大影响。内容：环境（形势）、目标、预测、计划、谋略、决策、组织（职能）、人力资源、培训、领导、授权、执行、协调、公共关系、监控、财务、后勤、法规、文化（道德）、心理、信息、沟通、咨询、服务对象、宣传教育、办公室（电子政务）、改革与发展、创新、效率、标准、方法、评估、知识管理、研究、总结、应急等。方法：法学的、演绎的、归纳的、理论的、历史的、比较的、行为科学的、系统的、计量的、静态的、动态的、单科的、跨学科的、调查研究的、实验的、结构的、综合分类的、心理的等。（方法更新首先要观念更新）第二章行政环境第一节行政系统与外部环境的互动分析一、行政环境：是指影响行政系统生存与发展的要素的总和，包括外部环境和内部环境。根据各种因素性质上的差异，行政环境可分为自然环境与社会环境。社会环境可分为国际社会环境和国内社会环境。行政系统与外部环境之间是辩证统一的关系。影响行政系统的外部化环境有宏观与微观之分。第二节经济和政治环境对行政系统的影响一、经济环境对行政系统的影响（一）物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响1、生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质；2、生产力发展状况制约行政系统功能发挥和部门设置；3、生产力发展状况提供了行政系统运行的物质基础；4、人口的发展状况影响着行政系统的发展战略和人口管理功能；（二）生产关系与具体的经济体制对行政系统的影响1、基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化；2、具体的经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式。二、政治环境对行政系统的影响1、国体直接决定着行政系统的基本性质；2、政体规定了行政系统的具体形式和地位；3、政党制度影响着行政系统的稳定性和完善程度；4、政治生活的民主、平等程度制约行政系统决策与执行的民主化、科学化程度；5、政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态；6、法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构中的地位7、法律的完善化、科学化程度制约行政系统运转的协调、规范水平。第三节文化、民族和宗教环境对行政系统的影响一、文化环境对行政系统的影响（一）关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响1、不同的国家对行政系统的管理范围有不同的期望；2、不同的国家对行政系统的输入、输出有不同的期望；3、对行政系统的认同程度决定群众参与行政输入方式的差异。（二）关于行政系统首脑权力观念对行政系统的影响1、血统论的行政文化认为，行政首脑的权力来自世袭；2、唯意志论的行政文化认为，行政首脑权力来自超人意志；3、法治论的行政文化认为，行政首脑权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认。（三）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响1、行政系统运行方式的人治观念认为，行政系统内外治理的好坏，关键在人，而不在制度；2、行政系统运行方式的法治观念，又分为专制主义和民主主义的法治观念。前者主张集权于行政首脑，后者主张将公民和政府的权利与义务用法律的形式加以调整。（四）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响一般情况下，有特殊的人际关系观念与普遍的人际关系观念两种。（五）关于行政道德的观念对行政系统的影响1、行政道德指导着行政系统成员的政治方向；2、行政道德制约着行政系统成员个人利益的实现程度；3、行政道德影响着行政系统成员的社会地位。二、民族环境对行政系统的影响1、民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机构设置；2、民族环境影响着行政系统的体制；3、民族环境制约行政系统权力的行使；4、民族环境关系着行政系统的凝聚力大小；5、中国的民族环境对政府行政系统的影响。我国现在各民族之间基本上是团结的，这为我国行政系统的政策稳定和功能发挥创造了良好的民族环境。三、宗教环境对行政系统的影响1、宗教制约行政系统的机构设置和职权行使；2、宗教推动或妨碍行政系统的管理活动。第四节自然环境和国际社会环境对行政系统的影响一、自然环境对行政系统的影响1、地球环境影响人类文明的形成与发展，制约行政系统的发展模式；2、自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础和功能发挥；3、自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政系统的部门设置与功能体系；4、地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统稳定状况；5、地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。二、国际社会环境对行政系统的影响1、国家间的密切交往，影响各国行政系统的职能、政策及机构；2、重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件的临时机构；3、国际社会的共同问题，使各国相应设置了解决问题的职能及机构；4、国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构；5、国家行政系统的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约。第五节创建良好的外部环境一、创造良好的经济环境（一）、巩固、发展和完善社会的基本经济结构；（二）、充分调动一切人财物力，发展生产力，提高人民的生活水平。1、充分、合力地开发与利用自然资源；2、合理开发与利用人力资源；3、建立科学的微观控制机制；4、建立科学的宏观调控机制。二、创造良好的政治环境1、积极稳妥地推进政治体制改革，实现行政系统民主化、科学化与法制化；2、自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分体现；3、自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向；4、大力推进法治建设。三、创造良好的文化、民族和宗教环境（一）创造良好的文化环境1、树立民主意识；2、树立法律意识；3、树立双向沟通意识；4、树立政绩意识；4、树立新的行政道德意识。（二）创造良好的民族环境1、坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字风俗习惯；2、加强民族团结，培养国家民族意识；3、在多民族国家，解决民族问题最好的方式是实行民族区域自治；4、积极帮助各少数民族发展经济文化事业，缩小各民族间事实上的不平等；（三）创造良好的宗教环境1、实行政教分离；2、保护宗教活动的正当场所；3、加强行政系统与宗教界的双向沟通；4、宗教信仰自由与其他民主权利一样受法律的约束。四、创造良好的国际社会环境1、培养行政系统成员的国际意识；2、反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境；3、坚持独立自主的外交政策；4、坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系；5、坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流。第三章行政职能第一节行政职能概述一、行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职能和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。特点：执行性、多样性、动态性。二、行政职能体系（一）行政管理的基本职能1、政治职能；2、经济职能（社会经济管理职能、国有资产管理职能）；3、文化职能；4、社会职能。