《公共政策学（第二版）》 课件第5章 政策制定

第5章政策制定公共政策学

公共管理创新系列教材关键术语

政策规划“铁三角”关系政策网络政策子系统政策学习精英主义理论多元主义理论国家主义理论合作主义理论专业主义理论5.1政策制定的程序政策规划与学习政策决策体制政策决策理论5.25.35.4目录公共政策学

公共管理创新系列教材5.1政策制定的程序公共政策学

公共管理创新系列教材政策议程设置

政策目标确定方案规划与设计方案评估和择优政策合法化

政策议程设置公共政策学

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政策议程设置是政策制定的第一环节,也是最为关键的环节,包括问题界定和议程启动两个步骤。如果不能界定政策问题、无法启动政策议程,也就没有政策制定可言。政策议程的启动分为政府内部启动和外部启动两种情况。内部启动由政府机构控制着问题的界定和议题表达,外部启动由政府外部的媒体或公众发起,将外部压力传给政府系统,希望政府将其纳入正式议程。

政策问题被放入政府议程的窗口,主要有四种类型:

惯例化窗口外溢窗口随机窗口自主性窗口

政策目标确定公共政策学

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在正式议程启动后,政策制定者需要考虑的首要问题是确定政策目标。政策目标是制定政策时所期望达到的目的、指标和效果。政策目标可分为总体目标、基本目标和具体目标。总体目标是高度抽象的表述,也称“元目标”,用以概括整体性、宏观性的目标定位;基本目标属于中观层面的任务,也称“次目标”,它与一定领域相关联,提出具有明确价值导向的目标诉求;具体目标属于第三层次的任务,往往从基本目标派生出来,表现为具体的指标和效果。政策目标是政策方案设计的基本依据,也是进行方案评估的对标物。有效的政策目标需具备以下特征:

明确性协调性可行性前瞻性

方案规划与设计公共政策学

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确定政策目标之后,需要进行方案规划,设计可能的政策工具,探寻有效的行动路径,这个阶段即为政策方案规划和设计。

政策方案设计可分为两个步骤:第一步是提出解决问题的思路构想,为此,规划者需要运用创造性思维,提出实现政策目标的多种思路,形成具有多种方案的构想,勾勒每种方案的大致轮廓,形成框架性方案;第二步是对框架性方案进行细化设计,对于初步判断具有可行性的方案,需要进一步细化加工,确定方案实施的具体措施、手段和程序,以及在人力、资金、资源保障方面的要求。政策方案设计一般需要遵循以下原则:

紧扣政策目标具有可行性具有创新性设计多重方案

方案评估和择优公共政策学

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设计出备选方案后,接下来要对方案进行评估。政策方案评估既涉及价值和效果评估,也包括风险评估和可行性评估。政策方案评估的方法和技术有很多种。邓恩概括为三种类型:趋势推测。具体方法有时间序列分析、线性趋势估计等。理论预测。具体方法有理论图形化、因果模型、回归分析、相关性分析等。判断预测。政策方案择优的标准,主要有效益、效率、充分性、公平性、回应性和适当性等。决策者之间会通过三种途径来促进共识:交换、说服、强制

政策合法化公共政策学

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经过评估和择优的政策方案,还需要经过一定的合法化程序才能成为公共政策。政策合法化是公共政策取得法定地位的过程,政策方案只有通过一定的行政或法律程序合法化,才能转化为公共政策,才能具有正当性、公信力和权威性。政策合法化涉及决策主体合法化、决策程序合法化、政策内容合法化三个方面的内容。一般而言,法律的出台要经过提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布等程序。在我国,法律草案经表决通过后,还要经国家主席签署才能正式公布。5.2政策规划与学习公共政策学

公共管理创新系列教材政策规划的含义政策规划者及其联盟

政策学习:含义及分类

政策规划的含义公共政策学

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政策规划也称“政策论证”,是公共部门为了解决特定的政策问题收集相关信息和资料、开展专项学习、提出解决思路、设计备选方案的过程。

政策规划因解决或预防特定问题而展开,是一种前瞻性的规划行为,它与问题的性质和界定密切相关,具有明确的目的和方向。政策规划坚持理性导向,注重组织专项学习,运用相关资料、信息、知识和智慧,提出问题解决的新思路,并通过细化设计,将其转化为可操作的行动方案。

