创新和完善决策、操作、监管机制-推动我县招标投标(公共资源交易)市场科学和谐的追赶与跨越

PAGE2-招投标创新和完善决策操作、监管机制笔者：郭鹏江苏苏木建设有限公司招标投标是一种择优选择签约对象的交易方式，具有程序规范、透明度高、公平竞争、一次成交等缔约特点。推行招标投标统一交易平台制度是建立和完善社会主义市场经济体制的重大举措，是我县积极贯彻落实党中央关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和节约、高效、公平等精神要求的产物，这一制度的建立使得政府特权得到了更为合理地让渡。我县于2006年9月已经组建了招标采购统一平台（招标投标中心），但经过多年的努力在取得预期效果的同时也存在不少急需解决得问题。下面，笔者根据自己所学业务知识和实践经验并结合我县的实际就创新和完善招标投标（公共资源交易）操作、管理、监督机制工作进行解析：一、对招标投标活动监督机制的评析（一）《中华人民共和国招标投标法》对招标投标监督机制的设计。该法第七条规定：“对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”根据这一法律授权，国务院办公厅即时发布了《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》（以下简称《意见》），人们通常将这一规范性文件称为“七部委”之间的行政监督职责分工。《意见》中规定，国家发展计划委员会指导和协调全国招标投标工作，实现宏观指导；各职能部门按其职能分工管理和监督本部门的招标投标工作。《意见》是按“计划分配、条块管理”的体制来确立监督机制，构成了“多部门管理”的格局。为加强行政监督，各职能部门按其职责，都分别制定了有关招标投标的管理与监督的规章。国家发展计划委员会就国家重大建设项目颁布了《国家重大建设项目稽察办法》和《国家重大建设项目招标投标监督暂行办法》两个规章。建设部根据《建筑法》制定了《关于进一步加强工程招标投标管理的规定》和《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》，成立了招标投标监督管理机构，规定了监督措施。铁道部也出台了《铁路建设工程招标投标实施办法》，组建招标投标管理办公室，由其按铁道部委托权限负责监督铁路建设项目招标投标活动。水利、交通、民航等部门也都分别出台规章，规定负责其本部门施工招标投标活动的监督和管理。从而多部门管理格局通过立法得到承认，《招标投标法》实施前的管理模式仍被保留。不可否定，在一定时期内各部门管理本部门工程招标投标工作，发挥了主管部门和政府在专业管理上的优势。但随着对外开放的进一步扩大，市场经济的日益完善，法制的健全，这种管理体制所产生的弊端便越来越明显地暴露出来，管理职能交叉、条块分割、行业与地区垄断、政出多门等混乱状况加剧，严重地妨碍统一、有序、公平竞争的招标投标市场的建立。（二）我县对招标投标监督体制的设计及存在的问题。目前我县涉及招标采购的监督管理部门有县招标投标市场管理委员会办公室（2006年成立，成立同时撤销了水利工程招标办和交通工程招标办，继续保留建设工程招标办）、建设工程招标办（设在建设局）、政府采购办等三方，房屋建筑和市政基础设施工程的招标备案监督工作由建设工程招标办负责；政府采购办负责货物、设备、工程的政府采购审批和现场监督；水利、交通工程的招标备案监督工作由招管办负责（水利部门、交通部门因本系统招标监督机构的撤销已经未再履行招标监督的职能）。而实际上我县重大的工程的业主单位是各行业行政监督部门，而自己既是业主又是监督部门的制度设计如何去谈监督（造成这一现象的无奈原因主要是因我县没有专门和专业的项目代建管理机构，而赣州市交通、水利、建设三部门均设招标专门的监督机构，但市一级的项目都由专门的机构代建，行业行政监督部门不作为业主，因此该制度的设计完全符合法律的要求）；政府采购法将工程也纳入采购的范畴，此类工程的招标由采购办、招管办（或招标办）的备案监督日常工作，由于招标监督机制本身的缺失，尤其是招标投标中心机构职能的正确理解，因此造成交叉管理、行业保护、同体监督、规避招标、部门认识不够、串标、围标、违法转包、先签承包合同后招标、签订合同偷梁换柱、平台定位不合理、标后缺乏监督管理以及乡镇招标采购工作有待规范等问题。二、进一步完善招标投标统一平台的服务功能目前我县招标投标统一平台主要是为招标投标、政府采购、土地交易、产权交易等提供开标、评标、定标提供场所服务，根据《国务院办公厅转发<建设部国家计委监察部关于健全和规范有形建筑市场若干意见>》的要求，招标采购平台还应包括提供工程信息、企业信息、材料价格信息和政策、法规等信息服务与为政府有关部门办理工程报建、招标投标、质量、安全监督、施工许可等手续提供服务。因此我县应当加强完善以上招标投标平台的服务功能，在县招标投标中心应当设立建、招标投标、质量、安全监督、施工许可等业务窗口。