（二）行政管理的运行职能1、决策职能；2、组织职能；3、协调职能；4、控制职能。三、行政职能研究的意义1、科学地认识和确定行政职能，对建立合理的行政组织系统具有重要意义；2、科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键；3、科学地认识和确定行政职能，对实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。第二节西方国家行政职能的演变一、前资本主义时期的行政职能特点：一是政治统治职能的极端强化；二是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础决定的。二、自由资本主义时期的行政职能自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法，以保障资产阶级的自由、评定、民主权利为目的，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。三、垄断资本主义时期的行政职能这一时期资本主义国家充分运用和强化政府政治统治职能，行政权力扩大，专政职能大大加强，民主职能有所削弱。四、当代资本主义的行政职能当代西方国家的行政职能呈现以下发展趋势：1、行政职能扩大；2、政治职能中的暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强；3、政府宏观调控、综合协调职能强化与行政职能社会化同步进行第三节转轨时期我国行政职能的转变一、我国行政职能转变的必然性、必要性1、政府职能转变是社会主义市场经济发展的必然要求；2、政府职能转变是适应经济全球化发展趋势的需要；3、政府职能转变是机构改革的重要前提和基础。二、我国行政职能转变的基本内容（一）职能重心的转变1956年完成社会主义基本改造到1978年底一直重政治统治职能，轻社会管理职能，重阶级斗争，轻经济建设。1978年底党的十一届三中全会明确把党和国家的工作重心转移到经济建设上来。（二）职能关系的理顺我国政府职能关系主要表现在：中央与地方、上级与下级政府间的职能关系；政企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门间的关系。以上关系均需理顺。（三）职能方式的转变1、由运用行政手段为主转为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合；2、由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。第四章行政组织第一节行政组织概述一、行政组织的基本概念（一）行政组织：行政组织是静态组织结构与动态组织活动过程的统一。我国行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。（二）行政组织的基本要素1、组织目标；2、机构设置；3、人员构成；4、权责体系；5、法规制度；6、物质因素。（三）行政组织的特性1、政治性与社会性；2、法制性与权威性；3、系统性与动态性；二、行政组织的类型1、领导机构；2、执行机构；3、监督机构；4、咨询机构；5、信息机构；6、辅助机构；7、派出机构。三、行政组织机构（一）行政组织的纵向结构1、管理层次与管理幅度的关系：在行政组织中，一般有高层、中层、基层三个层次。行政组织权力由高层向基层递减，高层一般具有最高决策权，基层主要拥有执行权，中层则起承上启下作用。2、层次管理原则：一是层次节制原则，下层必须服从上层的领导。二是只管一个层次原则，即上层只管下一层，一般不能越过中间层“一竿子插到底”，二是分层管理，层层负责。（二）行政组织的横向结构1、行政组织的横向结构即职能式结构，是横向分工的行政组织职能制，亦即同级机关与每级机关内部各部门间的组合方式；2、行政组织横向结构，如从部门的职能范围和业务性质看，一级政府可分为一般权限和专门权限部门；3、横向结构的特点是各级领导人设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻首长的负担，有利于专业化。（三）行政组织纵向、横向的统一单纯纵向、横向型结构各有优缺点，一般把二者结合，形成网络型直线职能式结构。特点是领导者的统一指挥同职能专业部门结合，吸收直线式和职能式结构的优点，扬弃部分缺点，使其互相补充、制约，是前两种结构的发展。我国基本上采用直线职能式结构。我国行政组织结构从框架上看基本合理，它形成了纵向统一指挥、横向分工协调、纵横交错的网络型体系。第二节行政组织理论一、西方行政组织理论的演变（一）古典行政组织理论：共同特点是从制度规范的角度研究行政组织，提出了一些具有规范性的组织建设原则。但仅侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等。（二）新古典组织理论：特点是以组织中人的问题为中心，从动态角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。（三）现代组织理论：重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方面研究行政组织，为此项研究提供了新的理论方法。但运用现代科学方法研究复杂的行政组织，还处于不成熟的阶段，有待进一步探索。二、马克思主义的行政组织理论（一）马克思、恩格斯的组织理论：1、主张人民参加政府管理；2、主张建立“廉价政府”，简化机构；3、在行政组织形式上，主张采取巴黎公社“议行合一”的形式；4、必须彻底清除“国家等级制”，加强公众监督。（二）列宁的组织理论：1、主张精简机构；2、强调民主管理；3、强调行政组织的效能问题；4、提出应该把行政机构改革提到重要位置，以克服行政组织中的官僚主义现象。（三）毛泽东、邓小平的组织理论：--毛泽东：1、坚持共产党对行政组织的领导；2、依靠人民大众管政府；3、强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要；4、实行民主集中制原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性；5、实行精兵简政；6、注重行政组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等；7、加强思想政治工作，形成官兵、军政、军民一致的良好人际关系。--邓小平：1、提出了“精简机构是一场革命”的论断；2、指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系，注重选贤任能；3、改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。第三节行政组织的编制管理一、编制管理的含义及其意义（一）编制管理的含义：（本书采用广义）编制是指法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的设置。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行管理。它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。从实际运作来看，编制管理具体内容包括：1、制定编制方案；2、确定各部门的职能范围，进行科学的职能设置；3、审批机构与人员；4、监督编制执行情况；5、做好编制统计；6、制定有关的编制法规。为加强编制管理工作，我国县级以上的各级政府都设立了机构编制委员会，根据统一领导、分级管理的原则，对编制工作进行具体的管理。（二）编制管理的意义1、编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提；2、编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段；3、编制管理有利于节省财政开支；二、编制管理的原则和方法（一）编制管理的原则：1、精简原则；2、统一原则：一是统一领导，严格按统一规定、制度、程序进行，二是统一职能目标，明确划分职责权限，保证同类行政事务由同一行政机构负责，防止机构重叠，政出多门；3、编制立法原则。（二）编制管理的基本方法1、行政方法；2、经济方法；3、法律方法。