政策规划是一种常见的政策行为,政府部门的调研、会议、研讨等活动,都可被看作政策规划的组成部分。在中国政策制定过程中,政策规划的地位十分重要。

根据内容的更新程度创制性规划渐进式规划

政策规划者及其联盟

公共政策学

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1.政策规划的行动者政策规划的行动者不仅包括行政、立法、司法等政府机关,还包括政党、社会组织、大众传媒以及公众。在中国政治制度下,与立法系统相比较,行政系统在政策制定中的主导权更为突显,人大审议的法律草案大多由行政部门提出。在中国政策规划中,执政党发挥着领导核心作用。2.政策行动者的联盟

(1)“铁三角”关系

(2)政策网络

(3)政策共同体

(4)政策子系统

政策学习:含义及分类公共政策学

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1.政策学习的概念政策学习也称“政策导向的学习”,是一种根据过去政策的结果和新的信息调整政策目标和工具的努力,以更好地实现政府的使命。政策学习具有以下特点:政策学习的目的具有导向性,它是针对政策问题开展的学习行动;政策学习的对象(学习源)具有跨时空性,包括过去和当今的治理实践,中央与地方、国内与国外的治理实践;政策学习的动力来自一种不满足于现状的追求,学习者认为现行政策的结果与期望的效果之间存在差距;政策学习的结果是增进认知,可能是吸取经验和教训、调整政策方案,也可能是模仿或借鉴某些政策手段。

2.政策学习的类型内生学习与外生学习。

建构性学习与工具性学习。

政策学习:含义及分类公共政策学

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3.进一步的类型划分根据学习的发动者、学习的难度两个变量,可进一步将政策学习划分为四种类型(见表5-2)。官方智库学习。政府学习。民间智库学习。社会学习。

4.政策学习中的政策转移所谓政策转移,是指一个国家(地区)采纳其他国家(地区)的公共政策来解决本国所面临的类似政策问题的过程。根据政策借鉴的程度,政策转移可分为以下几种情况:复制、仿效、结合、启迪

根据政策制定者的意愿程度,可将政策转移分为自愿转移和被迫转移两种类型

5.3政策决策体制公共政策学

公共管理创新系列教材决策体制的类型

集体决策的规则

决策体制的类型公共政策学

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根据最终决策权的配置情况,公共政策的决策体制可分为个人决策制、群体决策制两种类型。1.个人决策制个人决策制也称“首长制”,是指由个人掌握最终决策权的决策制度。

个人决策制的优点是权力集中、当机立断、效率较高,能够快速决断,迅速做出回应,也有利于明确责任、减少扯皮;

个人决策制的缺点是个人的知识、经验有限,认知和判断能力也是有限度的,难免存在考虑不周之处,个人决策容易导致权力滥用。

决策体制的类型公共政策学

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2.集体决策制集体决策制也称“群体决策制”,是指最终决策权由两个以上成员构成的集体掌握,根据协商一致或少数服从多数的原则做出决定。

集体决策的优点是:能够集思广益,减少决策失误,提升决策的科学性;可吸收多方面的意见,增进利益协调,寻求最大公约数,提升决策的合法性和公信力。集体决策的缺点是:需要进行商讨,决策较为迟缓;实行集体负责,责任分散,容易出现不负责投票的现象;决策的成本较高,组织集体讨论、大规模的投票行为会增加决策成本。

集体决策的规则公共政策学

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1.全体一致规则全体一致规则,又称“一致同意”规则，“一票否决”规则,是指在所有参与决策者都同意或者在没有任何一票反对的情况下,政策方案才能表决通过并转化为公共政策。全体一致规则具有以下特征:决策者的地位平等,每个决策者都对政策方案拥有决定权和否决权;决策诉求以“帕累托最优”为导向,确保各方决策者都能从中受益;达成决策通常需要反复协商和讨价还价,确保各方都能接受最终方案。全体一致规则存在以下缺点:(1)决策成本过高。(2)助长策略行为。规范地看,全体一致规则的意义在于:它可以保护每个成员免受其他成员的强制,不会因集体行动而利益受损;它可以平衡各成员之间的利益冲突,为了争取达成集体行动,那些受益较多的成员会有所让步。

