怀柔区土地利用总体规划

第页怀柔区土地利用总体规划《怀柔区土地利用总体规划（2001-2022年）》

修编说明

依据市国土资源和房屋管理局关于修编区、县土地利用总体规划的要求，为合理调整怀柔区土地利用规划，加强对土地利用的宏观限制和管理，2003年以来，区房屋土地管理局与技术担当单位—中国土地勘测规划院规划所，会同区政府有关部门和各镇、乡，在深化调查探讨、广泛征求看法、多次协调的基础上，历时半年，编制完成《怀柔区土地利用总体规划（2001-2022年）》(以下简称《规划》)，现就《规划》修编状况及有关问题说明如下。

一、怀柔区基本概况1.自然条件

怀柔区位于北京市的北部。北与河北省丰宁、滦平为邻，东与密云县相接，南与顺义区接壤，西南靠昌平区，西与延庆县和河北省赤城毗连。辖12个镇2个乡，共287个村民委员会。南北长约90公里，东西宽最宽约37公里，最窄处11公里，土地总面积212262.1公顷（318.39万亩）。

怀柔区地处燕山南麓，地势北高南低，地形地貌困难，境内多山，为首都北京的自然屏障。山体主要由中生代燕山期花岗岩类侵入体和保罗系火山沉积岩构成，局部山地出露太古界变质岩、元古界和古生界的沉积岩。平原区主要为晚更新世以来的洪冲积物。土壤以山地棕壤、山地褐土、一般褐土和潮土为主。棕壤一般分布在海拔800米以上的山地，褐土分布最广，面积最大，主要分布在低山、河谷和平原农业区。南部平原土壤肥沃，相宜种植。

辖区地处暖温带大陆性季风气候区，冬夏长，春秋短。冬季受西伯利亚冷空气限制，盛行西北风，寒冷少雪；夏季受海洋性气团影响，多吹偏南风，暖热潮湿；春季干旱多风；秋季天高气爽。年平均气温6—12℃，年日照总时数2748—2878小时，无霜期140—200天。年降水量470—850毫米，区域分布差异明显。自然灾难主要有旱灾、洪灾、雹灾、风灾、虫灾、泥石流和地震。造成灾难较严峻的是大风、冰雹、暴雨山洪和干旱。

境内多河富水，水资源充足，有潮白河、白河、怀河等多条4级以上河流，大部分属潮白河水系。域内修建水库17座，其中怀柔水库为大型水库。京密引水渠、大水峪干渠、北台上东、西干渠、向阳渠等骨干渠道和众多田间沟渠犬牙交错，构成全区的水利网络。同时因地处北京工业区上游，污染少，植被净化实力强，水质好，是首都的重要水源地和水资源爱护区。

区内自然植被属暖温带落叶阔叶林带。山区现存植被多为次生林、灌丛和草本植物组成的群落。植物种类有77科，228属，387种，其中经济植物有151种。矿产资源丰富，种类繁多，共有22类30多种，已探明开采的18种，90个矿点。主要有金、铜、铁、铅、锌、钼等金属矿；莹石、砂石、大理岩、花岗岩、熔剂灰岩、草木炭等非金属矿。

区内有众多的自然景观和人文景面。自然环境美丽，山峰形态各异，且有众多的泉水清潭，奇洞怪石，包括慕田峪长城、红螺寺、雁栖湖、云蒙山等自然与人文景观。2.经济条件

2001年全区常住人口26.52万人，其中农村户籍人口17.88万人，非农村人口8.64万人。有暂住人口2.5万人。全区每平方公里人口密度137人。

2001年，全区实现国内生产总值43.3亿元，比上年增长14.2％，实现人均国内生产总值16395元，比上年增长13.7％。

2001第一产业实现增加值4.2亿元，比上年增长9％，按90年不变价，农业总产值55357万元，其中种植业19522.5万元，林业4965.8万元，牧业24621.7万元；粮食总产量6252.5万公斤，油料总产量481.2万公斤，干鲜果品产量达45212吨。其次产业实现增加值23.5亿元，比上年增长15.3％，其中实现工业增加值19.45亿元，建筑业增加值4.08亿元，工业总产值达109亿元，工业产品销售收入95.53亿元，实现工业税金3.9亿元。第三产业实现增加值15.6亿元，比上年增长14.1％。三次产业比重依此为9.7％、54.3％、36.0％。