第五章行政领导第一节行政领导概述一、领导及其特点（一）领导的概念：领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定组织目标，对被领导者进行指挥与防御的行为过程。（二）领导的特点1、领导是一个社会组织系统；（此系统由领导者、被领导者、环境三个要素构成。从最一般意义上来说，领导者与被领导者的关系，是权威和服从的关系）2、领导是动态的行为过程；3、领导是高层次的管理；4、领导是体现高度权威的管理活动。二、领导、管理工作的专业化（一）领导、管理专业化的意义1、在领导、管理工作实际方面，准确认识专业化的意义在于：第一，领导、管理工作健康发展的需要；第二，纠正被扭曲的领导、管理工作专业化标准，是科学选材用人的需要；第三，有利于提升领导、管理者的专业素质。2、在理论方面，准确认识领导、管理工作专业有利于领导、管理学科的建设和发展。三、行政领导的含义和作用（一）行政领导的概念：是指在行政组织中，经选举或任命拥有法定权威的领导者依法行使权力，为实现行政管理目标所进行的组织、决策、指挥、控制等活动的总称。（二）行政领导的特点1、行政领导发生在行政管理活动中；2、执行性是行政领导的重要特征；3、从行政领导活动的社会属性来看，行政领导具有鲜明的政治性；(行政机关的使命是执行国家权力机关的意志)（三）行政领导在行政管理中的地位和作用1、行政领导是行政管理协调、统一的保证；2、行政领导是行政管理过程的战略核心；3、行政领导是行政管理成败的关键；第二节行政领导者的职位、职权和责任一、行政领导者的职位（一）行政领导者职位的含义：是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律、法规，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务并赋予其应履行的责任的统一体。（二）行政领导者职位的特点1、职位是以“事”为中心确定的；2、职位设置有数量的规定性；3、职位本身有相对稳定性。二、行政领导者的职权（一）行政领导者的职权的含义：是指由法律规定与职位相当的行政权力是行政领导者的职权。（二）职权与职位的关系从职权的特点来看：1、职权与职位联系在一起；2、职权与职位有对称关系；3、职权是法定权力；从职权的范围来看：行政职权是有限度的权力，是国家权力机关考虑到公共管理分工的不同而进行的功能性划分，并由国家权力和领导机构授予，被授予者需对权力有明确认识，从而掌好权、用好权。行政领导的权限范围包括人事权、物权、财权、组织权。三、行政领导者的责任（一）行政领导者的责任的含义：是指行政领导者违反法定的义务所引起的必须承担的法律后果。（二）行政领导者责任的内容1、政治责任即领导责任；2、工作责任指行政领导者的岗位责任；3、法律责任指行政领导者在行政管理活动过程中因违反法律规范所应承担的法律后果或应负的责任。四、行政领导权威（一）行政领导权威的含义：是指建立在法律、正当程序或领导者人格魅力基础之上的可以对领导对象的心理和行为产生指引效果的影响力。（二）行政领导权威的意义：坚强有力的行政领导权威是我们整合多元化利益、调动一切积极因素、捍卫全体人民长远和根本利益、实现四化建设的重要保证。（三）维护行政领导权威的原则1、维护行政领导权威，首先取决于党中央和国务院的权威；2、维护行政领导权威，必须加强组织纪律建设，形成下级服从上级、全党及地方政府服从中央的高效领导体制；3、维护行政领导权威，必须在各层领导集体内加强团结、密切配合并形成坚强领导核心；4、维护行政领导权威必须与维护国家法律的权威统一；5、维护行政领导权威必须建立科学有序的权力分配体系，做到合理放权。第三节行政领导制度一、民主集中制（一）民主集中制的含义：是民主制和集中制相结合的制度。（二）民主集中制的主要内容民主集中制是我国根本的行政领导制度。具体表现为：1、全国人大和地方各级人大代表，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；2、国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；3、中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。民主集中制的领导制度贯穿于各级行政领导的全部实践活动中，是社会主义根本制度的直接体现，它决定和影响其他行政领导制度。二、集体领导、个人分工负责与行政首长负责制（一）集体领导与个人分工负责制的含义1、集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员讨论，作出决策和决定，一经决定，必须共同遵守。2、个人分工负责制是领导集团内成员为执行集体领导意志而密切配合，各司其职，各尽其责，是保证集体领导实现的重要措施。（二）集体领导与个人分工负责制的关系：二者是辩证统一的，集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。（三）行政首长负责制：是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。三、日常的具体行政领导制度（一）行政领导者与行政活动参与者的关系制度；（二）上下级行政领导者之间的联系制度；有利于提高行政效果的上下级联系制度的原则是统一意志、统一指挥、统一步调、统一行动。统一的前提条件：一是对行政领导的共同使命—提高行政效率、增强合作意识、提高社会效率、提高社会效益、实现行政目的有共同的认识。二是对对方都抱着尊重的态度。（三）协调行政班子内部关系的制度1、行政领导班子要有搞好工作的意识；2、行政领导班子应主要依靠公开、合力的制度安排协调内部关系；3、行政领导班子应以工作实绩和领导效果评估自身的工作实绩，并以此作为协调行政领导班子成员关系的客观准则。第四节行政领导的方法、方式和艺术一、行政领导方法的含义：是指行政领导者在行政活动中，为实现行政领导目标而采取的各种手段、办法和程序的总和。行政领导方法可分为两类：1、领导制度要求的有广泛制约力与影响力的根本方法；2、提高工作效率具体可变的工作方法，随时间和条件的变化而变化，又称行政领导方式和艺术。二、根本的行政领导方法（一）实事求是的方法1、含义：既是我们党的思想路线，也是我国行政领导的最基本的思想方法、工作方法。2、基本内容：坚持和运用这一方法，必须做到：第一，一切从实际出发，反对主观主义；第二、发挥主观能动性；第三、坚持用实践检验和发展真理。（二）群众路线的方法1、含义：一切为了群众，依靠群众，从群众中来，到群众中去的群众路线，是实现党的思想、政治、组织路线的根本工作路线，群众路线科学地解决了领导和群众的关系，是行政领导者的根本领导方法。2、内容：第一、虚心向群众学习，有事和群众商量，把群众的智慧、经验和意见集中起来，实施正确的行政领导；第二，领导骨干与广大群众相结合；第三、一般号召与个别指导相结合。（三）矛盾分析法1、含义：运用辩证唯物主义对立统一原则去分析事物。学会分析矛盾，养成分析矛盾的习惯，是做好行政领导工作的重要保证。2、内容：第一，具体问题具体分析（马克思主义活的灵魂）；第二，全面看问题，学会“弹钢琴”和抓关键；第三、创造条件，做好矛盾的转化工作。三、行政领导方式分类：从工作侧重点角度划分，可划分为以事为中心式、以人为中心式、人事并重式；从作用于行政人员的方式角度划分，可分为强制式、说服式、激励式、示范式。四、行政领导艺术分类：从范围影响上区分，可划分为总体性、局部性、专业性的领导艺术；从事物的类别上区分，可分为授权艺术、用人艺术、运时艺术和处事艺术。第五节行政领导者的素质结构和优化一、行政领导者素质（一）行政领导者含义：首先是指内在素质，即领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的本质性能力。其次指这些要素和能力的发展程度或实际水平。（二）行政领导者素质的重要性：公共行政运作和发展的活力归根结底取决于从业人员，特别是领导者的素质。要建立办事高效、运作协调、行为规范的公共行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，素质建设就是其中的重要问题，领导者素质是重中之重。（三）行政领导者素质的特点：时代性和层次性。领导者必备三种技能：技术技能、人际技能、概念技能。二、行政领导者个人的素质结构（一）政治素质1、要有坚定正确的政治方向；2、要有全心全意为人民服务的思想境界；3、要有廉洁奉公的政治道德。