基本公共服务均等化的财政政策探讨

摘要：改革开放以来，我国社会主义建设事业取得重大成就和丰硕成果。但基本公共服务发展不均的现象，城乡差别、地区差别依旧存在。党和政府高度重视全民基本公共服务均等化，坚持“以人为本”和“共同富裕”的发展理念，不断优化财政资源，从体制、机制和制度上保障重点领域与薄弱环节的有效供给，通过精准施策努力实现全民基本公共服务均等化。关键词：基本公共服务；均等化；城乡一体化；财政政策引言财政是国家经济社会发展的重要支撑和命脉，体现着国家建设发展的目标与方向。由于我国人口众多、地大物薄，资源禀赋特殊，长期以来在民生层面存在两极分化态势，城乡之间、区域之间、群体之间的基本公共服务依然存在很大差距[1]。在此背景下，党中央提出要通过加快财政体制改革，完善公共服务体系，全面推进基本公共服务均等化，并在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中将基本公共服务均等化这一发展理念提上议事日程，作为今后一个时期内的国家战略发展目标。因此，基本公共服务均等化不仅是保障和改善民生的重要举措，更是国家发展战略的重要指引和遵循，是全民共同富裕的最终落脚点。一、基本公共服务均等化的概念及内涵理解（一）基本概念基本公共服务均等化是指国家在治理、建设和发展过程中，基于公平正义原则，为全体社会成员提供的大致均等的公共服务。基本要素在于不分民族、地域和户籍制度的限制，全体社会成员在个体的生存与发展中能享受到最基本的均等服务产品，包括居住环境改善、公平接受教育、医疗保障、特困救助、就业创业、适龄退休保障等方面。（二）内涵理解基本公共服务均等化是“共同富裕”的内涵与外延[2]，追求的是在基本公共服务内容不断丰富完善的基础上，实现广大人民群众物质生活和精神生活的共同富裕。物质生活富裕和精神生活富裕都是全体人民共同富裕不可或缺的组成部分，国富民强体现的是物质生活和精神生活相统一的全面富裕，两者相辅相成、缺一不可。革命历史唯物主义的哲学观认为，经济基础决定上层建筑，因此，共同富裕立足于物质富裕，物质富裕构成精神富裕的重要支撑。人，作为生命个体，组成了世界和社会，是推动生产力发展和改造世界的最具决定性和主导性作用的因素，这就充分彰显出人的精神富裕是人全面发展的一个重要标志，社会全面进步和物质富裕离不开精神富裕的支撑。二、基本公共服务均等化建设面临的问题分析（一）制度供给不均长期以来公共服务制度的城乡户籍二元化制约着基本公共服务的均等化。国家虽然强调统筹城乡协调发展，但受多方面因素的影响，目前在基础教育、医疗服务和社会保障等方面的基本公共服务的城乡两极分化现象依然显著。比如，实行多年的新农合医疗制度，存在明显的不公现象，一直被农民怨声载道。虽然这一制度的设计初衷是为广大农民解除“大病致贫”的后顾之忧，但作为六亿多的农民群体其大病概率并不占多少比例，而平常最多的普通疾病需要在乡村诊所或医院门诊付费治疗，但这类普通疾病并没有被纳入医疗保障范围内。显然，新农合医疗保障制度与全面医疗保障的城镇医疗制度存在巨大的差别。新农合的疾病保障范围是重大疾病，在普通疾病的保障方面是存在显著差异的。另外，新农合缴费数额逐年上涨，当年清零不能积累，与城镇医疗制度相比，