集体决策的规则公共政策学

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2.多数规则

全体一致规则的决策成本过高,难以满足大量的常态决策需求。在现实中,集体决策通常采用多数规则。多数规则也称“多数同意规则”,就是实行“少数服从多数”原则,一项政策方案须经多数人投票赞成才能获得通过。多数规则可分为简单多数和绝对多数两种形式。简单多数规则也称“相对多数规则”,指在多种决策方案中,哪一种方案得到的赞成票最多,哪一种方案就胜出,它不要求赞成票必须超过半数。

简单多数规则是集体决策中应用最广泛、程序最简单的一种决策办法。

绝对多数规则也称“过半数规则”,它要求投票结果必须反映大多数人的意愿,赞成票必须超过明确规定的比例。5.4政策决策理论公共政策学

公共管理创新系列教材博弈维度的决策理论理性维度的决策理论

博弈维度的决策理论公共政策学

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政治博弈维度的决策理论关注政策制定中行动者之间的互动、博弈及结果,聚焦于占主导地位的行动者。该研究视角的代表性理论有精英主义理论、多元主义理论、国家主义理论、合作主义理论、专业主义理论。

1.精英主义理论精英主义理论的主要观点是:社会分为有权的精英和无权的民众,精英是少数人,他们掌握着政策制定权;精英大多出自社会上层,拥有特殊的资源和禀赋;在民主制度下,非精英也有渠道上升到精英阶层,但需要付出超常的努力,并要接受精英的基本观点;精英们在公共政策的最基本准则方面保持一致,只在具体问题上存在分歧;精英受民众意见影响较小。

博弈维度的决策理论公共政策学

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2.多元主义理论多元主义理论对精英主义理论持批判态度,其观点主要有:社会存在多元的利益团体,它们分别具有各自的利益诉求;在民主体制下,各种利益群体都会通过一定途径对决策产生影响;领导者的职务是流动的,领导者之间也存在着竞争,政治权力实际上是分散的;公共政策是多元力量相互博弈的结果,没有任何一个群体能够支配所有的政策议题;在政策制定过程中,协商、交易和妥协是常见的决策方式。3.国家主义理论国家主义理论将国家视为政策制定的关键主体,认为国家在运用权力来构建社会关系和制度方面具有垄断性,在重新安排公共政策方面具有自主性。

博弈维度的决策理论公共政策学

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4.合作主义理论合作主义的基本观点是:政策制定中既有国家的作用,也有功能团体的参与,两者互相承认对方的合法性资格和权利;功能团体的数量有限,它们在各自领域被国家赋予代表性的垄断权;功能团体的中心任务是将本领域的利益诉求传导到决策系统中去;体制认可的功能团体之间是一种非竞争性的关系,各功能单位内部存在层级秩序;国家对功能团体的行动具有一定控制权,可影响其领袖选举、利益诉求等。5.专业主义理论专业主义理论认为,随着公共事务趋于复杂化,政策制定须运用专业知识,更多地发挥专家的作用,拥有专门知识的专家成为政策决策的真正主导者。

理性维度的决策理论公共政策学

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理性维度的决策理论关注决策者的理性和认知能力,学者们从不同的假设出发提出了多种理论模型,代表性的有理性决策模型、有限理性模型、渐进决策模型、混合扫描模型、垃圾桶决策模型等。

约翰·福里斯特提出,政策决策面临的情境参数包括五个方面。行动者(决策者)的数量:从单个到多个;环境的复杂性:涉及的机构从单个到多个,封闭还是开放运作;政策问题的明确性:单一还是多重的、清晰还是模糊的;信息的充分性:不完备还是充分的;时间的充分性:有限还是充分的。

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理性维度的决策理论公共政策学

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约翰·福里斯特将决策模式分为五种类型,分别是最佳、满意、搜寻、谈判(协商)、组织化,认为这五种类型分别与特定情境相联系,决策者采取何种决策模式取决于其面对的政策环境,政策制定需要根据具体情境选择合宜模式。

豪利特、拉米什提出了“政策子系统”的概念,用来概括“行为者”和“环境”,以“限制因素”来概括“问题”、“信息”和“时间”,将政策决策模式分为四种类型(见表5-3)。本章小结公共政策学

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政策制定在政策过程中居于核心地位,它肇始于政策问题界定,完成于公共政策出台。在政策规划阶段,每个参与者都希望扩大自身的影响力,行动者之间也会建立联盟,以在方案竞争中获得优势。为了解释政策规划中行动者之