【上海市国际机场应急管理存在问题及优化建议9900字（论文）】

附录APAGE8上海市国际机场应急管理存在问题及完善对策研究摘要随着社会科技的高速发展，民航运输已经成为了人们跨越地域限制实现快捷出行的重要方式。正是由于全球性的沟通互联，导致了各种复合型新兴风险的爆发，为机场的应急管理工作带来了巨大挑战。尤其是近年来新冠肺炎疫情的爆发，要求机场作为防疫重地不得不完善和优化现有的应急管理水平，以适应当前严峻的风险环境，不断提高防范和化解新兴风险的能力。本文以十九届四中全会关于应急治理的论述为研究背景，为直面风险社会，当前的应急管理工作也要不断完善优化，通过创新理论，整合资源，建立从风险预防到治理的一整套应急管理体系。本文在危机管理阶段划分理论的指导下采用文献法和访谈法梳理了上海市国际机场的应急管理现状，进而挖掘出存在的问题，最后对优化上海市国际机场应急管理存在的问题提出了对策建议，也为我国和上海市国际机场类似体量的地方民航机场应急管理能力优化提供了参考。关键词：应急管理；国际机场；危机管理阶段划分理论目录7871第1章前言 611854第2章相关概念与理论基础 7286052.1航空安检 7225992.2新公共管理服务理论 724724第3章虹桥机场安检现场管理现状 8267843.1虹桥机场概况 8311253.2虹桥机场安检现场管理情况 826521第4章虹桥机场安检现场管理存在的问题 1098094.1安检职能管理不健全 10198564.2安检风险管控不足 10298434.2.1基层人员安全意识不足 1052384.2.2安检设备故障影响检查速度 11298144.3安检保障措施不到位 1123082第5章虹桥机场安检现场管理问题的对策 1325325.1完善安检管理机构 13170005.2提高安检风险管控能力 13172055.2.1强化安检人员处置突发事件协调能力 13321085.2.2重视设备维护和保养 1496925.3强化安检保障措施 14165105.3.1转变常规的培训方法 14105465.3.2加强风险应急演练 14102355.3.3完善员工激励机制 156369结论 1630367参考文献 17第1章绪论1.1研究背景及意义进入二十一世纪，我国民航业飞速发展，各地方干线和支线机场数量逐年增加，旅客、货邮吞吐量不断增长，对社会经济发展起着催化作用。自2010年8月25日至2021年底，我国运输航空安全运行平稳可控。但是2020年新冠肺炎疫情爆发对我国民航运输造成巨大影响，2020年我国机场完成旅客吞吐量85715.9万人次，比上年下降36.6%；完成货邮吞吐量1607.5万吨，比上年下降6.0%。从民航法律法规和传统的应急救援管理层面出发，机场的主业是交通运输，应急处置工作的重点也应是围绕航空器和机场设施设备展开的。然而，随着社会的不断发展，当今的机场突发事件通常具备复合型、多方面因素耦合叠加的特征，这给机场的应急管理工作带来了巨大挑战。通过此次新冠肺炎疫情防控工作，也暴露出了民航机场应急管理工作中存在的问题。特别是为了应对非航空器领域的新兴突发事件，更需要完善和优化机场的应急管理能力。当前民航机场已经按照民航管理部门和地方政府的要求建立起相对完善的应急管理制度和程序，对航空器类突发事件的应急救援处置有着丰富经验。但在面对当前突发事件频次高、多元性的严峻态势下，需要严格落实十九届四中全会关于应急治理论述中的指导思想，运用危机管理理论、治理理论、整合资源、各级联动、不断优化机场的应急管理能力，进一步加强民航安全。21世纪以来，资源、人口、环境、技术发展、经济全球化等引发的问题使得社会发展的矛盾越来越凸显。我们已身处风险社会中，如何有效应对风险，化解风险已成为一大研究难题。