【耕地轮作休耕补助的现状、问题及优化建议7600字（论文）】

耕地轮作休耕补助的现状、问题及完善对策研究目录TOC\o"1-2"\h\u24437耕地轮作休耕补助的现状、问题及完善对策研究 18030一、轮作休耕补助的现状 217206(一）试点规模不断扩大，资金投入逐年增加 210536（二）区域不断拓展，补助区域范围也不断扩大 220045（三）资金由中央主导安排，地方自主性小 314236（四）轮作休耕补助金额比较确定，而监督保障机制不完善 36248（五）轮作休耕取得了良好的社会效益与经济效益 327400二、轮作休耕补助存在的问题 429322（一）缺乏法律制度的保障 4655（二）补助资金来源渠道单一 412494（三）补助对象不明确 521851（四）补助标准不易确定 615174（五）补助资金的使用缺乏有效监管 610877三、建议 726340（一）完善轮作休耕补助的法律保障机制 73257（二）拓宽补助资金来源渠道 824203（三）明确补助对象 825042（四）制定合理的补助标准 926038（五）加强对补助资金使用的监管力度 9摘要：耕地轮作休耕制度运行的关键就是要解决轮作休耕补助的问题。我国的轮作休耕机制起步较晚，发展不完善。在轮作休耕补助方面，存在诸如缺乏法律制度的保障、补助资金来源渠道单一、补助对象不明确、补助标准不易确定、对补助资金的使用缺乏有效的监管等问题。为保障耕地轮作休耕试点的进一步推进，建议完善轮作休耕补助的法律保障机制、积极拓宽补助资金来源渠道，明确补助对象、制定合理的补助标准、加强对补助资金使用的监管力度等等。关键词：耕地轮作休耕补助2020年，我国粮食生产实现“十七连丰”，全国粮食总产量连续6年保持在1.3万亿斤以上，人均占有粮食达474公斤，高于世界平均水平。然而，我国粮食产量取得辉煌成就的背后也付出了沉重的生态环境代价，耕地质量退化，土壤污染严重。轮作休耕是转变农业发展方式的重要抓手，对耕地生态环境的保护具有不可取代的意义。推行轮作休耕制度有利于实施乡村振兴战略、保证农村生态功能区的建设、提高我国粮食的产量与质量、调动农村生态环境保护的积极性等等。目前，法律政策和实践以及学者们理论研究的重点主要是耕地数量的保障和增加，对耕地质量的提高重视度不够。2015年，中央一号文件和十三五规划纲要确认并阐述了在我国探索实行耕地轮作休耕制度试点的构想。2016年6月，农业部会同财政部等10个部门联合印发了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，开展轮作休耕试点工作。耕地轮作休耕在实践中需要解决的重点问题就是轮作休耕的补助问题，需要解决补助主体、补助对象、补助方式、补助标准、补助监管等一系列问题。如果这些问题没有很好地解决，那么耕地轮作休耕制度将难以顺利地推行下去。轮作休耕的补助制度是推动耕地轮作休耕制度运行的起始点和落脚点。一、轮作休耕补助的现状2016年，原农业部、原国土资源部会同有关部门，启动轮作休耕制度的试点工作，立足我国农情，以农作物之间的轮作倒茬为主、季节性和全年性休耕为辅，调整农业种植结构，促进农业持续发展，以保障农业生态环境安全。2016年试点以来，各项工作取得积极进展，可以通过中国农村农业部、财政部、自然资源部发布的有关耕地轮作休耕的信息了解到轮作休耕的现状。(一）试点规模不断扩大，资金投入逐年增加根据自然资源部的数据，2016年至2021年，耕地轮作制度的试点面积分别为616万亩、1200万亩、2900万亩、3000万亩、3112万亩、4000万亩。2016年至2020年中央财政安排的补助资金分别为14.36亿元、25.6亿元、58.4亿元、63.1亿元、60.2亿元。