（二）知识素质（成为掌握业务知识与领导知识的双内行）（三）能力素质1、创新能力的具体要求：洞察力、预见力、决断力、推动力、应变力。2、综合能力的具体要求：信息获取能力、知识综合能力、利益整合能力、组织协调能力。（四）心理素质1、敢于决断的气质；2、竞争开放型的性格；3、坚忍不拔的意志。三、行政领导班子的素质结构及其优化（一）合理的静态结构1、年龄结构是根据不同领导层次，由老年、中年、青年干部按合理的比例构成的综合体；2、知识结构是指领导班子应有较高文化知识水平，强调各类人才的合理搭配；3、智能结构是指领导班子成员不同智能的合理构成；4、气质结构是指领导班子成员在不同气质类型方面的合理构成。（二）合理的动态结构1、合力关系：第一，经验阅历的互补关系；第二、专业知识和能力的互补关系；第三、品德互动关系。2、合力状态：第一、团结合作能力；第二、科学决策和处理复杂事物的能力；第三、社会动员和社会防御的能力；第四、清除积弊和开拓进取的能力。第六节公共领导：行政领导的发展方向一、公共领导是具有“公共”精神的领导二、公共领导是政治或政策型领导三、公共领导是战略型领导四、公共领导更关注对公共事务的管理第六章人事行政第一节人事管理、人事行政和人力资源管理一、人事管理1、含义：是指组织运用一定的手段和方法，有效地把人的因素与物的因素合理地组合在一起，从而发挥他们各自的作用，实现组织管理目标。人事管理的出现是资本主义发展到一定历史阶段的产物，它是现代化机器大生产的必然结果。2、人事管理的职能：招聘、调配、培训、考核、薪酬、劳动关系管理。二、人事行政与其他领域特别是企业的人事管理比较，有如下特点：1、管理对象不同；（国家行政机关工作人员、在某一企业任职的工作人员）2、管理权来源不同；（人事行政管理权来自国家法律和行政机关的授予，企业的人事管理权来源于对企业资产的产权和经营权）3、权威性不同；4、性质不同；（分别体现公益性、自利性）5、复杂性不同；（目标：企业更多关注效率，政府不仅关注效率，更要关注公平）6、法律规范程度不同；（政府部门依法管理其管辖范围内的人力资源，而企业拥有更大的自主权）三、人力资源管理人力资源管理是指对人力资源进行有效开发、合理配置、充分利用和科学管理的活动的总和。人事管理与人力资源管理之间的区别：1、工作性质和地位不同：传统人事管理基本上属于行政事务性工作，活动范围有限，很少涉及高层战略决策，而人力资源管理重视对人的能力、创造力和智慧潜力的开发和发挥。2、内容不同：传统人事管理主要存在于雇佣关系从发生的结束的运动过程，而人力资源管理不仅涵盖传统人事管理的基本内容，而且纵深发展，大大拓宽了原有的人事管理内容，形成全方位管理（知识管理、业务流程再造和学习型组织的构建）。3、任务不同：传统人事管理以物为中心，把人看作是一种成本，管理的主要任务是如何尽可能减少人工成本；而人力资源则以人为中心，把人看做一种资源，并把开发这种资源的潜力当做重要的任务。4、职责分担不同：传统人事管理主要由人事部门承担，造成管人和管事的脱节；而人力资源管理强调其放射性和渗透性，实现管人与管事的统一。5、管理方式和手段不同：传统人事管理强调标准化式的管理，主要运用行政命令的办法；而人力资源管理强调管理的人性化，注重人文关怀。第二节国家公务员制度一、西方国家公务员制度特点：1、严格区分政务官和事务官；（政务官通过选举产生，承担政治责任，任期随选举胜负而进退；事务官通过公开考试、择优录用产生，不随政党进退，实行职务常任）2、强调政治中立；（是指事务类公务员不参与党派斗争活动，不参加党派竞选，不得以党派偏见影响决策）3、公开考试，择优录用；4、实行功绩制原则；5、强调官风官纪和职业道德，重视公务员队伍的廉洁。二、中国公务员制度（一）中国公务员制度的建立和发展（1）1984-1986年，起草《国家行政机关工作人员条例》；（2）1986下半年-1988年4月，是《国家公务员暂行条例》基本形成阶段；（3）1988年5月-1991年，是公务员制度的试验阶段；（4）1992年-1993年8月，是公务员条例最后审定颁布阶段；（5）1993年8月以后，是公务员制度逐渐成熟时期；2005年4月23日，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，于2006年1月1日起生效实施。《公务员法》是我国第一部属于干部人事制度管理总章程性质的法律。（二）中国公务员制度的特点1、不搞政治中立；2、分类管理与统一领导相结合；（综合管理类、专业技术类、行政执法类，党的领导）3、公务员法的适用范围；（公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。）4、宗旨是为人民服务。（三）中国公务员制度的主要内容1、公务员的义务与权利：义务是指法律关于公务员在执行国家公务的活动中必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束。权利是指法律关于公务员可以享受某种利益或可作出一定行为的许可和保障，与公务员的义务是有机统一的关系。2、职位分类：综合管理类职位、专业技术类职位、行政执法类职位。3、公务员的录用：采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。4、考核、奖励、纪律与惩戒考核：内容是德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。奖励：坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则，奖励分为：嘉奖、记三等功、二等功、一等功、授予荣誉称号。惩戒：处分种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。5、职务任免与升降公务员职务实行委任制和选任制，公务员中非政府组成人员的任用实行委任制，部分职务实行聘任制。6、培训、交流与回避；7、工资、保险与福利；8、公务员辞职、辞退、退休与申诉控告；9、职位聘任。第三节当代人事行政的变革一、当代西方国家人事行政的变革1、政治中立的动摇；2、弹性化的任用制度；（合同聘用制）3、谈判工资制；4、绩效管理与绩效工资出现；5、放松规制；（弹性化管理，简化人事规则）6、注重人力资源开发。二、中国人事行政变革1、政府雇员制；（作为公务员制度的补充，他们之间适用法律规范不同，用人方式不同，管理方式不同，薪酬待遇不同，法律地位不同）2、竞争上岗和公开选拔领导干部；3、绩效考核创新；4、大力进行人力资源开发。第七章公共预算第一节公共预算概述一、公共预算的基本功能：控制、计划、管理。二、公共预算的目标从根本上讲，公共预算是现代国家最重要的财政问责机制。（一）总额控制：是指对收支总额的控制，确保日常财政平稳运行、财政在长期中有可持性和财政健康。（二）配置效率。要实现资源配置效率，从根本上讲，需要政府能够制定合理的战略计划，并能运用这个计划引导资金分配，将资源从低效率项目转向高效率项目为此，需要一个理性的预算资金分配模式，需要整合计划、政策和预算。（三）运作效率：是在预算执行过程中通过有效地组织和管理财政交易，防止资金被贪污、挪用和浪费，确保立法机关通过的预算能严格有效地执行，提高收入和支出管理的效率。改进运作效率需考虑四个问题：控制、灵活性、协调与激励。（四）财政问责。（公共预算的最终目标），是建立责任政府的关键，财政问题是国家最大的政治，是关乎国家治理的大问题。公共预算这四大目标就是衡量国家治理水平的最好指标。第二节我国的预算改革一、预算改革前我国的预算体制1、预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集中的行政控制；2、财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制。主要特征：现金余额分散；采购分散、付款分散；财政交易监管和会计控制分散。3、由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地形式宪法和预算法赋予的预算审查和监督职能。二、1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算1、采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映，这就改变了以前政府预算只反映预算内收支，大量预算外资金只报账甚至不报账的粗放管理方式。