因此，本论文在危机管理理论和整体性治理理论的指导下，研究如何全面优化机场应急管理能力，研究成果对满足实践需要具有如下现实意义。首先，在危机管理理论和整体性治理理论的指导下，可以充分挖掘出地方民航机场应急管理各环节中存在的不足，将预防准备工作关口前移，有效提高复合型危机的防范治理能力。其次，妥善的应急处置可以有效消除公众恐惧、积极引领受灾群众重获生活信心，降低灾害发生后对社会的二次发酵作用。最后，从维护社会稳定出发，机场应急管理能力的优化体现在对突发公共事件社会舆情的正面引导作用，对恢复重建工作的高效指导作用。1.2文献综述西方国家应急管理的理论研究是从如何抵御自然灾害开始的。20世纪中期，为了应对能源危机、自然灾害和生产事故等，西方应急管理学者展开了系统性的研究。这一时期以学者霍普曼为主要代表，其在1972年的著作《国际危机：行为研究视角》中提出“危机事件发生的三个认定标准：一是事件具备突发性、二是事件的威胁程度、三是决策时间短”，这一时期的研究主要集中在政治、经济等领域，研究重点也大多数是针对单一性灾害。20世纪末期，伴随着全球社会经济的大发展和大融合，人类面临的危机已经从单自然灾害延展到社会生活的方方面面。美国学者史蒂芬·芬克在其著作《危机管理·未雨绸缪》中提出，凡是能够防止危机爆发的措施都能称作危机管理，只要能消除危机产生的影响并确保公民能够控制危机的方法都可以称为危机管理。美国学者奥斯本和盖布乐提出“具有预见性的政府应当注重预防而不是治疗弥补”的理论，并分析提出应急管理工作应注重预防准备阶段，超前谋划部署，而不是事后弥补。美国危机管理学大师罗伯特·希斯在其著作《危机管理》（1998）中系统性的梳理了危机管理应对的全过程，提出了危机管理的4R模式，即把危机管理过程定义为以下四个阶段，分别是：缩减、准备、反应和恢复。这也是国内外应急管理应用最广泛的指导性理论。在公共危机与应急管理概念界定层面，日本研究者大泉光一在其专著《危机管理的理论与实践》中指出危机是“对社会体系造成重度的影响或者对社会核心理念概念造成重度威胁或损害的突发公共事件”，应急管理则是采取有效的预防方式防范难以预料的危机，对已经产生的危机采用各种手段将损害情况降低到最轻的举措”。我国针对应急管理能力优化提升的研究起步较晚，而且研究对象大多是县域和大型公共设施领域，以地方民航机场为调研对象相对而言较少。王泽（2022）指出民航应急预案的质量和水平还有待提升，应急预案体系未能有效地整合地方应急救援体系、民航与地方在应急处置有效联动方面缺少沟通，并建议加强沟通互联，克服部门之间的界限。加强交流与协作是应对各类突发事件的共同对策。蒋卓强（2022）对中小机场应急救援能力提升做了研究，分析了当前中小机场存在的问题和提出了提升中小机场应急救援“软实力”的措施。潘卫军等为解决机场实地应急演练中成本高、不安全等问题，提出了研发基于VR技术的机场应急救援虚拟演练平台，有助于提升演练人员的应急处置能力。刘雪俏（2022）以广州白云机场为例，分析了机场应急救援体制创新与顶层设计研究，围绕“领导小组”和“机场应急管理工作委员会”两个方面探讨机场应急救援体制与顶层设计的落地方案，并结合白云机场的实际情况提出了改进建议措施。白茹（2022）为进一步规范民用运输机场应急处置体系，参照相关法律法规，研究并完善了一套民用运输机场通用的应急救援体系，认为该体系只是按照《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》中的要求梳理了机场应急救援体系，没有考虑到与现实存在滞后脱节的问题，尤其是没有考虑到整合协调的联动机制和引导公众应急管理层面。第2章相关概念2.1机场应急管理从我国国情出发，突发事件应对过程是应急管理的过程，本质是公共危机管理。