从欧洲主权债务危机看中国的地方财政健康问题

从欧洲主权债务危机看中国的地方财政健康问题董艳梅2012-3-288:53:29来源：《生产力研究》2012年03月06日摘要：希腊和欧债危机给中国的财政运行机制提出了严峻的挑战，单一货币体系的设计、财政数据的监管不严和政府为达到宏观调控目标而进行的刺激投资与消费，是主要的问题。中国的财政货币制度与欧盟比较有相似之处，这对于当前中国逐渐显化的地方债务问题有较强的警示意义。所以中国应郑重思考财政监管、地方财政自主权(有无货币与发债权)、纯经济增长目标以及向市场经济转型期对地方政府的影响。

一、欧洲主权债务危机的根源

以美国次贷危机引发的全球性金融危机还未从人们的阴影中消失，希腊的主权债务危机又在全世界掀起另一场经济浪潮。希腊债务危机的起因是2009年10月初，希腊政府突然宣布2009年政府财政赤字和公共债务占国内生产总值的比例预计将分别达到12.7%和113%，远超欧盟《稳定与增长公约》规定的3%和60%的上限。鉴于希腊政府财政状况显著恶化，全球三大信用评级机构惠誉、标准普尔和穆迪相继调低希腊主权信用评级。使得希腊跌入了主权债务危机的漩涡之中。

但事实上，欧元区存在主权债务问题的不止希腊一家，爱尔兰、意大利、葡萄牙、西班牙等几个欧盟成员国财政赤字率和债务率都远远超过《马约》界限。从现有的资料分析可得知，造成这些国家债务危机的主要原因有两个方面。一是内部原因：希腊等国一方面政府财政入不敷出，另一方面又不得不在金融危机中扩大开支以刺激经济增长。二是外部原因：作为欧元区国家，希腊等国面临的一大困境是欧元的控制权掌握在欧洲央行手里，这些国家无法自主选择货币政策。在国家财政赤字状况恶化、需要刺激经济时，这些国家无法通过货币贬值来增加出口、降低债务，也无法自主降低利率刺激经济增长。只能形成“为偿还债务紧缩财政——紧缩导致经济下滑——下滑导致债务增加——债务增加导致需要再借新的债务——新债务要求紧缩财政”的恶性循环。实际上我们也不难分析出，欧洲债务危机爆发还有更深层次的原因。首先，一些欧元区国家财政纪律执行不严，特别是在金融危机蔓延时放松财政监控，导致债务飞速增加。其次，从根本上讲，希腊等欧元区国家经济存在结构性弊端，竞争力下降、政府财政入不敷出、深陷债务泥淖是迟早的事情。希腊债务危机暴露出欧元从诞生之日起就存在的结构性问题，即要求存在巨大差异的众多经济体使用统一货币，并遵守统一标准。现在，希腊、葡萄牙、西班牙、爱尔兰、意大利开始纷纷掉队，欧元面临严峻的挑战。

二、中国“地方”债务问题

中国现行的《预算法》第三条规定，“各级政府预算应当做到收支平衡”；第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。因此，在法律上，除国务院特批之外，地方政府不得举债，也就不存在所谓的“地方”债务问题。而国务院至今并没有特批的案例。

但在现实中，地方政府以政府出面担保或提供变相担保为企业向银行贷款融资，或因征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金存在缺口，或有粮食企业亏损挂账，或有拖欠中小学教职工工资，或有地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条”形式存在的债务已非常严峻。这些都在实质上构成了“地方”政府的债务。所以，所谓地方政府债务，是指由地方政府及其所属部门预算单位举借或合法担保以及在特定条件下需由政府偿还的内外债务。

理论上还把政府债务可划分为显性债务、隐性债务两种类型。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外，常表现为未支付的应付支出。隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，在出现金融机构清算等情况时地方政府将承担资产损失。这些债务缺少有效、统一的监测和管理制度，隐蔽性强，已成为中国地方债务风险的主要出险区。

(一)地方债务形成的原因

关于地方政府债务的形成原因，有比较多的解释。

1.财权与事权的不匹配。一般的看法是1994年中国分税制改革以后，对地方造成的事权过重而逼迫地方政府不得不大量举债度日(贾康)。其中也有各级机构膨胀，财政供养人员过多的政治体制方面的原因，也就是所谓的“财政体制说”。如社科院杨志勇认为：“这和财政制度有关。一方面，中国现行预算法不允许地方财政打赤字；另一方面，由于财力和财权向上集中，不少地方政府收不抵支，且很难从财政体制中得到充分的弥补。地方政府只能另寻出路，这直接导致地方政府债务信息极度不透明，地方财政风险隐蔽性问题特别突出，出现为规避预算法的种种地方债。”