2、规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立科学、规范的预算分配模式，提高资源配置效率。3、为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明度，积极稳妥地推进政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革。4、在部门预算改革的同时，国库集中收付体制改革和政府采购也稳步推进。5、国库集中收付体制改革在地方层面也进展顺利。6、政府采购改革建立起集中的政府采购体系取代原来分散的部门采购体系。7、随着部门预算改革的推进与逐步完善，政府预算也编制得越来越全面、细化和准确，为人大预算监督奠定了基础。总体来说，目前预算改革的重点是在政府内部加强行政控制，人大预算监督虽有发展，但并未进入改革议程。为最终建立现代公共预算，必须及时加强人大预算监督。第三节我国预算过程中预算的参与者、职能预算与预算周期一、参与者：人民代表大会、人大常委会、政府、财政部门、各部门、各单位二、预算周期：四阶段—预算编制、批准、执行、决算编制及审批。第四节预算编制与审批预算编制是预算过程的第一步，预算审批是指同级人大审查批准政府预算。一、我国预算的编制、审批程序“一上“：支出部门在收到财政部门的年度预算编制通知后，对部门下一年度收支进行测算，然后报送财政部门。“一下“：财政部门收到各部门预算后，由职能处室对各部门预算进行审查，然后将审查意见反馈给各部门、在下达反馈意见的同时，财政部门根据往年预算情况对未来年度收入预测，给各部门下达支出预算控制数，要求各部门在控制数内修改部门预算。“二上“：各部门在财政部门下达控制数内重新编制本部门预算。然后报送财政部门。财政部门审查各部门预算后，汇总编制政府预算。然后报政府常务会议讨论。财政部门根据政府常务会议的意见修改预算，然后报同级党委审查。最后，财政部门将政府预算草案报人大常委会初审。最后，人大常委会初审后形成的政府预算在人大会议召开时提交大会审议通过。“二下“，人大通过预算后，由财政部门批复给各部门，开始预算执行。二、我国政府预算编制原则1、合法性原则；2、真实性原则；3、完整性原则；4、科学性原则；5、稳妥性原则；6、重点性原则；7、透明性原则；8、绩效性原则。三、编制方法1、人员支出和公用支出：定额管理；（人员经费或公用经费=定额*定员）目前地方政府确定定额标准的依据主要包括：1、部门的职能和工作量；2、财力；3、往年支出标准；4、其他地区标准。2、项目支出；项目支出是部门预算的重要组成部分，是指部门为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外的用于年度支出计划。项目支出管理包括：综合预算原则；科学论证、合理排序的原则；追踪问效的原则。3、绩效评价；绩效考评的目的，是通过对部门绩效目标的综合考评，合理配置资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高预算资金使用效益和效率。四、人大审查、批准政府预算部门预算改革从以下几个方面为人大预算监督创造了条件：1、每个部门编制一本部门预算，并将部门预算提交人大审议；2、实行综合预算，将预算外资金纳入部门预算，从而纳入人大预算审批的范围；3、细编预算，这使得提交人大审查的预算包括了详细的各个部门收支的预算信息；4、早编预算，使得人大能够提前介入预算。目前，我国人大审查、批准政府预算的基本框架如下：1、以部门预算为基础开展预算审查监督，而非以预算支出功能来审批；2、加强人大预算监督立法，各地出台各自的预算审查监督条例，依法审查监督；3、加强组织能力建设，夯实人大常委会预算工作委员会的人员编制，并加强其专业技术力量；4、确立人大审查政府预算的基本程序，包括初审和大会审两个主要阶段。积极探索改进和加强预算监督方式和方法。在实践中，一些地方开展一系列创新，加强预算工作委员会的工作力度，激活人大代表的作用，具体做法包括：1、扩大预算草案发放范围，提高人大代表知情权和参与度；2、要求政府预算真正遵守预算的全面性原则，将所有政府收支纳入部门预算；3、要求预算调整和追加报人大审批；4、加强人大预算工作委员会与政府财政部门预算信息沟通；5、由于时间、人力有限，开展以部门或专题为主，百姓关注的重点领域进行审查；6、开展多种形式培训，提高人大的专业技术水平，也针对普通百姓进行宣传教育，提高对政府预算的认识。需进一步完善的地方：1、人大初审权力与责任定位不明确。2、预算修正权尚未落实。第五节预算执行一、控制与灵活性的权衡；许多预算体制比较成熟的国家一般坚持以下两个原则：1、尽量减少预算变更的需要和程度；2、在制度上明确规定，哪些预算变更必须事先报立法机构审查批准，哪些不适用。我国预算需遵循的原则：1、依法执行预算；2、严格执行预算；3、执行进度合理；4、遵循各种规章制度；5、严格依程序进行预算变更。二、财政管理周期包括内容：1、政府授权周期；2、与现金管理相联系的控制过程；3、现金和债务管理之间的配合。三、我国预算执行存在的主要问题（一）执行进度偏慢，导致大量的预算结转（二）收支过程中仍然存在违规行为1、违规拨付和支付财政资金；2、截留、挪用财政资金；3、在基本支出中，比较容易出现的违规行为包括：一是无预算的支出；二是擅自扩大支出范围，开支标准；三是未经批准随意调整基本支出预算；四是虚列支出套取财政资金。4.在项目支出中，比较容易出现的违规行为包括：挪用项目资金，用于基本支出；对达到政府采购标准的商品和服务支出不执行政府采购程序；对应纳入招标投标的工程项目直接规定工程承包或施工单位等。（三）预算变更的随意性比较大。第六节政府决算一、政府决算的基本内容政府决算由中央总决算和地方总决算组成。二、政府决算的编制程序和方法我国决算的编制程序是从执行预算的基层单位开始的，在搞好年终清理和结算的基础上，自下而上编制，层层审核和汇总。年终清算工作具体包括：核对年终预算收支数字；清理本年应收支；结清预算拨借款；清理往来账项。财政总决算的年终结算内容：1、预算管理体制的结算；2、不列入财政收支包干基数的事项需要在年终进行结算；3、企事业单位财务隶属关系改变后预算划转的结算；4、国家采取重大经济政策和改革措施引起两级财政两级资金相互转移，影像原来确定的收支包干基数。总结算说明书包括的内容：1、预算收入情况；2、预算支出情况‘3、预算结余情况；4、预算变动情况，5、总结一年来贯彻执行各项财政方针政策和规章制度的情况以及存在的问题，总结在组织收入、掌握支出、管好用好资金、提高经济效益方面的主要经验以及今后加强预算管理监督等方面的意见；6、其他变动因素；7、编制决算工作的主要经验和问题。三、政府决算的审查和批准具体过程如下：1、各部门对所属各单位的决算草案审核并汇总编制本部门的决算草案，在规定的时限内报本级政府财政部门审核；2、各级人大常务委员会每年审查和批准决算的同时，还要听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政支出的审计工作报告；3、各级政府决算经批准后，财政部门应当向本级各部门批复决算，并且报上一级政府备案。第八章行政信息第一节行政信息概述一、行政信息的内涵（一）信息资源与行政信息1、信息资源：信息资源不仅有经济学意义上的需求性、稀缺性和可选择性特征；而且还包括共享性、时效性、动态性、不可分性、支配性等独有特征。2、行政信息：作为信息资源的组成部分，是政府部门及其授权的公共组织等在依法履行职能过程中制作或获取的、以一定形式记录与保存的信息，以及制作或获取信息的技术、设备、网络、人才资源和信息化管理体制。（二）信息资源管理1、含义：信息资源管理是系统的管理思想和方法，是基于信息技术的、为满足信息需求而实施的集约化管理活动，包括对信息活动要素（信息、人员、技术设备、资金等）的规划、组织、控制和协调，以实现资源的最佳配置和提高信息资源的开发利用水平。2、信息资源管理的层次包括微观、中观和宏观三个层次。3、信息资源管理的要素信息资源管理的核心任务是要在兼顾信息资源现有配置与管理状况的条件下，对分散异构信息资源系统实现无缝整合，并在新的信息交换与共享平台上开发应用，实现信息资源的最大增值。包括架构、组织、环境、服务、技术五大要素。