国家预算和预算管理体制课件

国家预算和预算管理体制

第一节国家预算概述一、国家预算的含义及其类别

预算是对未来一定时期内收支安排的预测、计划。国家预算就是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划。

与一般预算不同的是，国家预算是具有法律效力的文件。（一）单式预算与复式预算单式预算制是将全部的财政收支汇编在一个统一的预算表之中。单式预算完整性强，能从整体上反映年度内的财政收支情况，便于了解财政收支的全貌；便于立法机关的审议批准和社会公众对财政预算的了解。

复式预算是把预算年度内的全部财政收支，按收入来源和支出性质不同，分别编成两个或两上以上的预算，通常包括经常预算和资本预算。复式预算制的优点有：(1)便于考核预算资金的来源和用途；(2)有利于分析预算收支对社会供求的影响；(3)由于资本预算投资伸缩性较大，有助于使预算成为促进经济发展的强有力杠杆，有利于提高就业水平。

复式预算的主要缺点包括：(1)复式预算中资本预算的资金来源主要依赖于举债，如果举债规模控制不当，容易导致通货膨胀，物价上涨，影响国民经济的稳定；(2)经常预算支出的资金来源主要是税收收入，税收在整个预算收入中占很大比重，这样容易掩盖支出浪费的现象；(3）把财政预算划分为不同的子预算，会给预算编制带来一些困难，如经常预算和资本预算科目的划分标准难以统一。（二）增量预算和零基预算增量预算指财政收支计划指标是在上一个财政年度的基础上，根据新财政年度的发展情况而递增的一种预算组织形式。

零基预算是不以原有预算及其实际执行情况为基础，而是一切以零为起点，对计划期所有的支出逐项进行成本效益分析，从根本上考虑其必要性和应有规模的基础上，从头开始编制预算的一种组织形式。

二、国家预算级次及预算管理权限

国家预算级次是指由各级政府的预算以及各级政府的公共部门预算组成的一个体系。中国的《预算法》就明确规定，一级政府设一级预算。中国政府分五个级次：一是中央政府；二是省级政府（包括自治区和直辖市）；三是市级政府（指设区的市级政府，包括自治州政府）；四是县级政府（包括自治县、不设区的市和市辖区）；五是乡级政府（包括镇级政府，民族乡、镇）。

国家预算按照收支管理范围，分为总预算和部门预算两类。总预算是由汇总的本级政府预算和汇总的下一级总预算汇编而成，不仅包括本级一般财政收支和特别预算，也包括下级政府的总预算。没有下一级的预算，总预算即指本级预算。

三、国家预算原则1、公开性2、可靠性3、完整性4、年度性

第二节我国预算管理制度的改革和建设一、推进依法理财，加强预算管理和监督

1．加强和改善预算编制工作

2．细化预算和提前编制预算

3．加强对超收收入使用的监督

4．严格控制不同预算科目之间的资金调剂

5．加强预算外资金管理二、编制部门预算所谓“部门”是指与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位。部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核后报立法机关审议通过的、反映部门所有收入和支出的预算。它以部门为单位，一个部门编制一本预算。

部门预算主要包括一般预算和基金预算。一般预算收入主要是指部门及所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入其他收入等。一般预算支出主要是指部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、各项事业费、社会保障支出及其他支出等。基金预算收入包括部门按国家规定取得的基金收入，如水利部门的水利建设基金、电力部门的电力基金、铁路部门的铁路建设基金等。基金预算支出是部门按国家规定从基金中开支的各项支出。三、政府采购制度政府采购(governmentprocurement)

是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要从市场上购买商品和劳务的行为。

（一）《政府采购法》的主要内容

1、政府采购当事人：包括采购人、供货商和采购代理机构。

2、政府采购方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、其他采购方式。

3、政府采购程序和采购合同

确定采购需求，选择采购方式，执行采购方式和签订采购合同，履行采购合同，效益评估

4、采购人与供货商（二）政府采购的对外开放（三）财政部门在政府采购中的职责四、实行国库集中收付制度

国库集中收付，就是政府将所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理行，所有的财政支出均通过这一账户进行拨付。国库集中收付由国库集中收入和国库集中支付两部分组成：国库集中收入是指预算收入缴付者将各项收入直接缴入国库或其授权的代理行，再经过银行清算将款项划入国库。

国库集中支付是指财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位预算资金统一在该账户下设立的分类账户集中管理；预算资金不再拨付给各单位分散管理；各预算单位可以根据自身履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内购买商品和劳务，但支付款项要由财政部门来安排；除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品供应商或劳务提供者。五、实施“收支两条线”管理(一)“收支两条线”管理的含义(二)“收支两条线”管理的进展及其进一步完善六、政府收支分类改革（一）政府收支分类改革的迫切性（二）改革的基本原则（三）改革的主要内容