全区经济总量的增长显著，社会消费品零售额21.4亿元，全年职工平均工资16172元，农夫人均纯收入4583元，城乡居民储蓄余额达到37.1亿元，实现地方财政收入4.2亿元，同比增长52.6％。旅游业已成为第三产业的龙头，全区共接待中外游客635.1万人次，创综合收入4.25亿元，比上年分别增长了7.3％和7.4%。

二、土地利用现状1.土地利用结构及质量1）耕地

据2000年更新调查数据，2001年全区耕地面积11247.6公顷（16.87万亩），占土地总面积的5.30％。其中浇灌水田87.8公顷（1317.0亩），占耕地面积的0.8％；水浇地7977.6公顷（11.97万亩），占耕地面积的70.9％；旱地面积2648.9公顷（3.97万亩），占耕地面积的23.6％；菜地533.3公顷（0.80万亩），占耕地面积的4.7％。耕地主要分布在平原乡镇，耕地最多的是北房镇，占全区耕地面积的16.23％，最少的是渤海镇，占全区耕地面积的0.20％。依据北京市确定的爱护要求，规划划定基本农田面积9200公顷（13.80万亩），占2001年耕地面积的81.8％。

近年来在耕地面积逐步削减状况下，耕地内部结构得到优化，粮经比基本稳定，耕地总体质量得到提高，单位面积产量基本稳定，为农业产业结构调整奠定坚实的物质基础。

2）园地

2001年全区园地面积15237.4公顷（22.86万亩），占全区土地总面积的7.2％，全部为果园面积。水果生产主要以苹果、梨、桃、红果为主，果园单位平均产量为2525.8公斤/公顷（168.4公斤/亩）。近几年，全区的园地面积、果品产量、单位平均产量均有较大幅度增长，园地集约化经营水平在不断提高，果树新品种的推广普及已取得良好的社会和经济效益。3）林地

2001年全区林地面积129095.4公顷（193.64万亩），占土地总面积的60.80％。其中有林地面积61294.5公顷（91.94万亩），占林地面积的47.5％；灌木林面积39913.90公顷（59.87万亩），占林地面积的30.9％；疏林地面积26479.1公顷（39.72万亩），占林地面积的20.5％；未成林造林地面积617.1公顷（0.93万亩），占林地面积的0.5％；迹地面积19.4公顷（0.03万亩）；苗圃面积771.4公顷（1.16万亩），占林地总面积的0.6％。全区林地面积最大的是喇叭沟门乡，占林地面积的18.81％，最小的是庙城镇，占林地面积的0.31％。

全区非常重视林地的管理与爱护，首先划定原始森林爱护区，云蒙山自然风景区等爱护现有森林资源，其次对工程建设中占用林地的项目严格把关，并对森林资源的补充及后续管理做出硬性规定，从而使有林地面积大幅增加，森林覆盖率逐年提高，林业建设向更深的层次转化，改善林相结构，提高经济林比重，增加农夫收入，提高林地经济效益，使林业生产已步入良性循环道路。

4）牧草地

2001年全区牧草地面积仅5.3公顷（80亩），全部为自然草地，随着农业结构调整的深化，畜牧业生产越来越受到重视，今后需统筹规划，因地制宜，主动发展人工草场和加强集约化经营，提高草场生产实力，促进草地资源的合理开发利用。

5）居民点及工矿用地

2001年全区居民点及工矿用地9417.4公顷（14.13万亩），占土地总面积的4.40％。其中城镇用地1352.6公顷（2.03万亩），占居民点及工矿用地面积的14.4％；村庄用地3790.4公顷（5.69万亩），占40.2％；独立工矿用地3356.9公顷（5.04万亩），占35.6％；特别用地917.5公顷（1.38万亩），占9.7％。

独立工矿用地中，工业建筑用地占独立工矿用地面积的70.35％，主要是以工业区的形式存在；农业建筑用地占独立工矿用地面积的5.74％，以养殖场及养殖小区为主；其它建筑用地占独立工矿用地面积的23.91％，包括仓库、学校和企事业单位等的用地。特别用地中，军事用地占特别用地面积的38.0％；旅游用地占特别用地面积的60.0％。

