在消防法律法规实施中引入公益诉讼的思考

摘要：当前，消防法律法规实施主要依靠政府及其相关部门，就公共消防安全利益的保护而言，只有政府及其部门有权代表国家对损害公共消防安全利益的行为追究其责任。这种“单轨式”的运作模式尽管有其优越性，也取得了相当程度的社会效果和法律效果，但随着经济社会的高速发展和人民群众对于消防安全的新期待与新需求日益增长，这种模式已逐渐呈现力不从心的态势，人们经常发现政府出现缺位的状态。文章拟对政府在消防安全公共利益保护方面缺位的原因进行分析，结合公民参与消防法律实施的现状，探索在消防法律法规实施中引入公益诉讼，以最大限度确保公共消防安全利益。关键词：消防;公共利益;法律实施;公益诉讼尽管《中华人民共和国消防法》中明确规定了“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的工作原则，但我国消防法律法规的实施过分依赖政府的推动，公众参与的机制和途径有限，未能充分调动其积极性。同时，由于政府不但需要保护公共消防安全利益，还承担着经济发展的职能任务，当二者发生冲突时往往确保经济优先，而作为公共消防安全最重要和最基本主体的社会公众，却难以充分参与公共消防安全事务，当公共消防安全利益遭到侵害时，除了求助于政府外似乎没有更好的救济途径。一、政府公共消防安全利益保护缺位的原因（一）消防法律法规的滞后性由于经济社会的发展水平、立法者的认知能力等限制，消防法律法规在制定时不可能穷尽所有相关因素，而社会处于不断运动发展的过程中，与消防安全相关的社会关系也变化多端，因此，消防法律法规从制定之日起就已经落后于社会现实。同时，我国是成文法国家，消防法律法规的制定和修改都需要由法定机关经过法定程序才能实现，而且一旦施行后就必须保持一定的稳定性，即使存在与经济社会发展不相适应的地方，也不能随意修改或者废止，否则不但普通民众无法适应，执法人员会感到困惑和迷茫，消防法律法规的权威性和尊严性也会因为朝令夕改而大打折扣。正是基于保持法律稳定性的原因，政府对于现行消防法律法规未涉及的公共消防安全利益缺乏实施保护的法律依据和行之有效的保护手段。（二）政府在消防安全法律关系中的角色定位消防安全作为利益的客体具有多元性，涵盖社会生产、生活的各个领域，而政府作为由各种部门、机构组成的联合体，同样不可避免地有其自身的利益诉求。在消防法律法规实施过程中，政府一方面承担着执行消防法律法规、负责消防工作的公共管理职能，另一方面又往往由于政治利益、经济利益的驱动而难以保持中立性，从而作出忽视公共消防安全的决策。在这种情况下，由于政府掌握着强大的行政权力，消防安全法律关系中的各种利益主体可能出现严重的力量对比失衡，消防法律法规很可能失去约束力和执行力而成为摆设，导致执法主体和守法主体普遍违法的恶性后果。（三）政府部门之间未形成工作合力公共消防安全涉及的行业和领域众多，需要政府相关部门按照谁主管、谁负责的原则，在各自职责范围内履行工作职责。尽管国务院《消防安全责任制实施办法》对政府部门的消防安全职责进行了明确划分，但在实际工作中，尤其是涉及公共消防设施建设和消防安全监管时，消防安全由消防救援机构唱“独角戏”的局面并未从根本上得到改变。消防法律法规的实施，不但需要政府牵头主导，还要求自然资源、财政、水务、电力、应急、通信等部门提供要素保障，教育、人力资源、文广、新闻等部门开展宣传教育培训，消防救援、公安、市场监管、综合执法等部门联合实施违法行为查处与惩戒，村民委员会、居民委员会等基层组织协助配合，甚至需要消防技术服务机构等社会中介组织提供专业技术支持。一旦某一个或几个部门工作滞后，就会导致消防法律法规实施工作整体“瘸腿”“偏科”，进而影响公共消防安全利益。二、消防法律法规实施机制的缺陷——公民参与消防法律法规经过几十年的发展和完善，已经基本形成以《中华人民共和国消防法》为基础，相关法律、地方性消防法规、政府部门规章和地方政府规章为主体的消防法律法规体系，然而与此形成对比的是，消防法律法规体系的逐步完善并未在全社会形成良好的消防法治环境，也未能促进公共消防安全质的提升。