目前关于应急管理概念及界定尚无统一的标准，基于突发事件全流程，综合性处置，应急管理就是指政府部门、企事业单位，社会团体等组织通过建构突发事件主动防范，事发处理，事有处理，善后工作所必需的处理机制，为确保公众生命财产安全和社会和谐健康发展而采取一系列必要的相关措施。从应急管理定义来看，机场应急管理是指在机场这一具体运作领域内，采用系统，科学的处置机制与措施来处理可能出现的突发事件。目前，我国机场应急管理运行机制以《中国民用航空应急管理规定》规定的防范与准备，预测预警，应急处置，善后处理四个部分为基础，内容包括应急管理组织机构、应急救援预案、应急救援物资、应急救援演练、应急救援培训教育等。2.2危机阶段划分理论应急管理过程就是对突发事件的全流程管理过程，从突发事件的预防预警、处置到善后恢复，形成了阶段分明的管理过程。当前国内外研究学者已经形成了较为成熟的危机管理阶段划分理论模型，主要有罗伯特·希斯的4R模型：缩减、准备、反应和恢复。还有应用最广泛，受到很多专家认可的三阶段理论模型，它将危机管理分为危机发生前、危机发生中和危机发生后三个宏观阶段，再将每一阶段分为具体的子阶段。对危机管理的阶段划分理论进行总结归纳之后，按照目前应用最广泛的宏观划分方法可将应急管理过程宏观划分为危机前管理阶段（预防、准备、监测、预警）、危机中管理阶段（快速反应、应急处置）、危机后管理阶段（总结、评估、恢复）。该理论模型为全方位梳理机场应急管理能力现状以及发现问题和解决问题提供了理论方法。在实践中，中国政府部门和其他公共管理部门更倾向于使用“应急管理”而不是“公共危机管理”的概念。当前，中国更加重视突发事件的应对和消除，“应急管理”相较于“公共危机管理”更普遍使用在我国政府和其他组织的工作中，比如应急管理部的成立，应急管理条例等。而且，危机管理理论强调的事前预防、事中处置、事后恢复的全过程，符合当前应急管理工作的应对要求。地方民航机场应急管理能力的优化也属于危机管理的研究范畴。因此，危机管理阶段划分理论对全面梳理机场应急管理问题和完善机场应急管理能力具有指导意义。第3章上海市国际机场应急管理现状3.1上海市国际机场概况上海浦东国际机场位于中国上海市浦东新区境内，距离上海市中心30公里左右，是4F级民用机场和中国三大门户复合枢纽城市之一、长三角国际航空货运枢纽群，华东机场群，华东区域最大的枢纽机场和门户机场。浦东机场拥有2个航站楼和1个卫星厅，总占地面积145.6万平方米，停机位340个；拥有跑道四条，分别为3800米2条、3400米1条、4000米1条。截止到2016年年末，浦东机场共吸引37家航空公司来这里经营全货机业务，全货机可航行31个国家和112个航点，全货机一周起降量接近1000架。浦东机场年旅客吞吐量7615.34万人次，年年货邮吞吐量363.56万吨，年起降航班511846架次。已有110家航空公司开通了飞往上海两大机场的定期航班，浦东机场联通全球47个国家和地区的297个通航点。3.2上海市国际机场应急管理现状（1）各层级危机警示教育基本开展笔者通过实地走访机场应急管理各核心岗位领导职工以及机场旅客，可以得出当前浦东机场针对领导干部、一线职工和机场旅客都开展了不同程度的危机警示教育工作，具体体现为：针对领导干部进行了与其他先进机场的对标学习，行业法律法规培训，国内外安全事故的案例剖析和经验总结等；针对一线机场职工，将行业内不安全事故案例作为班前会的重要警示教育；针对机场旅客，浦东机场通过公众号和官方网络媒体发布出行注意事项和一些警示教育文章，部分经常出行的旅客和一些较年轻的旅客还会关注全国其他机场的出行注意事项和一些航空类科普文章，较少出行的旅客和年龄较大的旅客则还未完全形成通过网络媒体获取信息的习惯。