近年来全区城镇用地和人均城镇用地呈快速增加的趋势，主要缘由一是怀柔卫星城、杨宋镇、北房镇等小城镇试点建设工作力度逐年加大，城镇建设在内部用地结构调整合理基础上逐年向外扩展；二是怀柔区经济发展速度较快，人民生活水平与收入逐年提高，客观上要求住房建设加快步伐，而住房选址多为外延扩展，使城镇用地面积增加。全区农村人均居民点用地为212平方米，高于国家规定标准，造成这种状况的缘由一是历史形成的村庄用地偏大，二是由于经济、分户等缘由，盖了新居而又不能拆旧房，致使村庄用地不断扩大土地利用率偏低，奢侈现象较普遍。

6）交通用地

2001年全区交通用地2140.1公顷（3.21万亩），占土地总面积的1.0％。其中铁路用地263.9公顷（0.40万亩），占交通用地面积的12.3％；马路用地792.9公顷（1.19万亩），占37.1％；农村道路1083.3公顷（1.62万亩），占50.6％。

近几年交通运输事业发展快速，京承、大秦、京通3条铁路穿越区境南部，京沈马路斜贯区境东南，京加马路纵贯区境南北，乡间马路硬化工作进展顺当，交通用地逐年增加。主要问题是山区马路等级较低，质量差；平原地区马路标准偏低，损坏比较严峻；旅游专用道路建设未能与旅游业的快速发展相配套，制约了旅游业的发展。

7）水域

2001年水域用地面积5912.1公顷（8.87万亩），占土地总面积的2.80％。其中河流水面2653.3公顷（3.98万亩），占水域面积的44.9％；水库水面1409.4公顷（2.11万亩），占23.8％；坑塘水面357.4公顷（0.54万亩），占6％；苇地3.2公顷（47亩），0.1％；滩涂848.2公顷（1.27万亩），占1.20％；沟渠456.7公顷（0.69万亩），占7.7％；水工建筑物183.9公顷（0.28万亩），占0.31％。

水域中有潮白河、白河、怀河等17条4级以上河流水面以及滩涂用地；域内水库17座，怀柔水库为大型水库，北台上、大水峪、沙峪口、红螺镇等水库为中小型水库；京密引水渠、大水峪干渠、北台上东、西干渠、向阳渠等骨干渠道和众多田间沟渠构成全区的水利网络。

8）未利用土地

2001年全区未利用土地面积39206.8公顷（58.81万亩），占土地总面积的18.5％。其中荒草地面积37547.9公顷（56.32万亩），占未利用土地的95.8％；沙地14.2公顷（213亩）；裸岩石砾地1640.5公顷（2.45万亩），占未利用土地面积的4.2％；田坎4.2公顷（63亩）。未利用土地的开发利用应在科学论证的基础上，进行适度开发，增加土地利用率。2．土地利用特点

1）非农业建设用地增长较快

近年来怀柔经济发展比较快，城镇建设用地根据规划逐年增长；通过建立工业开发区和工业小区促进了工业生产向规模化和现代化的发展；不断建设完善旅游服务设施，加快了旅游业的发展；新建铁路、高速马路和环城乡马路并改造原有道路网络，使交通等基础设施状况大为改观；全部这些也使非农业建设占用土地速度逐年加快。据土地更新调查，2001年全区非农业建设用地，已占土地总面积的5.75％，增长速度较快。

2）土地资源类型多样,农业用地潜力较大

全区地貌类型以山地丘陵为主，耕地资源数量不多，但土地资源类型多样，农地利用多种多样。有适于集约经营综合条件、位于优势的平原类型农用地，也有后备资源较为丰富的丘陵山区农用地，相宜发展林业和牧业，土地级差效益明显，农业土地利用的潜力巨大。3）土地利用率和利用效益较高

2001年全区土地利用率达到81.13％。耕地中浇灌水田、水浇地、菜地占耕地总面积的76.4％；果园面积基本稳定，总产量与单位面积产量大幅提高；绿化造林成活率较高，林地中有林地和疏林地占林地面积的68.0％，木材蓄积量高，森林覆盖率大，在林业用地中，以栗树为主的经济林发展快速，取得良好的经济效益和生态效益。