也存在不均等之处。同时，农村地区的公共服务管理人员、设备和设施的供给方面也存在或多或少的不均等現象，在义务教育和医疗卫生领域表现较为突出，无论是公共服务的供给数量还是质量，与城市相比都还有差别。（二）事权、财权与财力不对称事权实际上指的是政府为社会经济事务进行支出的权力和策略，财力是指财政的支出能力，是建立在相应的财政收入基础上的，而财权则决定着财政收入的状况[3]。因此，三者之间互为联系，相互促进。目前，在我国基本公共服务领域，面临着财力纬度和经度上的不对称。首先是财力纬度上的不对称。财力纬度基于政府管辖的范围，客观上存在中原、东西部、沿海地区之间的财力差异，就最低公共服务水平而言，中原地区和东部地区的财力相对比较雄厚，而西部欠发达城市和地区的财力相对匮乏。由于西部地区的自然资源环境、经济发展基础和人口规模状况等因素的局限，导致西部地区的财政自给率较低。从政策导向来看，近几年国家虽然加大了对西部地区的财政倾斜力度，但“体外输血”毕竟十分有限。西部地区自身造血功能不足，在国家对中、东、西部输入同计量的状况下，西部地区的财力仍然存在一定的差距，实际上也是一种地区之间公共产品的成本差异。从财力的经度上来看，也存在一定程度上的财政供给不对称。财力经度自上而下，中央集权掌控的财力是留有“余地”的，任何情况下，中央财力略有库存，而地方政府掌握的财力大多是“入不敷出”，财政来源满足不了本级政府的支出需要，在重点公共服务领域建设中往往是“拆东墙补西墙”，出现财政“赤字”的现象，这样就导致基本公共服务的涉及面及实效性较差。由于中央政府担负着收入分配与经济稳定的责任，留有的“余地”主要是便于有充足的财力来保障宏观调控，而地方财政则需要一分钱当成两分钱来花。（三）财政供给不均改革开放以来，国家倡导“工业反哺农业、城市扶持农村”的大政方针，并逐步提高了地方财政在分配中的比例，为乡村振兴和解决“三农”问题增添了强大动力，在农村基础教育、社会保障、公共卫生、环境保护等基本公共服务领域的财政扶持力度不断加大，取得了显著成效。但这一改革红利只有经济发展省份或地区得到了充分的享受，而大多数省份的财政收入没有明显好转，特别是市县一级的财政收入仍然是举步维艰，难于支付各种基本公共服务所需的资金。地方财政供给不均，致使基层基本公共服务建设顾此失彼。在整体经济发展趋缓的背景下，部分农村地区和偏远地区地方政府重点税源增长较少，财政支出压力较大，需要承担“保运转、保工资、保基本民生”等方面的刚性支出，再加上购买服务改革走在事业单位改革之前，进一步增大了这些地区基层地方政府的财政压力。这些地方的政府财政收入不足，使地方政府在提供基本公共服务时“心有余而力不足”，影响了地方基本公共服务的公平性。三、推动基本公共服务均等化的财政政策建议

中国作为面积大国和人口大国，实现基本公共服务均等化是逐步推进的过程。针对目前在基本公共服务均等化建设中存在的问题，需要进一步发挥财政政策的引导作用，推动相关领域改革，最终实现基本公共服务均等化的战略目标。（一）针对差距，做好基本公共服务均等化的制度安排对于我国来说，面积广大，人口众多，不同区域、不同行业、不同群体之间的资源禀赋具有一定的客观差异，实现基本公共服务均等化需要因地制宜、因势利导、循序渐进地解决一系列棘手的矛盾与问题。首先，完善制度安排。均等化的内容丰富是一个复杂的系统。因此实现均等化的目标是多样的，采用的手段也将是多元化的、创新的，且不可能是一蹴而就的。科学的财政体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。党领导推进基本公共服务体系建设的经验表明，必须做好基本公共服务均等化的制度安排。相关的制度安排包括各类法律法规和宏观政策：一是均等化权利的法律界定；二是做好基本公共服务均等化的统筹规划；三是建立财政政策与转移支付的运作机制；四是强化公共服务提供主体的监管、评估与问责制度等。其次，坚持社会主义正义准则。提高基本公共服务均等化要以社会公平正义为准则。这就意味着政府要明确自身责任，立足群体差距、城乡差距、区域差距，加大政策引领，完善配套机制，逐步缩小差距。