（2）应急管理体制机制基本形成通过梳理预案可以得出目前上海市国际机场实施应急管理和应急指挥分立的管理模式。应急管理机构设在安全航务部，负责机场公司整体的应急管理、监督检查和预案编制的组织工作；应急救援指挥中心设在运行管理部现场指挥中心，负责突发事件的信息收集研判、初期救援组织指挥等。两家机构在应急管理当中的职责既有侧重也有交叉，整体的管理架构基本能够适应当前量级的发展需求。通过梳理预案可以总结出当前浦东机场成立了由地方政府领导、机场公司、民航监管局、民航空管分局、有关航空器营运人和其他驻场单位负责人组成的机场应急救援工作领导小组。这是上海市国际机场应急管理的最高领导机构，主要负责处置需要政府出动指挥协调的应急响应；机场内部成立了机场安全管理委员会，同机场所辖各单位共同保障机场的安全运营并承担相应的职责，安委会（应急办）负责机场所能调动力量解决的应急响应的指挥领导权。（3）心理慰问工作开始起步笔者通过访谈机场的职工和领导干部可以发现之前机场在突发事件的心理危机干预工作基本局限于应急救援队员或者受影响的员工，还未形成普适性的心理危机干预机制。当前由于新冠肺炎疫情的影响，部分员工经历过隔离、工资预留等问题，机场基层领导和公司领导开始重视员工疫情期间的心理辅导，发放专项补贴，开展线上视频谈心会，开展一线员工慰问活动，组织机场值守员工棋牌益智比赛(隔离人员线上比赛）等，组织志愿者创新项目大赛等，关注员工在灾后的心理恢复问题。（4）网络信息传递媒体基本建立笔者通过多方收集资料，当前浦东机场建立了“抖音官方账号”、“机场服务热线”、“微信公众号”和“微信小程序”，基本能够及时发布一些乘机咨询和乘机须知，为公众起到信息公开和乘机指引作用。但是目前有关突发事件的提前预警信息和突发事件后机场恢复正常运行的公告和旅客须知的发布还欠缺时效性，以此次新冠肺炎疫情为例，公众最关心的核酸证明等问题机场网络信息传递还是缺乏时效性。第4章上海市国际机场应急管理存在的问题4.1预防预警工作不够完善首先是应急情况下可用战斗员不足，当前上海市国际机场虽然按照机场应急救护保障等级为8级的要求配备了符合要求的消防员和医护员数量，但是考虑到倒班安排、人员资质、年龄、日常值守等情况，存在着应急情况下可用战斗员不充足和紧急情况下诊疗人员不足的情况。其次是应急物资设备管理存在不足，一是管理规范性不足，部分应急物资存在清单不全、更新不及时、检查不到位、适用性不明确等问题；二是专职应急人员使用操作培训不够，一些需要经常性开展使用培训的物资设备达不到实操频次需求，导致人员对物资设备使用方法生疏；三是与日常培训演练结合力度不够，部分需要使用物资设备参与的演练，因担心物资消耗或设备损坏导致参与度不足，无法真正达到演练设备的目的；四是救援设备配备不足，比如消防训练场地紧缺；大型设备分散存放影响应急处置效率；救护车无专用车库停放；未配备水上应急救援设施设备。五是是智慧机场建设进度滞后，高新技术引入欠缺。管理机构对应急管理重视度不够，对智慧化建设的创新程度关注不够。缺乏向国内外先进机场的经验借鉴，理念方面不够与时俱进。受制于当地的经济发展，与高校的合作交流较少。相较于发达城市的大型机场，应急演练硬件设施不完善，培训演练质量不高。缺乏专业技术支持、信息化平台等创新建设程度不够。4.2应急处置能力不足地方民航机场应急管理体系复杂交错，主要体现在地方政府、民航行政机关和机场管理机构的三方协调合作。但是通过与机场安全管理人员的深入访谈，发现当前并未建立有效的“三方”应急管理联动机制。地方政府具备周边应急力量调动能力和组织协调能力，民航行政机关具备民航专业技术优势，机场管理机构掌握机场具体的应急管理情况和具备专业民航业务技术优势，“三方”缺乏有效互动会导致各方的优势未能有效发挥，造成资源浪费，信息传递过程不畅等问题。