4）耕地后备资源有限，开发难度较大

全区未利用土地占土地总面积的18.5％。虽然其中荒草地占未利用土地的95.8％，但荒草地大部分集中在山区半山区，地理地形条件差，且土地开发后质量较差。开垦为耕地的难度较大，经过开发整理大部分相宜发展林果业，因此，今后增加耕地重点应着眼于已利用农地的整理及平原地区的后备资源开发。

3．土地利用中存在的问题

1）耕地持续削减，人地冲突日益突出

耕地削减的缘由主要是：由于经济发展基础较好地区，小城镇规划建设步伐逐年加快，征用其四周的耕地数量较大；工业小区规模向外扩展速度加快，出现了圈而未用现象，奢侈了一些耕地；本区旅游资源丰富，为发展旅游业要增加旅游服务设施建设用地，占用部分村庄和山区的平地和耕地。

2）农用地利用结构与布局尚需调整

耕地中的中低产田面积约占总耕地面积的70％左右；园地面积增加的乡镇主要集中在平原地区，且主要以占耕建园为主，未坚持“上山、下滩、占边、进沟”的原则；林地面积较大，但部分乡镇灌木林、疏林地面积所占比重较大，木材蓄积量小，林业中经济林比重较小，未取得可观的经济效益；河流及水库蓄水量较大，可利用水面较多，但水产业发展缓慢，收益低。3）非农业建设用地集约化程度较低

近几年来，由于小城镇建设及工业小区快速发展，加快了非农业建设用地的增长速度。但与此同时，奢侈现象也不断出现。部分工业小区内部空闲地约占工业小区总用地面积的20--40％。非农业建设用地宽打宽用，早征晚用现象比较严峻。城镇建设部分未严格按规划用地，布局零乱，建筑容积率偏低。

4）部分地区水土流失及土地污染严峻

在山区，还有一部分地区的荒山林草覆盖率很低，水土流失较严峻。在平原地区，一些镇村企业环保工程不配套，工业废水、废渣不达标排放，水土污染仍在漫延，生态环境恶化的危机须引起足够的重视。

三、《规划》修编背景与编制过程

1.宏观背景

2000年1月国务院批准了《北京市土地利用总体规划》，同年4月北京市人民政府发出通知，要求各区县依据国务院的批复编制行政辖区范围内的土地利用总体规划，2001年3月，在区国土资源和房屋管理局与技术协作单位的努力下，《怀柔区土地利用总体规划》经市局组织专家评审组和验收组通过评审验收。2002年11月市国土资源和房屋管理局发出通知，根据二次详查数据，修编各区县已通过评审验收的土地利用总体规划，在这样的背景下，怀柔区国土资源和房屋管理局会同技术担当单位，合作开展全区土地利用总体规划编制工作。

2.《规划》修编过程

1）前期打算

《规划》编制工作从2002年12月着手打算，成立了由副区长王仕龙任组长、区国土资源和房屋管理局局长佘建国任副组长，成员由各有关部门主要领导组成的区土地利用总体规划编制工作领导小组，下设办公室。随后，召开了由政府有关部门、各乡镇主管领导和业务人员参与的规划工作会议和培训会，区国土资源和房屋管理局会同技术担当单位的技术人员组成编制工作小组，一起制定了具体的工作方案和技术方案。

2）调查探讨、整理基础资料

规划编制工作小组历时2个多月，全面开展调查探讨，先后涉足14个乡、镇和有关部门、单位实地调查、收集资料，以二次详查为基础，有针对性地开展土地利用现状分析、土地供需预料、旅游开发用地规划等探讨，随后，对所驾驭的规划基础资料和图件进行整理，建立计算机数据处理库和文档。

