公路建设项目电子文件“来源可靠”的实现路径分析

摘要：文章基于国家推行电子文件归档和电子档案管理的大背景，针对广西高速公路建设项目现有各业务系统形成的各类电子文件情况以及现今社会档案信息化管理的发展趋势，分析建设项目各类电子文件与所形成的电子文档的差异，探讨电子文件形成的各类路径，界定评判安全可靠的电子文件，探索确保电子档案“来源可靠”的保障措施。关键词：公路；建设项目；电子文档；电子文件；来源可靠中图分类号：G271文献标识码：A据统计，广西交通投资集团旗下的全资子公司承建的高速公路建设项目，自河都高速公路开展档案信息管理以来，全面推行电子文件归档和电子档案管理。但由于系统差异性，制度滞后性，观念不一致，加上施工单位为节约成本，采用档案外包服务方式，因此，如何确保电子档案的真实性亟须研究。《中华人民共和国档案法》明确提出，电子档案必须满足“来源可靠、程序规范、要素合规”的要求。结合国家档案局立项的智慧归档课题，以大新经龙州高速公路为依托项目（下称“依托项目”），提出从电子文件形成阶段开始，通过制度、原始记录、业务系统、合法电子签章、档案管理系统等方面，设计实现电子档案“来源可靠”的保障措施。一、电子文件的形成1.电子文档的分析（1）电子文档的形成以公路建设项目中一份变更活动材料为例，说明电子文档、电子文件的差异。施工现场需要将原设计的路基变更为3～40m箱梁桥梁。该变更由施工单位提出，经监理审核，项目公司向监管单位上报变更意向，经监管单位审核后，由建设单位组织专家论证、评审后报交通运输主管部门批准。批准后再按正式变更流程报送，正式变更流程与变更意向流程相同。整个变更申请通常由以下环节组成：由施工单位测量专工现场测量，形成手工记录的纸质版测量数据，经清稿、“誊抄”到计算机系统表格，形成文档；计量合约管理人员实行单价分析，形成变更单价分析及变更可能发生的变更估算表；设计单位基于GIS+BIM实施方案优选；专业工程师拍照，获取现场实地、变更方案讨论会议等环节声像文件。这些材料在施工单位内部流转，签字、盖章，报送总监办。总监办内部经过专业监理工程师、计量监理工程师、监理处主任、副总监，签字、盖章。由建设单位向交通运输主管部门申请变更批复。施工单位填报经监理审批形成变更令，并把变更方案等材料作为变更令附件。如果涉及重大变更，则由建设单位向交通运输主管部门申请变更批复。交通运输主管部门组织专家论证，形成论证报告，最终对这份变更实行批复。走完这些流程，签字、盖章后，由施工单位组织实施。在实施前，变更材料由计算机形成电子文档，有纸质材料、声像材料、业务系统生成的GIS+BIM。纸质版材料既有手工填报的测量表格，也有电脑打印盖章的纸质材料。变更实施完毕后，又形成了质量控制检测文件、收方文件、变更结算。到此为止，这一份变更活动才算办结。从变更酝酿到变更实体完工，时间跨越可能长达一年甚至两年。项目实行电子档案管理。就此变更活动，依照标准规范文献的定义，需要讨论哪些材料属于电子文档，哪些属于电子文件，纸质版的材料如何处理。根据计算机学科的定义，文档是特指用来存储文字、数据格式的文本信息，可以修改、增删、转换格式。可以这样理解，文档是处于电子文件最原始的草稿拟写，在没有实施发布、由接收者据此作出规范反应前的阶段，是电子数据来源可靠的源头。分析上面的案例，此份变更在报建设单位核备盖章，变更实施前所形成的材料，都属于文档。变更活动中，采集的声像文件，扫描变更依据的图片或PDF，不能作为“草稿”记录。现场手工记录的纸质版测量数据，不属于电子设备生成。因此，这些声像、扫描、纸质记录的资料，不能归属为文档。（2）电子文档源数据的可靠性保证电子档案“来源可靠”，源头在文档和辅助性的手工纸质记录、声像、扫描图片等辅助性资料所形成的源数据链。因此，只有确保文档源数据的真实、齐全，才能保证电子文件及形成的电子档案“来源可靠”。本案例中文档在最后一个签章结束后，变更实施前的各种源数据，包括纸质版的测量记录表、声像、扫描等材料，在约定保管期限内，如项目竣工前，必须归档、保管，才能保证文档数据来源可靠。2.电子文件的分析（1）电子文件的界定学界对电子文件有不同的定义。比较定型的如（GB/T18894—2016）的定义：电子文件指通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的数字格式的各种信息记录。电子文件由内容、结构、背景组成。S16949/ISO对电子文件的定义：以文字或图示描述管理内容或业务内容、通过规定程序由有权人员签署发布、要求接收者据此作出规范反应的电子文档或纸质文档。其他标准、规范对电子文件的定义也往往侧重于某一目的而自我定义。比较这些权威的、标准规范对电子文件的定义，以本文的案例，需要回答如下问题：一是从电子文档转变为电子文件，需要哪些条件；二是整个变更活动中，一共形成了几个电子文件；三是电子文件元数据著录在哪一个阶段完成，哪些元数据是系统生成，哪些元数据需要人工辅助录入；四是变更活动所形成的电子文件，如何归档；五是这些电子文件形成的集合，是否算电子档案；六是现场测量的手工记录表格、会议签到表等纸质版记录如何处理。上述6个问题的答案，对如何确保电子档案“来源可靠”，具有普遍性的意义。