收入分类

第三节财政体制一、财政的集权与分权

二、中央政府与地方政府间财政职能的划分

1、财政的公平分配职能的分工

2、财政稳定和发展经济职能的分工

3、财政资源配置职能的分工

三、政府间转移支付制度1、政府间转移支付制度的原因（1）纵向财政部平衡（2）财政的横向不平衡（3）公共产品的外溢性（4）协调收入原则与支出原则的不一致2、政府间转移支付制度的手段及效应分析

（1）无条件不配套转移支付(一般转移支付)，它是指上级政府对下级政府不限定资金使用范围，又无需地方配套的转移支付。其实是给地方财政增加一笔可供自由支配的财力。这就是在增加地方公共产品供给的同时，也会影响私人产品的供求。（2）配套与不配套转移支付。配套性转移支付是指中央政府给予地方转移支付时，要求地方拿出相应数额的配套资金。其资金可限定或不限定用途。

（3）专项转移支付。其最大特征是中央对转移支付限定具体用途，即必须用于某类公共产品的提供。四、财政体制的类型（一）统收统支型财政体制。即地方主要的财政收入如数上交中央财政，而地方所需的财政支出基本上由中央财政全额拨款，地方财政收支之间不发生直接关系。所以，有时也称其为“收支两条线”的财政体制。

（二）统一领导，分级管理型财政体制。即按“统一领导，分级管理”原则建立起来的，以中央集权为主，适度分权的财政体制。（三）分级财政体制。它是在明确各级政府职责权限范围的前提下，以分税法划分各级财政收入，并实行政府间转移支付以平衡各级财政收支的财政体制

五、我国财政体制的历史沿革（一）统收统支的财政体制（1）1950年，中央做出统一全国财经工作的决定，结束长期战争时期财经工作分散管理的局面，实行高度集中的“统收统支”的财政体制。（2）1953～1979年实行“统一领导，分级管理”型财政体制。为了适应国内政治、经济形势发展的变化，高度集中的财政体制有所松动，实行中央、省、县三级财政管理和分类分成与总额分成的收入划分模式。

所谓分类分成就是将财政收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、固定比例分成收入和调剂收入四类，并实行不同的分成比例。而总额分成是对全部财政收入实行统一分成比例。这两种划分收入的方法都属于平均比例法，最大特点是各级财政利益均沾，荣辱与共。而从体制效应看，总额分成又有简便易行，适应性强的特点。这两大特点使其在我国财政体制中长期使用。

总额分成的不足之处是使地方财政只重视大宗收入，而忽视零星收入。分类分成则可弥补总额分成的不足，使各级地方政府全面组织财政收入。它的不足是不利于调动富裕地区增长的积极性。（二）1980～1993年实行以“分灶吃饭”为标志的分级包干财政体制1、1980～1984年的“划分收支，分级包干”体制

主要内容是：（1）按照经济体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方的收支范围。在收入方面，分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入。属于中央的固定收入包括：中央所属企事业的收入、关税收入和中央的其他收入。属于地方的固定收入包括：地方所属企事业的收入、盐税、农业税、工商所得税、地方税和地方的其他收入。工商税作为中央和地方的调剂收入。

在支出方面，属于中央的支出包括：中央级的基本建设投资拨款，中央企业的流动资金，挖潜改造资金和新产品试制费，地质勘探费，国防战备费，对外援助支出，国家物资储备支出，中央级的文教科学卫生事业费，农林、水利、气象等事业费，行政管理费，国外借款和国库券的还本付息支出，以及中央级的其他支出。

属于地方的支出包括：地方的基本建设投资拨款，地方企业的流动资金，挖潜改造资金和新产品试制费，支援农村人民公社支出，农林、水利、气象等部门的事业费，工业、交通、商业部门的事业费，城市维护费，文教科学卫生事业费，抚恤和社会救济费，行政管理费，以及地方的其他支出。少数专项支出，如特大自然灾害救济费，特大抗旱防汛补助费，支援经济不发达地区的发展资金等，由中央专案拨款，不列入地方包干范围。

（2）地方预算收支的包干基数，按照上述划分收支的范围，以1979年预算收支执行数为基础，经过适当调整后计算确定。基数确定以后，地方的预算支出，首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补，如有多余，上交中央，如有不足，则用调剂收入弥补。如果固定收入、固定比例分成收入、调剂收入全部留给地方，仍不足弥补地方支出的，则由中央按差额给予定额补助。