2.政绩导向。以周黎安为代表的经济学家认为中国地方官员的晋升锦标赛使得地方政府官员一切以政绩为导向，造成政府参与经济投资的极度冲动。顺理成章的事情就是债务问题在所难免。持这种观点的学者还有梁朋、张冉燃等。这种观点与国外一些学者研究的竞选周期理论有相似之处，都与晋升有关。如米克塞尔提出税收政策循环；巴伯与森研究的报告认为，这样的结果意味着一个债务政策循环。

3.道德风险(政府与官员的委托代理关系)。时红秀在《地方债的成因是什么？》中则提出，地方政府债务产生的根本原因是：第一，无破产清算之忧的各级地方政府，与同样无破产清算之忧的中国金融机构尤其是国有银行，按严格的市场逻辑两种“不合格的”债务人与债权人“错配”，却支配了中国借贷资源的大部分份额。第二，中国各级政府，因为特有的资源动员能力或机会，一直承担着推动这个国家经济发展的引擎的角色，那么在中国发生任何经济情况下而总能保持平衡较快增长的不利后果，如产业结构调整困难、发展方式不易转变和债务积累以及货币不稳定等，都是地方政府不得不为中央付出的代价。第三，在“国有资源+国有资产+国有银行”制度环境下，财政危机金融化解和金融危机财政化解就是理所当然的。除此之外，有观点认为债务产生与扩大的原因主要在于中央政府与地方政府对改变双方间财权与事权的分配现状缺乏积极性，地方政府作为经济人对预算与效用有最大化的追求，所以地方政府在效用最大化追求过程中可以设租与寻租。

4.预算监管的法律体系不健全。尽管现行法律对地方政府不得在财政运行中开列赤字、不得发行地方债券、不得提供担保等明确规定，但许多地方政府早已通过注册成立各种名目的投资公司或建设公司等，搭建融资平台向金融部门借款或向社会发行企业公司债或项目债。现有的法律规范并没有对这种变相的举债做出实质性的硬性约束，导致地方政府负债有许多理由，诸如加大城市基础设施建设、兴建大型公益项目、改善市容等。

5.公共投资体制不健全。民间资本准入门槛高，使得投资风险不断向地方财政集中；中央政府的转移支付不到位也对地方债务风险的形成负有一定责任。财务匮乏的区县一直是典型的“吃饭财政”、“讨饭财政”，负债累累！

(二)地方债务的现状

鉴于中国的《预算法》规定，地方政府不得进行赤字预算和举借债务。所以简单把地方债务来源区分为“体制内”和“预算外”两种。所谓体制内，包括1998年亚洲金融危机之后为了克服其影响而通过中央财政发行长期建设国债转贷地方使用；还有就是本次金融危机之后，由中央为地方代发地方债，共计4000亿元。此外还有一些如世界银行等国际金融组织的贷款。这些被称之为体制内的地方债，从形式上来说都是以中央财政的名义形成的。

本文所要强调的是地方政府绕开《预算法》，而以各种融资平台形成的债务问题。其形式比较多，如地方政府以兴建基建项目为主而成立的各种投融资公司实际都受控于当地政府，据统计，2008年底这类公司在全国就有三四百家；除此之外，以政府担保而向政策性银行和商业银行直接借贷的大量资金也是地方财政的隐形负债。这种做法使得20世纪90年代初期和中期银行出现了大量呆账，占到整个GDP的40%。

受金融危机影响之后，为了配合积极财政政策的贯彻落实，这些地方融资平台建设可谓高歌猛进。中国银监会主席刘明康表示，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，远远超过了由中央财政每年代发的2000亿元的地方债，也超过了2009年末60237.68亿元的中央财政国债余额。2010年6月23日，在十一届全国人大常委会上，审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。截至2009年底，这18个省、16个市和36个县的本级地区政府性债务余额合计2.79万亿元，2009年以前形成的债务余额为1.75万亿元，占62.72%；当年新增1.04万亿元，占37.28%。

这次地方负债增加的主要原因是，为了完成国家提出的GDP两位数的增长，地方政府大举借债以推动经济的发展。在中央政府积极财政政策和适度宽松货币政策的大背景下，中央政府鼓励地方政府增加对基础设施的投入，由此带来的问题是，仅在2009年一年，银行对地方政府的贷款就增加了五倍，从1500亿美元(相当于GDP的20%)猛增到9000亿美元。

三、中国地方债务风险

中国地方政府的债务是否会引发风险呢？对这个问题的看法，杨志勇认为如果是体制内的地方债务，由于其规模小，如2009年和2010年两年的4000亿元的代发债，相对于上万亿的财政收入，是不会引发财政风险的，所以没有必要担心这块债务问题。而值得研究的多是出自地方政府融资平台形成的问题贷款(樊纲)，也就是地方融资的部分。由于名目繁多，形式多样，再加上信息不对称以及地方政府的讳莫如深，中央实际上现在无法真正掌握地方债务的规模和性质。