为了达到这一战略目标，政府要做的就是尽可能地创造条件，引导城乡资源双向流动，推动区域经济协调发展，在城镇规划和空间布局上做好人口、设施、技术的合理配置，结合乡村振兴战略，推进欠发达地区的基本公共服务供给质量与效率的提升。（二）明确责任，提高地方政府提供基本公共服务均等化的财政能力通过前文的分析可知，基本公共服务均等化建设，需要促进政府“财权”[HJ2.75mm]和“事权”的统一[4]。现行体制下，我国基本公共服务领域各项制度不断规范化，需要进一步强调基本公共服務均等化的政府财政责任，建立以地方财政为基础、中央财政转移支付的促进基本公共服务均等化的责任分担模式。第一，落实主体责任。“各级政府在安排财政支出时，要把基本公共服务放在首要位置。”强化在基本公共服务中政府承担的兜底职能，由政府主导提供公共服务产品，进一步明确中央财政事权、地方财政事权及中央地方共同财政事权在基本公共服务领域的支出责任及承担方式。另外，政府需要转变思维和观念，将传统的对公共事务管理大包大揽的方式转变过来，由管理型政府向服务型政府转变，简政放权，优化行政审批程序，构建多元化基本公共服务参与机制，并为其创造可操作性强的政策条件和社会环境。第二，依据公共需要与公共产品的特点，要坚持以社会需求为导向，制定并实施社会公共设施配置标准和规划，在不断完善基本公共服务均等化体制机制基础上，布局好非基本公共服务和生活性服务，强化重点领域、薄弱环节和边远区域的发展，扩大教育、卫生、文化等优质资源的供给能力。第三，根据基本公共服务均等化的目标和实现时间节点，明确政府各层级、各部门基本公共服务供给责任，评估基本公共服务均等化的地区财力需求和财政支付能力，提高地方政府提供基本公共服务均等化所需要的财政能力。从供给方式和供给便利性着眼，大多数基本公共服务本质上是地方性公共产品，地方政府应当承担起供给责任，中央财政在全国范围内进行收入分配调节，完善转移支付体制。（三）加强保障，促进基层公共服务均等化建设第一是加大财政扶持力度，确保基本公共服务的普惠性真正落实。实现全体人民的共同富裕，需要统筹实施新型城镇化与乡村振兴战略的相互衔接，加强对农村地区、偏远山区和困难群众的相关扶持政策的倾斜，通过财政扶持力度的增强，持续推进弱势群体在教育资源、医疗卫生、社会保障和公共文化等领域的基本公共服务均等化建设。第二是探索多样化的公共服务供给方式，构建多元主体供给模式。随着市场经济与公共管理实践的发展，政府也需要及时转变身份，在公共服务供给中不再仅仅是“提供者”的角色，而是要成为“引导者”，鼓励社会组织参与公共服务的供给，构建“政府主导、市场参与、社会协调”的多元供给模式，解决公共服务供给与需求的矛盾。政府加强对定向援助、对口支援等项目的运行机制建设，做好基本公共服务的统筹协调、监督评估等工作，涉及人民群众高度关注的公共服务事业信息，应做到充分公开，确保对公共服务供给行为的全面监督，推动基本公共服务均等化落实。第三是重点关注基层民众的各类保障型公共服务产品的供给。着力解决进城务工的农民工基本公共服务保障问题，包括外来人员和流动人口适龄儿童就近入学问题的解决，让外来人口、流动人口与本地人口都能享受优质的公共服务，推动劳动力要素自由流动，实现劳动力人口合理布局。针对公共服务社区化服务网络建设，政府要建立统一指导和规范，依托社区组织和社会服务机构，建立社区中心服务设施和信息服务平台，满足居民的基本公共服务需求，同时以各类社区服务业推动基本公共服务和生活性服务的协调发展。针对乡镇城市规划的问题，坚持大中小城市和小城镇协调发展的路线，做好住房建设、公共服务、社区治理等安排，满足城镇就业和回乡创业人员的需要。完善转移支付制度，加强对欠发达地区的公共财政支出，引导社会资源向这些区域的合理流动，促进欠发达地区的基础教育、卫生