（3）地方的上缴比例、调剂收入分成比例和定额补助数核定以后，原则上五年不变。地方在划定的收支范围内，多收多支，少收少支，自求收支平衡。

（4）地方预算支出的安排，均由地方根据国民经济计划的要求和自己的财力情况统筹安排，中央各部门不再下达支出指标。

（5）1980年在全国大多数省、自治区实行上述“划分收支，分级包干”体制的同时，北京、天津、上海三个直辖市仍然实行“总额分成，一年一定”的体制；江苏省继续实行固定比例包干办法；广东、福建省实行大包干体制，即对广东省实行“划分收支，定额上交，五年不变”，对福建省实行“划分收支，定额补助，五年不变”的办法。2、1985～1987年的“划分税种，核定收支，分级包干”体制

（1）收入划分，原则上按税种划分各级预算收入。收入分为三大类：中央预算固定收入，地方预算固定收人，中央和地方预算共享收入。在固定收入中，石油部、电力部、石化总公司、有色金属总公司所属企业的产品税、营业税、增值税，以其70％作为中央预算固定收入，30％作为地方预算的固定收入。

（2）支出划分，仍按企事业单位隶属关系划分中央与地方的预算支出，包括的范围和“划分收支，分级包干”体制时的范围基本相同，只作个别调整。

（3）各省、自治区、直辖市在按照规定划分收支范围以后，凡地方固定收入大于地方支出的，定额上解中央；地方固定收入小于地方支出的，从中央地方共享收入中确定一个分成比例，留给地方；地方固定收入和中央地方共享收入全部留给地方，还不足以抵补其支出的，由中央定额补助。收入的分成比例或上解、补助的数额确定以后，一定“五年不变”。地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡。

（4）考虑到经济体制改革中变化因素较多，为了更好地处理中央与地方之间的财政分配关系，在1985年和1986年内，暂时实行“总额分成”的过渡办法，即除了中央的固定收入不参加分成之外，把地方的固定收入和中央地方共享收入加在一起，同地方预算支出挂钩，确定一个分成比例，实行总额分成。（5）广东、福建两省继续实行大包干办法，民族自治区和视同民族自治区待遇的省，仍实行原体制。3、1988～1993年实行的包干财政体制

（1）收入递增包干，即根据地方支出基数和以前年度收入增长情况，确定收入递增率和留成、上解比例，在递增率以内的收入，按确定的留成、上解比例进行分成，超过递增率的收入，全部留给地方。（2）总额分成，即在核定地方收支基数基础上，以地方支出占总收入的比重，确定地方留成与上解中央比例。（3）总额分成加增长分成，即在总额分成办法的基础上，收入比上年增长的部分，除按总额分成外，另加增长分成。（4）上解递增包干，即确定上解中央收入的基数后，每年按一定的比例递增上交。（5）定额上解，即按核定的收支基数收大于支部分，地方按固定数额上解中央。

（6）定额补助，即按核定的收支基数支大于收部分，中央按固定数额给予补助。上述包干办法，除总额分成外，其余各种包干办法的共同特点，是在原总额分成基础上实行“边际增长分成”即地方可从增收或超收中多留收入。如“定额上解”和“定额补助”是超收或增收部分全部留给地方财政；“上解额递增包干”是包死上解数额和上解比例，超过的增长部分由地方全留；“收入递增包干”就是超过收入递增部分地方全留；“总额分成加增长分成”则是对增长部分提高地方留成比例。六、我国的分税制改革（一）分税制改革的内容1、根据中央和地方的事权范围确定相应的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所必需的经费，调整国民经济结构、协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。

具体包括：国防费、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、科学、卫生等各项事业费支出。

地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出及其他支出。2、中央与地方的收入划分。根据财权与事权相统一的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，并充实地方税种，增加地方税收入。

具体划分如下：中央固定收入包括：关税，海关代征的消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司等集中交纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)，中央企业上交利润等。外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20％部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

地方财政固定收入包括：营业税(不含各银行总行、铁道部门、保险总公司集中缴纳的营业税)，地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含各银行总行、铁道部、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，耕地占用税，契税，遗产税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享收入包括：增值税(中央75％，地方25％)；资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易税，中央和地方各分享50％。3、中央财政对地方税收返还数额的确定。它是以1993年为基期年核定的。按照1993年地方实际税收以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证1993年地方既得财力。

1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税本地区每增长1％，中央对地方的税收返还则增长0.3％。如果1994年以后上划中央收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。

4、原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理。为顺利推进分税制改革，1994年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行；原体制实行总额分成地区和分税制试点地区，暂按递增上解包干办法。原来中央拨给地方的各项专款，该拨的继续下拨。地方1993年承担的20％部分出口退税以及