（三）行政信息管理1、含义：管理覆盖行政信息开发和利用等环节全过程，行政信息内容是行政信息管理的核心对象，行政信息管理是集成性和综合性的管理，是要协调和控制行政信息的活动，将行政信息活动中的各要素包括信息、设备、机构、技术、人员、资金等作为管理对象，并强调把它们作为整体来看，以保证行政信息的合理运行和充分利用。2、行政信息管理的目标：实现行政信息科学管理，是基础性目标；实现行政信息的有效利用，是行政信息管理的根本目标：实现行政信息的合理开发，是直接目标；促进行政管理正常运转、经济良性运行和社会和谐发展，是终极目标。二、行政信息管理的产生发展及其研究视角（一）行政信息管理的产生与发展1、行政信息管理的产生信息管理是在信息革命发生并星期的特殊背景下产生。信息革命的两个主要标志：一是信息论的提出被视为科学发展的一大突破，它对众多研究领域产生重大影响，奠定理论基础。二是计算机的诞生提供了技术条件，以计算机技术和通信技术为代表的信息技术为信息革命奠定了技术基础。2、行政信息管理的发展阶段（1）从20世纪40年代中期至70年代中期，是行政信息管理的萌芽阶段；（2）从20世纪70年代中期至80年代末，是行政信息管理的形成阶段；（3）从20世纪90年代开始，行政信息管理进入成熟发展阶段。（二）行政信息管理研究视角1、内容视角；2、技术视角；3、经济视角；4、人文视角。三、行政信息管理标准化（一）行政信息管理标准化概述1、标准的分类与分级：常见的标准分类方法包括层次、性质和对象分类法三种；中国目前将标准分为国家、行业、地方和企业标准四级。2、行政信息管理标准化的内容：标准化技术、设施、术语和标准化管理过程。3、行政信息管理标准化的方法：简化法、统一法、组合法、综合法和程序化法。（二）行政信息管理的基础标准1、数据元素标准；2、信息分类编码标准；3、用户视图标准；4、概念数据库标准；5、逻辑数据库标准。（三）中国行政信息管理标准化行政信息管理的标准化建设问题是中国行政信息化建设和开展行政信息管理的重要问题。中国还注重制定符合中国国情的行政信息标准化发展战略，将培养高水平、复合型人才，制定完善的政策法规体系和标准规范体系，建立对标准的指导、监督和执行机制，制定标准化评价体系等都纳入标准化发展战略的高度。第二节行政信息管理的内容一、行政信息管理体制（一）行政信息管理的机构；（二）行政信息管理职能；（包括宏观管理和微观管理）（三）行政信息管理人员。二、行政信息采集管理：指各政务部门在各自职责范围内根据行政信息用户的需求，从有关信息源或载体内对各种形态的信息选择、采集、提取并加以聚合和集中的过程。（二）行政信息采集的过程1、行政信息采集的准备阶段：进行信息需求分析，明确采集目标、确定信息采集源、选择采集方法和采集工具以及制定采集信息策略。2、行政信息采集的实施阶段：识别信息、提取信息、汇集信息。3、行政信息采集的评估阶段：评估的核心是确定评估指标体系，一般主要包括采全率、采准率、采集的及时率、费用率和劳动耗费等。二、行政信息采集的渠道与方法1、行政信息采集的渠道：行文渠道、媒体渠道、机构性渠道、制度性渠道、政府部门交流渠道、个人渠道。2、行政信息采集的方法：观察法、调查法、阅读法、检索法、交换、索取法、与会法。三、行政信息存储（一）含义：指将加工处理后的行政信息（包括文件、图像、数据、报表、档案等）按一定的规定记录在相应的信息载体上，并按一定的特征和内容性质将其组成系统化的检索体系的过程。（二）数据库：行政信息是借助一定的介质实现存储的目的，数据库是现代技术发展的大容量、高效率的新材料载体存储方式。（三）行政信息库的构建1、行政信息库构建的目标：一是有利于实现行政信息公开和面向社会服务的原则，提高社会服务质量；二是有利于提高行政管理能力、回应社会需求的能力，做到科学、高效的宏观管理和决策；三是有利于对社会会及时发布大量有价值的行政信息，引导企业自主走向市场，对经济发展和社会进步进行导向，减少盲目性。2、行政信息库的构建：应采取的具体措施—（1）是健全和完善行政信息管理的统一标准和规范，打破部门、条块分割的管理体制。（2）遵循由易到难、分步实施的原则，建立具有适应能力的政务处理系统，实现政府部门与企业、公众的互动式交流与服务，实现政府部门业务的重组和优化，建立集成系统以及方便使用的技术系统。（3）加强对行政信息库的系统运行规范管理，包括建立和完善运行规范来管理、控制信息系统的运作。（4）建立高效、可操作的行政信息质量评价体系，特别要注重可操作性和内容实用性评价。四、行政信息分级分类（一）行政信息分级：1、社会公开类行政信息；2、部门共享类行政信息；3、依法专用类行政信息。（二）行政信息分类：1、主题类行政信息；2、行业类行政信息；3、服务类行政信息；4、资源形态类行政信息。五、行政信息公开（一）含义：是指政府部门和法律法规授权具有公共事务职能的共组织主动或根据公众申请公开行政信息，并方便公众获取的各种活动与制度的总称。（二）行政信息公开制度1、行政信息公开制度的主要内容（1）确立和强化行政信息公开是政务部门的义务和责任；（2）采取列举的方式，明确行政信息公开的范围；（3）确立行政信息公开的监督和保障制度。2、行政信息公开的措施（1）及时、准确地公开政府信息；（2）建立健全行政信息发布协调机制；（3）通过公报、网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式和大众传播媒体公开行政信息；（4）在国家档案馆、公共图书馆设置行政信息查阅场所，配备相应的设施、设备，为公众查阅、获取行政信息提供方便；（5）根据需要设立公共查阅室、资料检索点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开行政信息；（6）编制、公布行政信息公开目录和行政信息公开指南，并及时更新。六、行政信息交换共享（一）含义：一是全社会交换共享；二是各政府部门间的交换共享；交换共享包括两个阶段：一是数据抽取汇集阶段；二是数据整合共享阶段。（二）实现行政信息交换共享的管理措施1、编制行政信息交换共享目录体系：第一，科学构建行政信息目录体系框架：资源层、目录层、服务层、应用层；第二，科学构建目录体系服务模型；第三，明确行政信息交换共享目录的具体内容。2、健全与完善行政信息交换共享标准规范；3、健全与完善行政信息交换共享管理制度；4、加强行政信息共享交换平台和共享库的建设。第三节行政信息开发利用一、行政信息开发利用概述（一）行政信息开发1、含义：主要包括信息的生产、表示、收集、整序、组织、信息技术研究、信息系统建设、信息环境保护、信息人员培养等活动。2、行政信息本体开发和行政信息应用开发：本体开发担负着“原材料”的生产和挖掘任务，为信息应用开发提供“原材料”—行政信息；应用开发将行政信息转化为直接生产力，同时为本体开发反馈信息需求，提供技术条件和手段，起着指导、促进本体开发的作用。3、行政信息开发评价：就是运用评估指标体系，按严格的评估程序对行政信息开放行为与开发成果及其社会效应进行检测的活动。行政信息开发评价包括信息开发成果质的、量的和社会效应评价。专家评价方法是行政信息开发评价最常用的评价方法，定性评价、定量评价、定性和定量相结合评价三种手段。（二）行政信息利用1、含义：是政府部门、企业、其他社会组织和个人有意识地利用行政信息实现自身的需求、解决各自问题的过程。根据行政信息利用的主体及其信息需求的不同，信息的利用可划分为：社会利用、组织利用、个体利用。2、行政信息开发与利用的关系开发是手段，利用是目的。（三）行政信息开发利用的框架1、机制框架；（合理的机制是推动行政信息开发利用的动力）2、经济框架；（开发是信息的生产，利用是信息的消费）3、建设工程框架；4、建设内容框架。（建设内容框架表明的是现阶段行政信息开发利用工作的重点）二、行政信息开发利用战略（一）西方国家行政信息开发利用战略1、推向市场化政策取向；2、以先进的信息技术为依托，科学开发行政信息；3、重点建设数据库资源，促进网络信息资源的开发；4、完善行政信息政策法规，为行政信息开发创造良好环境；5、重视信息人才开发和培养。（二）我国行政信息开发利用现状及策略1、现状：网络应用平台重复建设；技术标准不统一；发展不平衡；基层政府网络建设比较薄弱；没有形成统一的应用平台和信息交换共享机制；行政信息的开发、利用、管理方面的法规滞后等。2、战略：（1）完善有关行政信息开发利用政策法规；（2）完善管理体制，建立行政信息管理机构；（3）重视行政信息内容的完善和服务；（4）进一步改进行政信息基础建设；（5）强化行政信息的标准化建设；（6）重视人才的开发利用。