2020年由于疫情的原因，经济发展缓慢，投入的资金比2019年少，但也只是少了2.9亿元。总体来说，国家对轮作休耕补助的资金投入是正向增加的。（二）区域不断拓展，补助区域范围也不断扩大开展轮作休耕试点工作以来，北方农牧交错区和东北冷凉区建立了以大豆与玉米轮作为主，辅以杂粮、油料等农作物轮作的“一主多辅”种植模式、河北地下水漏斗区建立了“一季雨养一季休耕”模式、西南西北生态严重退化区和湖南重金属污染区建立了“控害养地培肥”模式。2018年，在这5个试点区域的基础上，将黑龙江寒地井灌稻区、长江流域稻谷小麦低质低效区、黄淮海玉米大豆轮作区、新疆地下水超采区这4个区域纳入试点。试点省份由2016年的9个迅速增加到2019年的17个，补助资金的运用范围也由9个省份扩大到17个省份，补助区域范围在不断地扩大。（三）资金由中央主导安排，地方自主性小轮作休耕的补助资金由中央财政安排，主要支持最迫切需要开展轮作休耕试点的区域。同时中央政府提倡条件允许的省份，可因地制宜地自主开展轮作休耕。2019年，农业农村部和财政部提出加快建立涉农资金统筹整合的长效机制，进一步强化“大专项+任务清单”管理方式改革；在大专项任务清单规定的范围内，各个省份可以结合自身实际，统筹安排指导性任务补助资金，但对中央财政下拨的轮作休耕试点的补助资金不得统筹使用。可见，中央虽然倡导地方自主开展轮作休耕，但中央财政在下拨补助资金的同时，也要求各省对轮作休耕的补助资金必须专款专用、对中央确定的补助标准不得擅自降低。因此，地方在轮作休耕资金使用方面的自主性较小。（四）轮作休耕补助金额比较确定，而监督保障机制不完善2016年试点以来，轮作休耕补助金额一直比较明确，比如：2018年，财政部依据种植不同农作物收益的变化，土地经营者生产成本的投入等因素，得出合理的补助标准，在进行试点的东北地区，依据计算出的大豆与玉米的收入平衡比例，对轮作试点区域每亩补助150元；综合各省的农业补贴、农业经济发展水平等其他因素，对休耕试点区域每亩补助500-800元。即使补助金额比较确定，但补助资金的发放、使用等缺乏有效监督，在补助资金被滥用后，也缺乏有效的应对之策，导致补助资金被挪用，资金发放不到位，土地经营者的利益受损，影响他们开展试点的积极性。轮作休耕补助的监督保障机制尚处于探索阶段，需不断完善。（五）轮作休耕取得了良好的社会效益与经济效益财政部在下拨资金支持轮作休耕试点工作的过程中，坚持对轮作休耕补助制度进行完善，努力确保种植不同农作物的收益平衡和不同试点区域的收入平衡。结合土地经营者收入、轮作休耕生产成本、种植不同农作物收益的变化、各地农业经济发展水平等因素，确定合理的补助标准，让土地经营者轮作休耕以后有账算，不吃亏，农业生产收入不减少，从而很好地维护了土地经营者的利益，取得了良好的社会效益。同时，在耕地严重退化或严重污染的农业生态环境脆弱区开展休耕，使耕地可以喘口气，慢慢恢复土壤肥力。开展轮作的区域重点是通过土地利用与土地保护的结合，培肥地力，提升耕地质量，实现永续发展，带来持久性的经济效益。二、轮作休耕补助存在的问题（一）缺乏法律制度的保障社会主义法治国家的建设需要通过法律、法规等一系列强制性规范来调整复杂的社会关系，平衡不同利益主体间的利益冲突，轮作休耕同样需要法律明确不同补助主体和补助对象的权利、义务和责任，协调各方利益，减少轮作休耕各主体之间的利益冲突。目前，我国尚没有一部法律全面而完善地规定耕地轮作休耕补助制度，只是对土地保护进行规定。虽然新《土地管理法》第三十六条提到轮作休耕，使法律文本中正式出现了轮作休耕这一法律术语，还有一些部门规章、地方规章中对轮作休耕进行了规定，但是，它们都没有明确具体的规定轮作休耕补助的具体对象、标准、方式等，在轮作休耕的实践中缺乏针对性、系统性、可操作性，不能很好地指导轮作休耕的实践。