三、创新招标投标（公共资源交易）工作，建立决策、操作、监管”分离的新机制为从根本上解决存在问题的发生。我们必须以机关效能年为契机，从工作机制上下手，整合各方资源，将工程招投标、土地及矿产资源出让、国有产权交易、政府采购、药品集中采购、农业开发和集体资产交易等活动纳入统一平台——“公共资源综合交易平台”监管。（一）建立“安远县公共资源交易管理委员会”，搭建统一决策平台。由分管县领导任主任，由发改委、行政服务中心管理办、建设、水务、财政、检察、交通、监察、审计、教育、物价等单位组成，负责安远县公共资源交易工作组织协调及各行政主管部门依法对工程建设项目、经营性土地使用权出让、政府采购、国有产权交易等工作进行监督；制定全县公共资源交易监督工作的目标任务；研究和解决招标投标监督工作中的重大问题；督促、检查、考核各部门落实招标投标法律、法规、政策情况等工作；中重大事项进行研究、决策和组织协调，形成统筹、协调、沟通、配合的监督机制，解决招投标执法主体分散、涉及部门多、整体合力差的实际问题。（二）设立“安远县公共资源管理委员会办公室”（以下简称县交管办），搭建统一监管平台，该平台以"一个面向，两项服务”为宗旨，即面向招投标市场，服务于政府，服务于行业。主要职责是制定各种交易规则；统一招投标制度体系，对各类招投标交易活动进行综合监管；组织、协调相关部门对招标采购交易活动当事人行为进行监督；对重大招标投标活动进行跟踪监督；受理涉及招标投标工作的举报和投诉，查处招标投标中的违法行为；对各成员单位履行职责的情况实施监督检查；及时收集、通报招投标监督工作的信息等。撤销安远县建设工程招标投标办公室，实行全县统一的公共资源交易监管综合机构，解决政出多门、交叉管理、同体监督等问题。（三）搭建统一交易平台，成立“安远县公共资源交易中心（以下简称县交易中心，作为安远县行政服务中心管理办公室的二级单位）”和“乡镇公共资源交易站”（以下简称乡镇交易中心）。按照集中交易，阳光操作，规范管理的目标，主要承接各项招标采购交易活动。在县招标投标中心的基础上完善信息发布、开标大厅、评标室、档案室等硬件设施；乡镇公共资源交易中心要在原有的乡镇招投标办的基础上完善相关设施，制定乡镇公共资源交易办法等配套措施，并由县公共资源交易中心统一派驻一名招标采购专职干部，专职干部的人事由县交易中心管理，日常工作由各乡镇和县交易中心双重管理，县交易中心要加强乡镇交易中心的业务指导。最终达到管办分离、用建分离，利于集中监管的目的。四、建立现代化管理平台，对招标投标（公共资源交易）实行统一管理（一）建立全县统一公共资源交易服务软件。为简化交易申报，方便各方主体，应聘请有软件开发资质的企业开发全县统一的公共资源交易服务软件，服务软件集交易申报、交易文件编制、交易日程安排、交易文件审核、资料下载、报表统计、招标采购人员管理、监督投诉、乡镇交易中心考核、专家管理、电子招标（含远程报名、评标）等，实行招投标成员单位动态监督（各成员单位的标前、标中、标后动态监督），联合审批。（二）建立“安远县公共资源招标投标交易信息网”，统一信息发布平台。坚持“三大原则”，即信息公开原则、过程公开原则、结果公开原则。（三）建立信用档案，完善廉政准入制度。将假借资质、违规挂靠、违规转包以及在招投标活动中有其它不良行为的企业和人员列入黑名单，限制进入市场。（四）建立市场准入和清出制度。通过加强企业年检和专业技术人员执业资格等管理手段，对达不到规定要求以及有违法违规行为的企业和专业技术人员，坚决依法予以清出我县市场。五、完善与健全各项管理制度，形成有效的监管的制度保障（一）制定公共资源交易监督管理办法、公共资源交易投诉处理办法等办法。认真受理群众投诉和举报，及时查办和回复。（二）建立全县各单位招标投标和政府采购工作考核制度。对必须招标而未招标、将工程肢解发包等行为要严肃查处，县公管办对全县各单位招标投标和政府采购工作进行年度考核，并奖考核结果上报县委政府纳入综合考核。（三）制定招标采购干部考核学习培训制度，乡镇交易中心由县交易中心派遣一名专干，县直各单位由县交易中心负责培养一名招标采购专干，并对其进行考核。（四）实行重点工程开标活动的现场公证制度。招标公证是积极贯彻我国法律制度的重要表现，为保护交易各方主体的合法权益，建议对500万以上的工程要聘请公证部门进行现场公证。六、公共资源交易综合管理机构与行业行政部门的监管的衔接问题县公管办作为我招标投标（公共资源交易）工作的综合管理机构，该机构的成立是否意味着排除了各行业行政部门的监督和行业管理呢？笔者认为，该机构的成立是招标投标工作“到位”不“越位”，并未排除行业行政部门的监管，因为：公共资源交易综合管理机构的成立是各地在出现政出多门、交叉管理、同体监督等问题环境下，地方各级政府为解决这一问题而设立的综合性机构；出现的主要原因是我国招标采购法律法规配套措施滞后造成的；招标采购是招标人与中标人签订合同的竞争性程序，设立公共资源交易综合监管机构的目的是更好