3）比选规划方案、确定举荐方案

通过对基础资料的分析、归纳以及大量的数据处理，依据所驾驭的全区非农建设用地总需求量和土地资源环境爱护的要求，根据《北京市土地利用总体规划》下达给怀柔区的各项调控指标，经过详细分析和平衡比较，于2003年1月，编制工作小组提出了全区土地利用规划修编的初步方案。该方案侧重考虑卫星城及小城镇建设用地，工业小区建设用地支配较多，主要指标是：非农建设新增用地总量限制在9000公顷(11.1万亩)，其中占用耕地2120公顷(3.18万亩)，2022年耕地保有量12000公顷(18.0万亩)。由于该方案与市国土资源和房屋管理局有关部门下达的指标有肯定的差距，超出下达的规划指标较多，不符合要求，因此又进行新的方案探讨。

在进一步探讨的基础上大家相识到，将来9年是全面加快现代化、工业化和生态环境建设的时期，形势发展要求规划应有肯定的超前性，不能拘泥于现状，于是编制工作小组在一个一个地探讨卫星城及小城镇、工业建设项目和基础设施建设用地规模时，本着实事求是、从严驾驭的精神，对一些重点项目和地区考虑留有肯定余地，但对其他镇、村建设用地一般不多考虑。由此确定规划期内全区非农建设新增用地总量限制为7374公顷(11.06万亩)，其中占用耕地1881公顷(2.82万亩)，2022年耕地保有量12430公顷(18.65万亩)，基本农田爱护区9200公顷（13.8万亩），此方案既听从了上级规划的指令性调控指标，又基本满意了全区经济发展战略的用地需求，既符合国家有关法规，又符合怀柔的实际，作为举荐方案形成《规划（送审稿）》方案上报审批。

四、《规划》指导思想、依据和任务

1.指导思想

修编指导思想上主要是坚持“发展是硬道理”和可持续发展的思想，并突出两点：一符合《土地管理法》等国家法规政策要求，符合《北京市土地利用总体规划》，贯彻执行可持续发展战略要求；二从实际动身，以怀柔区全面建设小康社会、领先基本实现现代化、基本建成京北一流的国际、国内会议中心和旅游观光度假胜地的部署，统筹规划，合理支配各类发展用地，为实现怀柔区经济社会发展十年规划供应用地保障。

2.主要依据

1）国家有关法律法规和政策，其中主要是《土地管理法》、《城市规划法》。

2）北京市有关法规及相关规划，主要是《北京市城市总体规划》、《北京市土地利用总体规划》等。

3）《怀柔区国民经济和社会发展“十五”安排》、《怀柔卫星城总体规划》及政府有关部门和乡镇发展规划等。

4）怀柔区2001年土地利用全面更新调查数据和图件。

3.《规划》主要任务

1）依据本区土地资源的特点和上级规划要求，确定全区土地利用规划目标，落实建设用地指标，统筹支配各类用地；

2）合理调整土地利用结构，确定土地开发整理任务；

3）划定土地利用分区，确定土地用途管制规则；4）将土地利用规划指标分解落实到各乡镇；

5）制定实施规划的政策措施。

五、《规划》主要成果

1.主件

1）《怀柔区土地利用总体规划(2001—2022年)》规划文本

2）《怀柔区土地利用总体规划(2001—2022年)》规划说明

3）《怀柔区土地利用总体规划图》(1:50000)

4）《怀柔区土地利用现状图(2001年)》(1:50000)

5）《怀柔区14个乡镇土地利用总体规划(2001—2022年)》规划文本

6)《怀柔区14个乡镇土地利用规划图》(1:10000--1:20000)

7)《怀柔区乡镇土地利用现状图(2001年)》(1:10000--1:20000)

2.附件

1)专题探讨报告：《怀柔区土地利用现状分析探讨》

2)专题探讨报告：《怀柔区土地利用需求量预料探讨》

3)专题探讨报告：《怀柔区土地利用战略探讨》

4)专题探讨报告：《怀柔区旅游发展用地探讨》

5)土地利用总体规划修编技术工作报告

6)上述成果的计算机软盘、光盘

五、关于《规划》重点内容的说明1.落实爱护耕地的指标

《北京市土地利用总体规划》下达给怀柔区到2022年耕地保有量指标是12200公顷(18.3万亩),其中划定基本农田9200公顷（13.8万亩），开发整理新增耕地3200公顷(4.8万亩),落实这些指标是贯彻基本国策的要求，是编制本规划的基本原则，为此《规划》要根据“开源”和“节流”并举的方针，一方面严格限制各项建设占用耕地，另一方面强化土地开发整理，经调查预料和反复协调，主动落实了爱护耕地的指标。其中规划划定基本农田面积占耕地保有量指标的75.4％，这是从全市的角度动身，依据不同地区的不怜悯况支配给怀柔的任务量，而对于全北京市来讲，保证全市基本农田爱护面积不低于耕地保有量的80％，是应当完成的法定任务。