协调联动机制不仅是机场应急救援工作的必要机制，也是优化应急处置能力的重要环节。地方机场对法规中规定的管理范围负主体管理责任，但受制于机场的应急救援能力，日常工作中仅能处理自身条件允许的一般性突发事件。对于影响程度广、破坏性大的突发事件需要地方政府指挥领导，发挥协同联动机制的作用，整合必要的人力和物资，调动周边应急救援单位与机场合作配合，组织协调各联动单位共同处置突发事件。当前浦东机场虽然成立了由地方政府领导的应急救援工作领导小组，但该小组并不是专常兼备，尤其体现在应急演练中，各联动成员单位往往由业务骨干参与，负责决策指挥的主要负责人一般很少参加。这样会造成联动成员单位的主要决策人对机场各类突发事件掌控不全面，发生突发事件后，可能会出现判断和指挥不够妥善，权责不清，沟通不畅等问题，阻碍突发事件的处置效率。此外，应急协同联动机制涉及多个单位，各单位与机场之间无从属关系，导致地方政府的决策和指令在实际情况中可能未很好落实，协同联动机制在实际工作中未能得到有效发挥。4.3善后恢复机制有缺陷突发危机事件初步解决以后，恢复与重建工作就成为组织需要面对的第一要务。恢复与重建工作并不只是恢复到危机前的状态，而是利用这次危机管理经验来做到转危为机，向更高、更安全的目标改革和发展。剖析上海市国际机场应急管理的善后恢复阶段，当前缺少完整的恢复与重建机制，在编制预案时对善后恢复重建的各个环节没有形成可执行、可操作的工作程序，一些开始关注职工心理恢复的举措也是在灾难发生后才开始逐步建立，极大地影响了恢复重建的进度。2020年新冠肺炎疫情爆发，浦东机场航班量骤减，随之而来的是连续多月的经济亏损，导致了员工工资预留等问题。由于缺乏科学的心理危机干预，导致了部分员工在灾后心理创伤恢复缓慢，员工离职率上升等问题。结合以上问题，梳理浦东机场应对危机的心理干预工作，可以得出以下问题：一是经费投入不足，缺乏专业的心理危机救助团队；二是心理危机干预工作被动式启动，往往只有在政府的命令下被动参与，心理干预未能和救灾同步进行。三是心理危机干预的宣传教育普及工作欠缺，很多政府和机场管理人员只注重人员设施的恢复重建工作，忽略了受灾人员心理的恢复。在网络时代背景下，旅客通过手机等移动设备可以快速的传播信息。这也就要求机场公司需要及时准确的向公众公开信息，避免危机发生后在社会的二次放大和发酵。首先是体现在对员工的网络舆情管理把控不利，机场一线核心岗位员工能获取最新信息，如果宣传教育不到位，信息把控不利容易造成涉密等敏感信息泄露，或者增强社会恐慌，让别有用心之人有了造谣扇动的可乘之机，总结梳理现今的不少案例，都是职工不经意间向微信家庭群或家属透漏了突发事件信息，最终经过社会的层层发酵，酿成了严重的后果。其次就目前机场应急预案响应事例来看，与公众有关的航班延误问题、公共卫生问题(新冠肺炎疫情等）占了多数，此类问题机场缺乏对公众进行有效解释、及时解决诉求，容易引发旅客与工作人员的冲突，助长不法分子在媒体上恶意造谣传播。第5章上海市国际机场应急管理存在问题的解决对策5.1全面加强预防预警工作全社会的有序发展离不开社会公众的力量，作为社会中最活跃的个体，要切实加强社会公众的反危机意识。民航机场作为公共交通枢纽，更要加强旅客的反危机意识教育。2017年6月上海浦东机场发生了一起八旬老太在登机梯上朝发动机扔硬币祈福事件，所幸该事件被后面旅客发现并报告才阻止了一场空难的发生。该事件就体现出了公众旅客危机意识严重欠缺的现象，由于缺乏危机意识从而做出可能导致危机发生的恶果。因此，政府为加强社会公众的反危机意识培养，应该通过预警宣传、自救互救训练、学校教育、社会演练等方式，尽可能提高社会公众对危机的应对能力。机场相关部门还应发挥网络媒体对公众的警示教育作用，将乘机注意事项、应急急效措施、机场风险防范（比如飞机相关知识的科普）等制作成公众喜欢看的公众号文章、短视频形式，切实提高公众的危机防范意识。