当下，我国轮作休耕补助在实践中仍然是政策性的，这些政策性规定相对于法律的规范性、普适性、强制性特点而言，存在一系列的不足，不能很好地协调土地经营者、中央政府、地方政府等主体的利益关系，不能让我国的轮作休耕制度展示出理想的功效。所以，轮作休耕的补助需要有法律制度的规定,中国即将大规模推行的耕地轮作休耕机制更需要法律制度的保障。（二）补助资金来源渠道单一我国的轮作休耕体系是以政府为主导的，在财政补助方面类似于一般的农业生态补偿资金配置模式。先是由中央财政向省级拨付农业生态补偿资金，再由省级根据试点的完成情况向县乡发放补助资金或粮食，最后发放到参与试点的户。毕淑娜.耕地轮作休耕制度中美比较分析——基于生态补偿效率的思考[J].地方财政研究,2018(09):108-112.可见，在我国开展的轮作休耕实践中，中央财政是我国轮作休耕补助资金的唯一来源渠道，且补助资金数量大，给中央财政造成不小的负担，层层下拨也会导致行政效率低下。同时，仅仅由中央政府承担补助责任，而其他耕地破坏者、使用者、受益者并没有承担起其应承担的补助责任，这与我国的生态补偿原则相悖，可能还会导致土地资源污染的持续发生，不利于耕地生态系统的保护。在轮作休耕补助实践中不能仅仅依靠中央政府承担全部的责任，而其他主体只承担很小一部分的责任，其他主体对土地生态环境系统也造成了很大程度的损害，所以需要合理的划分轮作休耕补助主体毕淑娜.耕地轮作休耕制度中美比较分析——基于生态补偿效率的思考[J].地方财政研究,2018(09):108-112.（三）补助对象不明确耕地轮作休耕补助资金的发放对象应该是土地的实际生产经营者，而不是土地的所有者或者没有实际生产经营的土地承包权人。在传统的农村土地承包经营权制度下，承包权人既是土地的使用者，也是土地的实际生产者和经营者，是毋庸置疑的补助对象。但在土地承包经营权“三权”分置后，第三方主体可能会取得承包权人的经营权。方涧.耕地保护视阙下轮作休耕的法律表达[J].南京农业大学学报(社会科学版),2020,20(03):111-122.第三方主体从土地承包权人处取得耕地的经营权时，就已经给付了经营费用，并开展土地生产经营活动。若继续将承包权人确定为补助对象，那么对真正遭受了实际损失的生产者和经营者是不公平的，容易引发社会矛盾。另外，是否应该将参与轮作休耕政策的村民自治组织列为补助对象？村民自治组织是轮作休耕工作的重要组织者和监督者，如果不把他们列为补助对象，那么应该如何保障他们的合法利益，又如何使他们保持带头引导动力。杨文杰,巩前文.国内耕地休耕试点主要做法、问题与对策研究[J].农业现代化研究,2018,39(01):9-18.所以轮作休耕的补助对象需要明确，这样有利于缓解社会矛盾，促进社会公平，使耕地轮作休耕制度更好地推行下去。方涧.耕地保护视阙下轮作休耕的法律表达[J].南京农业大学学报(社会科学版),2020,20(03):111-122.杨文杰,巩前文.国内耕地休耕试点主要做法、问题与对策研究[J].农业现代化研究,2018,39(01):9-18.（四）补助标准不易确定在轮作休耕的实践中如何确定轮作休耕的补助标准，是推行耕地轮作休耕制度不可回避的问题。现行的补助标准则是“确保农民收入不减少、生活有保障”，即政府制定的补助标准要使参与轮作休耕的土地经营者的农业收入与之前相比不降低，他们的生活水平不受到影响。此外，政府还需进一步细化并公开补助标准和补助发放方式，确保农民获得的轮作休耕补助是合理的。