对于规划期间农业结构调整运用耕地的，要根据国土资源部和农业部有关政策文件的规定办理，担心排占用耕地的指标。非农建设占用耕地的，均支配占用耕地指标，但要根据国家规定实行“占补平衡”政策，占多少补多少。

2.统筹支配非农建设用地

非农建设用地包括城镇居民点用地、工业开发区、工业小区及基础设施用地、交通用地、旅游开发用地等。市土地利用总体规划下达给怀柔区到2022年建设占用耕地指标是1200公顷（1.80万亩）。规划根据以下原则处理指标的运用：（1）从严限制建设占用耕地；（2）确保重点建设用地需求；（3）优先考虑近期（2005年前）的用地需求；（4）新增建设用地应充分挖掘现有潜力。由于怀柔区将来10年发展定位和战略目标是，全区将根据全面建设小康社会、领先基本实现现代化的方针，实施怀柔区经济结构优化升级，形成符合区域功能特色要求的产业结构和生态经济体系，全面提高人民生活水平；国内生产总值突破100亿元，年均递增10％左右，因此建设用地需求量相应加大，市土地利用总体规划下达的建设占用耕地指标1200公顷是远远不够的。经多次探讨、协调，规划确定全区非农建设新增用地占用耕地面积限制在1881公顷(2.82万亩)，其中运用规划指标1200公顷，依靠建设用地整理、复垦置换取得指标681公顷。3．主动爱护和改善土地生态环境

《规划》的主要目标之一是改善土地利用的生态环境，土地利用结构和布局的调整，特殊是土地开发，要以爱护和改善生态环境为前提。

1）现有林地作为生态爱护林区进行特殊爱护，加大荒坡和滩涂地绿化造林，《规划》新增园地2269公顷、林地4173公顷，支配一批建设旅游观光林果园区，改善山区生态林爱护区,使全区林木覆盖率和绿化率接着有所提高。

2）通过产业结构调整，土地用途管制规则的落实，促进土地资源的合理、集约利用，进一步开展小流域水土流失治理，综合整治平原地区水土污染，使规划提出的土地生态环境爱护工作得到全面实施。

4．提出《规划》的实施措施

《规划》的生命力在于实施，为此，从实施的须要提出一系列包括法律、经济、行政及技术手段在内的详细实施措施：要制定《怀柔区土地利用总体规划实施方法》，使《规划》的实施有法可依、有章可循；要编制土地利用年度安排，把规划目标按年分解落实；要完善规划管理体系，加强建设用地的规划预审工作；要建立和实行诸项制度，包括土地用途管制制度，领导目标责任制、规划公告制度、占用耕地补偿制度、基本农田爱护制度、监督检查制度等；要进一步落实土地开发、整理、复垦措施，建立土地利用专项基金；要推动土地运用制度改革，运用经济手段和市场机制促进土地资源的合理配置；七是要运用计算机等先进技术手段，对《规划》实施进行动态监测和跟踪管理，为《规划》的全面实施供应技术保障。

六、若干问题的说明

1.关于土地分类和基础数据

本次修编仍旧采纳《土地管理法》中明确的土地分类法，即土地首先分成农用地、建设用地、未利用地三大类，其中农用地包括耕地、园地、林地、牧草地、养殖水面等；建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、工矿企业用地、交通和水利设施用地、旅游设施用地及军事用地等；未利用地指农用地和建设用地以外的土地。在三大类之下按土地利用现状调查规程，再分一级类八大类，二级类四十六类。