（2）电子文件的形成公路建设项目电子文件定义可改良为：通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的数字格式的文档，或以摄影器材采集的声像，或业务系统生成的原生电子信息，如GIS、BIM，各种信息记录，或数字化形成的指定格式的图片、PDF、OFD，完成元数据著录，签署完毕，接收者据此具备作出规范反应的各种信息，才能转换成为电子文件（见表1）。从表1可以看出，按照一份电子文件的形成，从狭义来定义，是某个事件或活动在一定范围内签署完毕，下一阶段开始前所形成的材料；从广义上定义，这份变更文件是从变更批复阶段直到交通运输主管部门批复为止所形成电子文件的集合。元数据著录是电子文件的重要组成部分，是今后档案“收、管、用”的重要信息来源。表1不同阶段形成的电子文件，应在业务系统或档案系统中完成元数据著录。结合公路建设项目所形成的电子文件，声像、原生电子文本、数字化电子文本所形成的电子文件，其元数据著录信息差异性比较大。二、电子文件的合法性1.电子文件合法性的要件文献规定，一份电子文件能有形地表现所载内容，并可以随时调取查用数据电文，符合法律法规要求的书面形式，才是具备法律认可的电子文件。一份合法的电子文件，需要安全、可靠的电子签章技术支撑。电子签名应满足文献的规定。当采用第三方认证的电子签名，提供者应具有企业法人资格，并有与之适应的专业技术人员和管理人员，具有国家密码管理机构同意使用密码的证明文件，取得国务院信息产业主管部门颁发电子认证许可证书。根据现有公路建设各业务板块电子文件形成特点，建设期在业务系统直接形成的电子文件，业务系统与档案系统一体化的电子档案管理系统生成的电子文件，或通过导入、扫描等方式形成的声像文件、数字化处理的文本文件，均视为符合法律法规规定的原件形式要求。因此，判断一个电子文件的合法性，安全、可靠的电子签章是不可或缺的基本要件。2.电子签章技术依托项目在电子签名技术基础上采用人脸识别身份认证技术，在试验、办公等业务系统和电子档案管理系统采用安全、可靠的电子签章。（1）电子签章关键技术。即责任单位或个人以电子形式在电子文件中的确认形式，统称电子签名，为确保其安全、可靠，重点在于业务系统、电子档案管理系统的数据接口兼容性、加密、电子签名等算法，包括身份识别、数字水印技术以及智能设备。依托项目系统以PKI技术为基础，与第三方CA身份认证系统相结合，通过加密、签章等手段，提高文档安全强度，并为文档提供完整性和抗抵赖保护，达到高安全性要求。同时，签章后的文档支持在公众环境中验证其安全性及真实性，设计实现项目投资人拥有知识产权的电子签名系统。（2）声像文件的防篡改技术。依托项目直接引用荔玉高速公路有限公司承担的国家档案局课题科研成果。基于盲取技术图像真伪鉴别方法，系统自动判断录入系统的照片是否经过篡改。该项技术获取了两项国家专利。（3）系统对doc文档、PDF文档、图片或者HTML文档都支持在线阅读、批注和签章等功能。PC和手机设备上的应用程序均可电子签名。依托项目采用PKI/CA电子签名技术。PKI是公钥基础设施（PublicKeyInfrastructure）的简称，利用公开密钥理论和技术建立的提供安全服务的在线基础设施。它利用加密、数字签章、数字证书来保护应用、通信或事务处理的安全。如同电力基础设施为家用电器提供电力一样，PKI为各种互联网应用提供安全保障。PKI的技术基础是公开密钥技术和数字签章技术。而数字签章是使用非对称密钥加密的一种技术，整个电子签章的流程图。实际中，最后一个相关责任人或单位已经电子签章，在电子管理系统中已经完成元数据著录，但在电子文档内容填报至元数据著录完成前的阶段，还不能视为电子文件。依托项目推行全程无纸化建档。直接应用国家档案局立项的两个科研课题成果，计量与支付、试验、声像溯源、征地拆迁、办公等业务，全部委托或购买或合作等方式，采用业务系统所形成电子文件。同时，为了实现数据共享，建立了档案数据集成平台。三、纸质文件的归档1.数字化处理本文案例上报、批复环节，可能产生纸质文件。依托项目按照标准规范，采用扫描方式对纸质版文件数字化，生成PDF格式的数字化副本。这些数字化副本文件导入系统后，加盖安全、可靠的电子签章，得到合法的电子文件。目前，我国公路建设项目还不能全面实行无纸化管理。各建设项目不可避免地产生大量的纸质版文件。推行电子档案管理的项目，均需要将纸质版文件数字化后转换为规定的格式，加盖安全、可靠的电子签章，形成合法的电子文件。2.纸质文件的收集、整理与归档（1）唯一的纸质文件处理例如，本案例中需要交通运输行业主管单位批复。在这一活动过程中，上报、批复都不可避免产生纸质文件，且批文往往是唯一的纸质文件。这些唯一的纸质文件经过数字化，形成合法的电子文件后，按照现行标准整理、归档。公路建设项目产生大量的纸质文件。尽管这些纸质文件经过数字化导入系统，形成合法的电子文件，但仍应按照传统的方法整理、归档。（2）原始的手工记录纸质版处理试验、测量、会议纪要、日记等文件，一般会产生手工的原始记录。将这些原始记录录入业务系统或档案系统，形成电子文档，实际就是“清稿”“誊抄”。按照传统的档案管理要求，这些原始记录应按照纸质档案要求整理、归档。本课题依托项目采用建设单位、参建单位一体化建档，档案共享，分工存档。这些纸质文件经“誊抄”录入电子档案管理系统后，由责任单位保管，在项目竣工前，建设单位随时抽查。为方便检查，一些重要的试验记录，“誊抄”系统的同时，采用扫描方式形成电子文件，存入系统。四、制度依托项目筹备阶段，建设单位明确全面推行无纸化建档，写入招标