由于各地区农业发展状况不同，种植不同的农作物带来的农业收入情况不同，制定一个合理的耕地补助标准对政府来说还是有一定的难度。如果补助标准过高，会造成财政的压力，在参与轮作休耕的农户与不参与轮作休耕的农户之间产生不公，可能会使来年不参与轮作休耕实践的农户种植粮食的积极性下降。如果补助标准过低，就会影响农户实施轮作休耕实践的积极性。目前，我国实行的是无差别的补助，对不同地区不同耕地实行相同的补助，对经济发达地区农户而言，可能中央的补助不足以弥补他们的损失，从而影响部分地区耕地轮作休耕试点的推行。但是，结合各省份的农业经济发展水平、农产品的市价、农户种植农作物的收入情况等因素来确定一个全国统一合理的补助金额，仍然是一个难点。补助资金的使用缺乏有效监管实践中轮作休耕的补助主体政府既是补偿者的角色，又是监督者的角色，需要对此明确区分，否则可能会导致轮作休耕补助资金落实不到位。另外，如何确保补助发放到位、足额发放，采取什么措施保证补助及时、足额发放也是保障农民权益的重点问题。美国的土地休耕计划是未经过第三方而直接和土地的所有者签订了土地休耕协议，有公开透明的休耕申请筛选机制，选取合适的土地所有者开展土地休耕，另有一套结合实际的休耕情况不断更新的环境效益指数（EBI）综合评价体系，对休耕的完成情况展开科学评价，使休耕补偿标准公开、有据可查，自觉接受公众监督。毕淑娜.美国土地休耕计划对中国耕地轮作休耕制度的启示[J].南方农业,2018,12(11):122-124.我国的轮作休耕补助是自上而下发放，地方政府虽然有一定的权力使用和分配补助资金，但尚未制定统一细化的补助操作流程，且政府没有直接与土地经营者签订耕地轮作休耕的协议，相关补助发放时无据可查，土地经营者对政府的不信任容易引发社会纠纷。缺乏对补助资金的有效监管会影响到轮作休耕制度的推行效率。毕淑娜.美国土地休耕计划对中国耕地轮作休耕制度的启示[J].南方农业,2018,12(11):122-124.我国的轮作休耕除了上述问题外，还存在一些其他的问题，比如：补助方式单一、没有建立与市场变化的联动体系、补助和国家实施的农业补贴是否可以兼容、是否完全引入市场机制等等。目前的补助方式主要是货币或实物补助，在实地调研中,发现除了货币补偿、实物补偿、综合补偿这3种外,还有一小部分农户希望增加政策补偿或技术培训。陈伊多,杨庆媛,曾黎,杨人豪,刘素花.不同生计条件下的休耕农户差别化补偿需求研究——陈伊多,杨庆媛,曾黎,杨人豪,刘素花.不同生计条件下的休耕农户差别化补偿需求研究——以河北省邢台市为例[J].中国农业资源与区划,2018,39(10):196-203+223.三、建议（一）完善轮作休耕补助的法律保障机制耕地轮作休耕补助是一个需要运用法律调整的问题，它离不开一个全面且清晰的轮作休耕法律保障机制。轮作休耕补助的法律保障机制是我国推行耕地轮作休耕实践，恢复受损的耕地生态环境系统的前提和基础。轮作休耕补助制度具有多元化和复杂性的特征，制定一部全面而完善的耕地保护法为轮作休耕提供法律保障需要很长时间的努力，可以先制定一部统一的耕地保护法规或者修改现行的生态补偿方面的法律法规，在生态补偿的法律法规中增加轮作休耕的规定，再结合各地的轮休休耕实践，因地制宜地制定地方性法规规章，鼓励社会各界人士参与，集思广益，立足实践，充分运用各种资源完善我国的轮作休耕法律保障机制。法律的规范性、普适性、强制性的特点能够明确规定轮休休耕的补助主体、补助对象、补助标准、补助方式等，使轮作休耕补助实践更具有针对性、系统性、可操作性，让各方承担起他们应承担的责任，使我国的轮作休耕机制在实践中发挥出更好的功效，还能更好地在实践中落实轮作休耕补助制度。