各类土地面积基础数据统一采纳北京市2001年更新调查数据。目前土地行政管理部门驾驭的土地详查分类面积数，与有关部门自己驾驭的部门用地数据有肯定差距，其缘由，有的是用地分类标准的差异所致；有的是沿用过去的老数据，未能按改变刚好更新；也有的主要是因为统计口径、统计方法不一样的问题，如“城镇用地”，土地管理部门与城市建设、规划部门的口径不一样。

2.关于土地用途分区

划分土地用途分区主要是为土地用途管制供应依据。土地利用分区根据土地基本用途的不同，以土地相宜性为基础，考虑到爱护、利用和可持续发展的要求而划定。《规划》划定了8个土地利用分区，其中以农用为基本用途的有3个，即基本农田爱护区、林业用地区和一般农地区。以非农建设为基本用途的分区有4个，即城镇建设用地区、村镇建设用地区、工业用地区和风景旅游用地区。规划城镇建设用地区指卫星城和建制镇市政设施较完善的中心区（现状和规划建设用地）；村镇建设用地区指村庄、集镇和其附属用地划入乡村用地区；工业用地区是指独立于城镇和村庄之外的工业开发区、科技园区、乡镇工业小区（现状及规划的）等；风景旅游用地区是指根据经批准的旅游开发建设规划将进行开发、建设、爱护的特别用地区域。规划依据怀柔区对于北京水资源爱护的重要地位和详细状况，还划定了以资源爱护为基本目标的管制分区，即水资源地爱护区。

划定的土地用途分区面积，一般都要比该种类土地用途的地类面积略大一些，这是因为土地用途分区内还包含有零星的其他种类用途的地块。土地用途分区划定后，要结合实际制定各分区土地利用管制规则实施细则，进一步明确各分区土地的主导用途和激励、限制(或限制)、禁止的用途。3．关于小城镇建设用地和城镇化水平

大力推动小城镇建设发展是目前北京农村经济和社会发展的一个重大举措，根据中共中心、国务院发出《关于促进小城镇健康发展的若干看法》，“发展小城镇要统一规划，集中用地，做到集约用地和爱护耕地。┄┄要实行严格爱护耕地的措施，防止乱占耕地。”“对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地安排中予以适当支持。”经国务院批准的《北京市土地利用总体规划》也要求“严格限制村镇建设外延扩大，特殊要严格限制村镇建设占用耕地和林地”。

从怀柔区全面建设小康社会的实际动身，《规划》对怀柔作为有肯定经济基础的大都市远郊区的城镇化进程和小城镇建设予以了足够的考虑，通过协调有关规划，对卫星城、中心镇、建制镇的发展用地均有所支配，协调城镇规划建设总规模达3560公顷，其中新增用地2210公顷。怀柔卫星城根据人均城镇建设用地120平方米计算（现状怀柔卫星城人均城镇建设用地115.6平方米），可容纳城镇人口规模21.5万人，其他建制镇根据人均城镇建设用地120平方米计算，可容纳城镇人口规模分别为:杨宋镇2.80万人，北房镇2.4万人，桥梓镇1.4万人，怀北镇0.75万人，汤河口镇0.50万人，渤海镇0.42万人，九渡河镇0.42万人，以上城镇人口合计30.0万人，占2022年预料全区规划总人口38万人的79.0%，即全区城镇化水平达到79％左右，与全市2022年城镇化80％的水平相当。实施城镇化战略，全区小城镇建设用地要强调统一规划，统筹建设，加强规划管理，严格根据规划集中、集约用地，主动通过挖潜改造旧镇区，开展迁村并点，村庄用地整理置换，解决小城镇建设用地指标问题。

4.关于非农建设占用耕地指标

市土地利用总体规划下达怀柔区规划期间非农建设占用耕地指标是1200公顷（18000亩），该指标是规划调控的一项核心指标，要严格驾驭，不允许突破。但前文述及的经济社会快速发展和建设规模不断扩大的实际状况使我们在从严驾驭该指标时，不得不找寻其它方法来弥补指标定量的不足，以促进并保障经济社会快速发展的用地需求。经多次探讨、协调，最终确定规划期内全区各项非农建设新增用地规模为7374公顷，其中占用耕地面积限制在1881公顷，这样就超出市级规划指标681公顷，超出的这部分指标占下达指标量的57%。超指标主要缘由是卫星城和小城镇建设发展用地需求量较大。对超指标占用的耕地，规划考虑从政策允许的途径上，采纳大力推动村庄土地整理、土地复垦方法，获得折抵指标、置换指标来解决问题，再加上经济成本，由此引导非农建设尽可能节约运用土地，尽可能利用荒地、废弃地和闲置土地，在实际工作中尽可能削减超指标占用耕地数量。5.关于土地开发、整理、复垦指标落实状况