(一)地方债务的测度

1998年积极财政政策实施以来，以世界银行专家白海娜提出的政府债务分类方法为基础，国内涌现出大量的地方政府债务的研究文献。但由于目前尚未形成与中国地方经验相容的债务估测、预警方法，基于不同研究进程中所提出的债务控制化解策略还缺乏在统一目标约束下的有效整合。为了量化地方政府债务，国外一般采用“线性指标体系”，形象地以“警戒信号灯”监控债务规模，并针对危险警源采取相对应的控制化解措施。②由于国外政府间财权事权划分明确、统计资料相对完备，中央财政能够利用这套量化思路及时监控、调节下级政府的债务运行情况。国内沿袭这样的思路分析中国宏观经济中蕴含的政府债务风险是有一定的优势的，但对于地方政府债务，线性指标却难以克服以下问题：指标设置，基础数据，导警源和风险测度。

尽管如此，从简单的数据也可以得出一个定性的判断，中国地方政府债务的风险是存在的，须引起注意。2010年6月份审计署公开的报告中就显示，截至2009年底，上述地方各级融资平台公司307家，其政府性债务余额共计1.45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%。这些地方政府的债务总额近2.8万亿元。其中，2009年以前形成的债务余额约1.75万亿元，当年新增约1.04万亿元。审计还发现，各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。如果按这份报告显示的数据推测的话，那中国地方政府债务也是个不小的数据。但问题的实质不止如此，由于地方政府债务分类和认定缺乏明确的规则，再加上对于地方政府来说，未经上级批准或授权的负债，实是是“偷来的锣鼓——不敢敲”。所以在进行地方政府负债统计时，必然顾及“违法嫌疑”。数据的水份在所难免。

(二)中央政府与地方政府的信用危机：中央政府是债务的最后承担者

中国是一个高度集权的国家，1994年分税制改革后，这种财政集权的趋势更加明显，而事权的70%事实上却由地方财政负担。所以把地方所造成的这些债务问题全部归给地方政府是不可能的。地方政府也没有办法来承担这样大的风险，中国的行政体制就形成了最后的风险归宿者必然是中央。“虽然在债务上地方政府和中央政府是分离的，但是在政府信用上面，社会、企业和民众只有一个政府的概念，一个统一的政府，而没有地方政府、中央政府之别”。①更何况由于各级政府偿债职责不清、事权界限不明，地方政府债务并非囿于地方内部自行化解，地方政府存在依赖思想。一旦累积债务额超出基层财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债压力，直至冲击中央财政安全。

(三)中央政府以发行货币作为最后支付手段的能力，使得中央政府的债务风险几乎为零(除非该政府被推翻)，但是，地方政府因为没有将其债务货币化的能力，其债务是存在风险的过去一年来，在各国政府预算赤字普遍处于两位数水平之际，中国取得了看起来非同凡响的佳绩。在政府巨额财政刺激方案的推动下，中国经济增长了8.7%。然而，债务在GDP中所占的比例却几乎没有变化，仍保持在20%左右的名义水平。此中玄机在于，大部分刺激资金并非来自常规的财政拨款，而是来自国有金融机构发放的贷款。2009年中国新增贷款增长了一倍以上，达到9.6万亿元人民币，近乎是GDP的1/3。

地方政府负债目前已经逐渐由经济上的困难而影响到政治上的威信，地方政府债台高筑，致使党和政府的很多政策和措施在执行中难以首尾兼顾，成为中国经济改革和社会发展过程中的压力和掣肘。

四、欧洲主权债务危机对中国的启示

(一)单从金融体制看

中国的地方政府与欧元区的各主权国有着高度的相似性，即他们都没有货币的发行权和控制权，因为欧元区和中国都是单一货币市场，那就意味着它们都不能通过货币贬值来冲减债务。这样一来，一旦债务违约或是成为坏账，欧盟整体或是中国的金融财政区域就会受到影响。非统一民族的货币一体化是否能带来各国财政政策的协调性值得探讨。

(二)从财政体制看

希腊等政府的高赤字率和高债务率是值得警惕的。暂且不论马约的3%和60%的警戒指标有何科学的依据(因为世界上如日本、美国的债务率也相当高，但没有人担心这些国家会发生经济崩溃)，据说这个数据指标也无非是在欧元区成立时作为协调各国的一种手段(贾康)，“这个标准的关键意义和目的不是数字本身，而是为了使加入欧元体的成员国将财政赤字和债务控制在大致相同的水平之下，以利于各成员国之间在利率和汇率上的协调，使欧元得以通行”。②但中国短短几年的债务余额实际就占到一年GDP的5