拓宽补助资金来源渠道党的十九大报告提出要建立市场化、多元化生态补偿机制，具体来说，就是要形成以政府为主导、企业、社会组织、公民等多元主体参与、市场化方式运作、可持续发展的生态补偿机制。刘晓莉.我国市场化生态补偿机制的立法问题研究[J].吉林大学社会科学学报,2019,59(01):47-53+220.我国以中央政府为主导的轮作休耕补助机制也应建立市场化、多元化的补助机制，可以借鉴国外轮作休耕实践中的经验，明确划分中央与地方在轮作休耕实践中的职责，重视地方政府的利益需求，把地方政府视为一个独立的轮作休耕补助主体，承认它存在独立的权利、义务及责任。地方政府必须因地制宜地履行好当地轮作休耕的职责，提高生态环境的质量，积极辅助中央政府筹措轮作休耕补助的资金，对中央政府的轮作休耕补助政策进行因地制宜的改进，使之更好地运用于地方的轮作休耕补助。市场化轮作休耕补助机制在我国轮作休耕实践中具有显著的优势，它能吸收和接纳多元主体作为轮作休耕补助主体，利用多方力量扩大资金来源和融资渠道，再通过市场化运作的方式来保证轮作休耕的可持续性，确保资金供给充足。对于多元化轮作休耕补助主体的要求，应考察其对耕地的使用程度、受益程度、破坏程度、资本状况、补助对象的需求等等，确保社会公平正义。总之，拓宽补助资金来源渠道对顺利推行轮作休耕的实践十分关键，中央政府必须给予高度重视。刘晓莉.我国市场化生态补偿机制的立法问题研究[J].吉林大学社会科学学报,2019,59(01):47-53+220.（三）明确补助对象轮作休耕实践会直接影响到土地实际经营者的农业收入，在农村土地三权分置制度下，确定土地的实际经营者，将补助发放到土地实际经营者的手中，才能保证他们的利益不会遭受损失。此外，为了保证轮作休耕试点取得良好的成效，还应将村民自治组织纳入轮作休耕补助对象的范围之中，保障村民自治组织的合法利益。2017年，中央政府进一步因地制宜地推行轮作休耕试点,并建议将遥感技术应用于轮作休耕的试点中。农业部在耕地轮作休耕制度试点推进落实会上提出“一平台五创新”“一平台五创新”是2017年2月28日农业部于耕地轮作休耕制度试点推进落实会上提出，以耕地轮作休耕制度试点为平台，推进农业理念创新，技术模式创新，投入产出效益模式创新，补贴机制创新，以遥感技术为基础的农业经营管理机制创新。“一平台五创新”是2017年2月28日农业部于耕地轮作休耕制度试点推进落实会上提出，以耕地轮作休耕制度试点为平台，推进农业理念创新，技术模式创新，投入产出效益模式创新，补贴机制创新，以遥感技术为基础的农业经营管理机制创新。赵春梅,焦为杰.承包地确权数据在轮作休耕工作中的应用[J].现代农业科技,2018(24):293-295.（四）制定合理的补助标准轮作休耕补助是国家为了弥补土地经营者因轮作休耕造成的损失而给予土地经营者一定的货币或者实物补助。轮作休耕补助标准在确定时，需要以公平、公正、公开、合理为原则，确保农民收入不减少、生活有保障。美国政府提供明细核算的土地租金补贴，对外公开，直接向农民发放，不经过第三方。王艳.美国农业补贴政策演进及其对中国的借鉴[D].中国农业科学院,2011.日本的补贴标准是经过精确详细的计算，和市场机制挂钩。刘璨,贺胜年.从控制粮食到保护生态环境[N].中国绿色时报,2010-08-18(003).加拿大政府根据当地土地的生产率和租赁价格，和土地经营者进行商定，从而确定轮作休耕的补贴标准。R.E.Karamanos,F.Selles,D.C.James,F.C.Stevenson.NitrogenmanagementoffallowcropsinCanadianprairiesoils[J].CanadianJournalofPlantScience,2012,92(7):1389-王