依据市级规划下达的土地开发整理新增耕地指标，全区至2022年土地开发整理和复垦增加耕地的任务是3200公顷(4.8万亩)。2003年3月怀柔区土地开发整理专项规划（2002-2022年），通过评审验收，专项规划确定全区土地开发可增加耕地和园地23346亩，土地整理可增加耕地和园地15678亩，土地复垦可增加耕地和园地9230亩，合计可增加耕地和园地48254亩。

依据最新完成的土地开发整理专项规划成果、市级规划下达的土地开发整理新增耕地指标要求和怀柔区土地资源爱护、利用的实际状况，本规划确定规划期内，全区土地开发整理增加耕地2383公顷(3.57万亩)，其中耕地、园地整理可增加耕地473.3公顷(0.71万亩)，未利用土地开发增加耕地1865公顷(2.86万亩)，由于耕地、园地整理增加耕地在土地利用结构调整平衡表和规划图上难以表达，因此耕地、园地整理增加耕地数量体现在未利用地开发的数量中。因此本规划确定的全区土地开发整理增加耕地数量比市级规划下达的指标少了817公顷(1.23万亩)。这也说明在切实爱护好土地资源环境的条件下，依据土地的相宜性实施开发规划，后备资源是有限的，不能进行过度开发。

规划期内通过村庄整理增加耕地511.6公顷(0.77万亩)，土地复垦，可增加耕地169.3公顷(0.25万亩)，合计680.9公顷(1.02万亩)，根据政策规定，建设用地的整理、复垦增加的耕地，可用于置换建设用地，解决规划建设用地指标不足的问题。

由于未利用土地开发的重点地区是半山区和山前丘陵地带，因此生态环境问题备受关注，本规划强调未利用土地开发必需经科学论证和充分评估，要坚持在爱护中开发，在爱护中利用，注意生态效益，切忌盲目开发、过度开发。主动激励开展土地整理，其中重点是农地整理，按先易后难的原则，对田、水、路、林、村进行综合整治，建设高标准农田，增加耕地有效面积，改善农业生产条件和生态环境。对部分地区的可调整园地、可调整林地和坑塘地，通过整理改为耕地。

6．关于近期规划

近期规划是本规划的重点和重心所在，为同“十五”安排时间上相连接，近期的时间段改为2001—2005年。近期国家和北京市将加大基础设施投入，加快北京卫星城和试点小城镇的建设，怀柔也不会例外，因此，规划有所偏重地支配了交通、旅游等基础设施和卫星城建设用地，加大了土地整理力度，加强生态环境爱护和整治，力争实现耕地总量平衡，生态环境进一步改善。规划支配2001—2005年各项建设新增用地规模和占用耕地量，约占规划期间新增建设用地总量的68%，从而为实现2022年土地利用目标奠定基础。

七、关于《规划》的可行性

《规划》在修编过程中遵循国家有关法律法规、政策和编制原则，努力做到以下基本要求，从而使《规划》具有较好的可行性。

1.基础资料详实牢靠

规划有关土地资源利用现状的数据和图件采纳土地更新调查的数据和图件，土地分类标准明确、统一，土地基础数据精确。其他采纳国民经济统计资料和有关部门、乡镇经最新调查、核实的资料，真实牢靠。

2.调查探讨扎实

规划在深化进行大量调查基础上，留意有针对性地开展相关课题探讨，通过开展土地利用现状分析、土地供需分析、待开发土地资源潜力评价、旅游用地规划等探讨，摸清了全区土地利用状况、土地供求状况和资源环境条件，为制订《规划》供应科学依据。

3.留意政策法规和现实的结合

《规划》仔细贯彻《土地管理法》及有关政策法规，非常重视爱护耕地和改善土地生态环境，同时，围绕怀柔区