同时社会公众媒体还应该利用各类媒体积极宣传全社会各行业抢险救灾的优良典范事迹，发挥媒体的正向传播作用，为人民群众树立应急保障的信心，让公众坚信政府对人民生命财产的保护能力。5.2提升应急处置能力现场指挥是应急响应中最重要的组成部分，是应急决策与处置之间的纽带，是整个应急管理的核心，因此切实提高信息传递效率至关重要。要优化应急信息报送流程，明确应急信息在关键岗位之间的传递程序和要求，明确其他岗位应急信息报告优先级，避免出现信息重复、遗漏或延迟，确保信息报送流程通畅。现场指挥中心要随时跟踪事故进展情况，一旦超出机场自身控制范围要立即向上级政府请求救援，上级政府部门协调、整合和分配区域内其他应急资源，完成应急处置。同时，应根据事态的发展及时向受影响的地区通报情况，如有必要，可在早期通过媒体向社会公众发出预警信息。一旦事态进一步恶化，现场指挥中心的应急等级也必须升级。在整体治理过程中，应强调协调作用。要营造合作氛围，建立沟通和协调渠道，尽量减少部门之间的矛盾，提高管理效率。相关部门之间要建立对称畅通的信息互通渠道，合理界定系统目标，科学设计工作方案，是整体治理理论中打破管理“碎片化”的有效途径。其中，信息技术应用在沟通交流中的重要性是空前突出的。上海市国际机场刚刚迈入千万级机场队列，应当充分结合当前的发展需求，借鉴大型机场的成熟经验，探索引进应急救援信息化指挥平台，借助技术手段解决应急指挥、信息传递和预案管理等多方面存在的不足和缺陷。通过系统的运行，建立覆盖机场日常事件和突发事件应急处置的全业务管控流程，实现应急值班信息化、接处警自动化、应急通讯多元化、应急平台一体化、指令下达自动化、资源调度集群化和应急档案标准化，支撑日常事件和突发事件事前预防、事发应对、事中处置和事后恢复的全生命周期管理。5.3完善善后恢复机制整体性治理是以解决民众生活问题为导向，认为政府改革的方向是以公众真实需求为准，以提高政府服务效能为主，通过改革政府的权力结构、责任机制、行政理念来达到变革的目的。灾后恢复重建工作应秉持最大程度满足人民群众对美好生活向往这一宗旨。政府作为公共服务的提供者应以人民个体问题作为政府运作的核心目标，更加关注个体需求，为应急管理工作的布局提供更人性化的思想方略。政府应该整合各方力量，统一各方资源，形成合力，在机场灾后恢复重建阶段提供物质、社会和心理三方面的支持。完整的恢复与重建机制应该包括物质重建、社会重建、心理恢复三方面内容，具体恢复与重建的操作步骤应该按照灾害评估和重建规划来执行。第一，地方民航机场应将灾后恢复重建机制形成系统的工作预案，由地方政府统一领导并组织实施，特别是自然灾害、生产安全事故和公共卫生事件的恢复与重建。第二，要明确地方政府和机场管理部门在恢复重建工作中的基本职责和工作程序。第三，政府确保为恢复和重建工作提供所必须的资金、物资和技术。资金、物资和技术是确保善后恢复环节顺利完成的基本保障，政府必须从制度上保证物资、资金和技术的落实。第四，政府必须对恢复重建资金和物资进行监督管理，确保修复资金和物资按照分配计划分配，不得挪用、截留和私发。第五，要重视灾后工作人员的心理疏导工作，将医疗支援力量融入机场，建设一支由内到外的专业心理疏导队伍，注重与社区、外部医疗机构的沟通与合作。为员工提供心理支持，具有社会的专业性和便利性。结论在“十四五”规划中凸显了民航业在国家经济社会发展中的战略作用，正在进入发展阶段的转换期、发展质量的提升期和发展格局的拓展期，机遇与挑战并存。在民航局现阶段实行的“一二三三四”总体指导思想下，通用航空产业化发展与时俱进、与国际民航的合作与交流不断深化，在此背景下对机场应急管理研究具有重要的理论意义和现实价值。本研究通过聚焦上海市国际机