三、行政信息法制建设（一）我国行政信息法制化建设情况存在的问题：分散性、不配套性、间接性、模糊性。（二）行政信息管理法制建设的内容1、确定信息资源法是独立法律部门地位；2、行政信息管理法制建设的内容框架：（1）行政信息管理法律制度；（2）行政信息机构组织管理法律制度；（3）行政信息安全、保密法律制度；（4）国际信息合作与交流法律制度。第九章政策过程与政策分析方法第一节政策过程一、政策议程建立（政策议程是政策过程的第一阶段）（一）政策问题的确认政策所要解决的问题是那些带有普遍性和共性的社会问题或公共问题。（二）建立议程的途径：外在发动型、政治动员型、内在发动型。二、政策方案形成（第二阶段）制定方案时必须遵循的原则：1、信息性原则（信息的可靠性、准确性和广泛性）；2、系统性原则；3、预见性原则；4、灵活性原则；5、可行性原则。理解政策问题、搜集信息是政策方案形成的基本阶段，通过这个过程的好处：1、参与讨论和咨询的各方会从自己的角度和利益出发，主动承担制定方案的成本，从而降低政府的信息和时间成本；2、公开讨论政策问题以及解决方案能让公众，包括政策对象更好地理解问题和相关解决办法，有利于意见的收集和政策宣传。困境：参与人数多、难以形成普遍统一的政策方案；若最终决策不能成功，利益受损者的行动将可能被激化，造成不稳定。三、政策决定经决策模式确定政策方案后，必须对该方案合法化成为真正有权威性的决策，只有获得合法性的政策决策，才能在后续的政策过程中得到切实有效的执行，政策合法化包括的内容：1、决策者及其权力的合法化；2、政策决策程序的合法化；3、政策内容的合法化；4、政策内容法律化。四、政策执行（一）政策执行的主体及其对象主体：1、各级政府行政部门；2、立法与司法机构；3、中介组织；4、社区组织。与主体相对应的是政策对象。（二）影响政策执行的因素1、决定性因素：政策的合法性、合理性和可行性。2、政策资源因素；（即执行条件，政策执行中所必须具备的主客观条件）3、政策环境因素。（是指除政策执行机构自身外的社会和自然因素的总和）五、政策评估（一）政策评估的主体和标准主体：1、内部评估者，主要是具备政策能力和权力资源的政府官员。2、外部评估者，包括利益集团、参政政党、社会团体、企业等。主体分为内部和外部，目的是提倡政策评估的民主化。（二）政策评估的类型1、正是评估与非正式评估；2、内部评估与外部评估；3、事前评估与事后评估。第二节政策分析的方法一、定性分析与定量分析定量分析是定性分析的基础。政治领域中，要对事物、现象的性质作准确把握非常困难，除借助量化技术外，更重要是洞察事物间的内在联系。二、专门的分析方法（一）过程方法：是把公共政策的形成、决策及实施各阶段看做循环过程。既要看到各个阶段的联系，也要分析它们的独立地位。（二）实体方法：通过把握客观的、具体的政策实体来发现问题作为研究的对象。（三）逻辑实证方法：几点要求—1、要对关键的概念有清晰的定义和划分；2、要重视研究的前提假设，必须在符合条件的情况下运用各种理论和模型，避免导致自相矛盾或者循环论证的研究结论；3、运用客观数据和严谨的统计手段一定要具有解释的作用。（四）计量经济学方法：研究的起点是个体的利益计算，从此出发讨论策略的选择及其最终对整体决策的影响。（五）后实证主义方法：主张以价值为基础，包含更符合直觉和意识的分析方法，再结合实证研究。（六）参与主义路径：试图把既懂得利益，又有价值偏好的礼仪社记者都纳入到政策制定过程中，通过扩大参与，允许受政策影响者参与到政策过程，从而实现政策科学的民主。（七）规范性描述方法：吸取两个道理--1、对事物的整体把握的重要性；2、每个人对数据的选择不同，理解也不同。（八）意识形态方法：国家的意识形态是政策制定的一种导向。（九）历史方法：要求我们跳出政策本身，从一个长时期、大范围来考量。第十章政府公共关系与行政沟通、行政协调第一节政府公共关系一、政府公共关系的含义和特征（一）含义：特指政府在施政过程中运用传播沟通方法，促进政府与公众间相互了解、理解、信任与合作的管理活动。从静态看，政府公共主要指发生在政府与公众间的信息交流与沟通的行为与状态；从动态看，政府公关即政府与社会公众间的双向传播沟通活动；从管理角度看，政府公关是一种管理职能。政府公关是特殊的管理职能，从管理方式看，政府开展公共关系活动的主要方式和手段是运用各种传播媒体去实现政府与公众间的双向沟通；从管理内容和过程来看，政府公关是对政府组织与公众间信息互动的目标、对象、媒体等进行决策、组织、协调和监督；从价值取向上看，政府公关追求的是政府在公众中良好的形象和信誉等无形资产。（二）特征：1、主体的权威性；（广义的主体是指各级政府机关和全体公务员，狭义的是指：其一是指那些公关性质很强的政府机构，其二是直接以“公共关系”命名的政府机构。权威性来源于政府拥有的公共权力）2、对象的复杂性：即行政管理工作中信息沟通与传播的公众对象，包括内部公众和外部公众两个方面。3、传播的优越性：（1）政府的组织传播严密有效；（2）政府控制着大众传播媒体，把握国内社会舆论的绝对主导权；（3）在网络环境下，电子政务的推行使政府网络公关成为可能。政府对公众单方面的传播优势使政府习惯于单向和灌输式的传播，容易忽略双向沟通的必要性，或停留在双向不平衡传播的状态。4、目标的独特性：主要表现在三个方面--（1）促进公共认知；（2）提高政府美誉度（“政府信用”是政府公关的核心要素）；（3）政府开展公关活动的最终目标是提高社会效益，其价值追求表现为公共取向，而企业和其他许多社会组织一般都以本组织利益为取向。二、政府公共关系在中国（一）我国政府公共关系发展的动力1、经济市场化是政府公共关系发展的基础；（市场经济要求政府职能重新定位，重构政府与其他社会组织的关系，其中最重要的是理顺政企关系）公共关系是为市场经济服务的，政府公关也不例外，政府必须强化公关能力以适应市场经济发展的需要。2、政治民主化为政府公共关系的发展创造了条件；（我国的政府公关与社会民主政治的发展同步，政治民主化最主要的特征即民主、宪政和法治）3、行政改革的突破是我国政府公共关系发展的直接动力；（二）我国推行政府公共关系的意义1、有利于社会主义市场经济体制的建立和完善；2、有利于加强社会主义民主政治建设；（政府公关有利于促进政企分开，社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家做主，使人民真正享有各项公民权利）--沟通是民主的基本特性，政府严格按民主程序办事，加强与公众间的传播沟通，集思广益，从根本制度上保证了决策民主化，通过开展政府公关。可保证政府适可接受群众监督，使社会主义民主政治建设有实现可行的渠道。3、有利于维护转型期社会秩序的稳定；（积极开展政府公共关系，可提高对社会的感应能力、分析判断能力、提高政府权威、有效维护社会秩序的稳定）4、有利于提高政府的国际形象。（对外开放要以良好的国际形象为基础，完善国际形象需要政府公关）三、政府公共关系的任务（一）把握公众舆论：1、了解舆论；2、引导舆论；3、回应舆论；4、完善舆论。（二）政务公开和信息公开，满足公众知情权，争取公众了解和支持。（政府公关首先要加强政府机构的对外信息发布工作，其次要公开办事程序。）（三）开展社会沟通，建立完善有效的渠道，缩短公众与政府的距离。（从层次上看，要开展社会协商对话、公共咨询活动、政府机构开放接待日、推动政府上网工程建设，政府也可以推出一些新的行政程序来赢得公众的支持和认同）（四）多办实事，协调内部外部关系，创造“人和”的行政环境。（1、要有群众观念，限期解决群众意见最大、最迫切需要解决的问题，取信于民；2、改进政府某些不合理、不适当的行为模式，采取方便群众的工作方法；3、经常深入实际，及时捕捉典型事例。）从内部来讲，就是要做公务员的信息沟通工作，政府内部公共关系要为公务员多做实事。四、政府公共关系务实举要（一）民意测验：基本步骤—确定调查目标和方案、拟定问卷、确定调查人口总体、抽样、征询意见、整理资料数据、拟定调查报告。（二）信访工作：1、办理来信的工作程序—及时拆封、详细阅读、认真登记、妥善处理、检查督促、认真复信；2、接待来访的注意事项—热情接待、认真听记、恰当处理、重点回访。（三）信息公开与办事公开：1、政府信息公开—信息公开制度是政府公众信息传播机制的基础，其宗旨是保障公众的知情权，增加行政活动的透明度，监督政府机关依法行使职权。政府信息公开的原则是合法、及时、真实和公正。政府信息公开方式主要利用口头咨询、网站、刊物等媒体。