根本的问题还在于消防法律法规的实施，孟子曾说过“徒法不足以自行”，英国法学家约翰·洛克也曾提出“如果法律不能得到执行，那就等于没有法律”，良好的消防法治环境固然需要以完备的消防立法为基础，但更有赖于已制定的法律法规得到有效实施。法律法规的生命力往往表现为其适用性和执行力，已制定的消防法律法规无论理念多么先进、技术多么成熟、体系多么完善，都需要有将其付诸实施的良好机制，否则其作用和效力将大打折扣。当前我国消防法律法规难以得到有效实施的原因很多，与我国整体法治环境有关，与消防管理体制的痼疾、消防执法机制的弊端有关，与公共消防利益救济途径的缺乏有关，但更重要的还是我国现有的消防法律法规实施机制存在先天性不足。就我国目前的状况而言，消防法律法规的实施主要还是依靠政府及其部门，而与公共消防安全密切相关的社会公众的作用却日益边缘化，由于政府及其部门掌握强大的行政权力，导致消防法律法规实施过程中出现了政府权力与公众权利的失衡。《中华人民共和国消防法》规定，“任何单位和个人都有权对住房和城乡建设主管部门、消防救援机构及其工作人员在执法中的违法行为进行检举、控告。收到检举、控告的机关，应当按照职责及时查处。”该条规定可以被视为公众参与消防法律实施的具体途径，但对于向什么机关、采用何种方式、依据什么程序进行检举和控告没有明确规定，导致在实践中要么因为缺乏程序性的保障措施而“求告无门”，要么将个人私利与公共消防安全利益混为一体而形成缠访、闹访。三、消防法律法规实施中引入公益诉讼的必要性分析（一）消防公益诉讼的理论基础公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。古罗马法学家乌尔比安首先提出了划分公法和私法的理论，保护国家利益的法属于公法，保护私人利益的法属于私法，诉讼也相应分为“公诉”和“私诉”两种。公益诉讼与国家利益、社会公共利益休戚相关，在实践中主要是针对经济垄断、不正当竞争、环境侵权、危害公共安全等公共性违法行为而设置的诉讼救济途径。《中华人民共和国消防法》第一条规定，“为了预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全，制定本法。”既然其立法目的之一就是维护公共安全，那么当公共消防安全受到危害时，社会公众通过公益诉讼的形式向人民法院寻求法律救濟也应当属于消防法律法规的应有之义。（二）消防监管模式改革的必然要求消防安全监管作为一种公共权力是适应社会公共生活的需要而产生的，然而现有消防监管体制已难以适应经济社会高速发展模式下人民群众对消防安全的新期待和新要求。中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于深化消防执法改革的意见》要求，消防监管的理念由管理本位转向服务本位，消防监管的重心由事前审批转向事中、事后监管，消防监管的模式由传统的单一主体转向多元监管，在规范监管机构执法行为的同时，也赋予了社会公众更多参与公共消防安全管理、监督政府部门履职的权利。在此背景下，社会公众通过消防公益诉讼对抗损害公共消防安全的行为，也是“依法治国”基本方略和政府机构改革措施的现实体现。（三）消防公益诉讼在我国的实践探索尽管我国消防公益诉讼起步较晚，司法实践中也尚未有法院受理的情形，但各地司法机关仍然开展了大量有益的探索和尝试。如重庆市检察院第五分院于2020年1月在辖区启动了为期一年的“守护消防安全，畅通生命通道”公益诉讼专项监督活动，针对高层住宅小区消防车通道堵塞等难点问题，在前期调研的基础上，注重从群众来信来访、新闻报道、社会热点问题中寻找线索，对建筑或住宅区消防车通道管理，对单位或个人违反消防法相关规定，对监管部门是否依法履行监管职责问题以及其他影响消防安全可能损害社会公共利益的情形开展重点监督，督促相关行政机关依法行政，助推完善消防安全监管体制和措施。其他如江苏涟水、陕西汉中、四川达州等地检察机关也都有通过制作检察建议督促行政机关正确履行消防监管职责的司法尝试。四、结语政府及其部门、社会单位和公民都是《中华人民共和国消防法》规定的消防安全责任主体，相辅相成、缺一不可，共同担负着维护公共消防安全利益、确保消防法律法规有效实施的任务和使命。在建立有限政府的时代背景下，需要社会公众充分发挥自身的“主人翁”作用，积