2、政府办事公开，包括公开办事制度、办事程序、办事结果、办事人员。实现办事公开必须发挥各种信息载体和传播媒体的作用。（四）新闻发布：1、建立和完善政府发言人制度，政府发言人形象素质要求—职责形象、知觉形象、素质形象、政策形象；2、完善新闻发布工作的内容—保持政府信息来源畅通，做好新闻分析综合工作，随时问答新闻界的咨询，例行的新闻发布，专题的记者招待会，安排专访。（五）拓宽社会沟通渠道：1、社会协商对话；2、公众议政活动；3、公众投票公决。（六）公共危机事件处理：是指在特定时间和地域内危及政府职能运行、社会生活和群众利益的重大事件。处理步骤—1、尽快掌握事实真相的全貌；2、确定对外发言人及统一新闻发布口径；3、加强信息交流，寻求公众支持；4、做好善后处理。（七）政府形象管理：1、政府形象的基本特征—政府形象是整体形象与个体形象的统一；政府形象是政府自我设计形象与人民期望形象的统一；政府形象是行为事实与公关宣传的统一；政府形象最终取决于公众对政府的感觉和评价。2、政府形象管理：政府形象的塑造和维护是政府公关的职责。政府形象管理过程步骤—形象调查（政府自我期望形象调查、政府实际形象评估、政府形象差距分析）；政府形象塑造；形象评估与检测。第二节行政沟通一、行政沟通的概念和要素概念：指行政过程中上下级间、各部门间行政信息的传递、交流与分享。基本要素：沟通的主体（信息源）、内容、渠道、对象和效果。二、沟通主体：行政组织和组织化了的个人（一）行政组织作为传播源的缺陷；（严格的层级界限使从低层到高层间的反馈回路表现的动力不足）（二）行政沟通把关人：行政沟通的把关现象因为—信息内容要求把关、沟通者自身因素影响把关。三、沟通内容：行政信息行政沟通内容的实质就是行政信息（一）沟通内容及行政活动：行政信息是整个行政活动的基本元素，也是重要软资源，行政信息是科学决策的依据，行政信息是确保行政执行顺利推进的重要前提。（二）不同层次的沟通内容对行政过程的影响：上层信息多事指令性和指导性的，中层信息指中层领导为贯彻上层指令制定的各种措施和实施办法，基层信息包含社会环境中的各种情况，如随时可能出现的问题、人民的呼声、各种批评和建议等。四、沟通渠道：质量与选择（一）沟通渠道的容量与长度：沟通渠道容量指渠道能传递的信息量，或是渠道传递传播源发出信息的能力；渠道长度指从传播源到对象间的距离，它是沟通所耗费的时间与速度的乘积。（二）行政过程中的沟通渠道选择：行政沟通以组织沟通渠道为主，组织的结构与性质不仅决定内向沟通的方式与速度，也决定组织如何把我外向沟通方式。五、沟通对象：受众对象与状态分析（一）信任度与认同感：一般受众心理分析—首先有对传播者信任度的问题，其次是受众对传播内容的认同感。（二）主动性与积极性：双向不对称沟通模式对工作人员的影响；--行政机关工作人员的言行不仅关系到公民能从政府得到什么样的服务，而且也直接影响公众如何看待和评价政府。六、沟通效果对行政过程的影响从微观上看，行政沟通是一种组织沟通，行政组织特有的层级结构，决定行政沟通是多级沟通。行政沟通是劝服性沟通，传者与受者间的多级性以及各层级间的“级差”，在一定程度上影响沟通效果。从宏观上看，行政沟通的效果直接受制于思想观念、行政体制与传播手段。通过对沟通要素的分析，可以动态地、全方位地剖析行政过程，有助于深刻把握行政沟通对行政决策的制定、执行和监督的影响，从而自觉地完善沟通行为，以提高行政质量和效率。第三节行政协调一、行政协调的概念和作用（一）行政协调的概念：指行政管理过程中的协调，是行政主体为达到一定行政目标而引导行政组织、部门、人员间建立良好协作与配合关系，以实现共同目标的行为。（二）行政协调的作用：1、有利于增强行政凝聚力；2、有利于合理利用资源；3、有利于提高行政效率；二、行政协调的基本原则、主要模式和方法（一）行政协调的基本原则1、坚持统筹全局；2、坚持分层运作；3、坚持动态协调；4、注意非平衡因素的影响：一是要克服非平衡的恶性因素；二是要引入一些非平衡的良性因素。（二）行政协调的主要模式1、内部协调模式；2、外部协调模式；3、纵向协调模式；4、横向协调模式。（三）行政协调的主要方法1、主体合流法；2、中间教法；3、冷处理与热处理法；4、当面表态法（运用此法应注意：一是请那些了解情况、掌握政策、有表态权的人参加会议；二是搞好会议纪要，以便检查督办；三是科学主持会议，让与会人员充分发表意见，通过审慎研究，主持人总结概括，求大同存小异，作出权威性结论。然后由各方代表轮流发言，最后个别问题再个别解决）；5、谈心法；6、跟踪处理法（协调人采取的对策大致有三类：一是因变换责任人而扯皮的，要及时使责任衔接，向新的责任人重申一切要求，切实解决遗留问题；二是因政策变化而出现扯皮的，要把工作做在前头，做到标本兼治，在采取有效的补救措施的同时，还要做好宣传教育；三是因有关人员违章、违纪、违法等使工作走样、变形而扯皮的，要按章、照纪、依法处理。）。第十一章行政伦理第一节行政伦理概述一、行政伦理：兴起背景与发展态势从基本共识的角度讲，行政伦理是关于调整国家公务员与社会、行政机构之间，国家公务员系统内部成员之间，以及行政机构之间相互关系的行政行为规范的总和。包含含义：第一，取决于现代民族—国家中政治—行政的紧密关联性，国家意志的执行（行政）和国家意志的表达（政治）有其内在的一致性，所以行政伦理在本意义上也是一种政治伦理。第二，就行政主体的有机结构讲，公共行政伦理由行政组织和行政人员伦理构成；第三，在行政伦理的规范表现形式上，行政伦理由主观伦理意识、习俗化的伦理规则和制度化伦理法则等构成。行政伦理是由社会发展状况决定的。发展趋势：1、从控制导向转化为服务导向；2、从效率导向转化为公正导向；3、在工具研究中引入价值视角；4、确立合作和信任的新型整合机制；5、在治理变革上谋求德治与法制的结合。二、行政伦理的功能1、中介功能；2、规范与约束功能；3、教育与塑造功能（公共行政伦理的基本价值理念是公平、正义）；4、保证与激励功能（激励的两种基本方式：一是外在的道德激励，由行政伦理的理想、榜样、批评三要素构成；二是内在的道德激励，包含行政伦理的成绩感、认同感、尊严感、荣誉感等因素）；5、国家认同和民心凝聚功能。第二节行政伦理的结构与内容：组织伦理与个体伦理一、行政组织伦理基本内涵有：（一）程序公正的基本准则：程序公正是公共伦理的核心。（二）民主责任的伦理导向：现代政府是责任政府，但更重要的是民主政府，行政责任既是政治责任，又是道义责任。（三）行政组织信任：包括行政组织间、行政组织与公务员间、行政组织与公民间的信任。二、行政人员伦理就是公务员的行为规范伦理。其本质特征是：1、主观与客观的统一：一方面，公务员行为规范是客观的，不以公务员的意志为转移；另一方面，公务员行为规范作为客观的社会关系的反映形式，需要以主观形式固定下来；2、美德与公德的统一：一、行政伦理首先是公权公用的保障性规范；二、公务员的公共道德不是绝对外在于公务员内在道德诉求的外部性德性规范。3、自律与他律的统一：行政人员的伦理规范通过法律、法规加以明确化、固定化。第三节行政伦理的基本问题：责任及其履行主导行政伦理规范、体现行政伦理特质的核心理念是责任一、主管责任与客观责任客观责任的具体形式是与职责相关且应尽的义务。客观责任可概括为三个层次：一、公共行政人员最为直接的责任对他们组织的上级负责，贯彻上级指示，同时也要为他们下属的行为负责。二、公共行政人员要对法律、公共政策负责，行政人员必须能说明其行为与法律的意图和公共政策的意图相一致。公共行政人员对政策的义务优先于对组织上级的的义务。三、公共行政人员要对公民负责，洞察、理解和权衡共鸣的喜好、要求和其他利益。这是一种根本的义务关系。法律政策责任是基础、上下级责任是杠杆、公共责任是社会体现，三者相互关联构成了公务员客观责任不可分割的有机整体。主观责任是植根于公务员自己对忠诚、良知、认同而产生的伦理信念。其责任可概括为三个层次：一、政治意识形态抉择居于主观责任的核心地位；二、价值观层次；三、心理层次。二、内部控制与外部控制（一）外部控制：制度化伦理1、外部控制的行政伦理特质：外部控制是探讨行政伦理原则、精神和规范如何转化为相应的行政制度形式的问题，实质是行政伦理规范的文献化、法律化和常规化过程。而从具体措施上看，外部控制通常从以下几个层面铺开：针对公共行政人员的普遍的伦理立法；对公共行政人员的道德规范要求；对伦理立法和道德规范实施情况的监督；伦理立法和道德规范运行环境的建设等。一个国家行政权力发挥为社会认同的效用，必须制