行政事业单位内控制度存在的问题及对策研究

摘要：近年来，国家财政部门先后发布了一系列行政事业单位内部控制相关文件，以推进行政事业单位的内控体系建设。各单位通过加强内控制度，树立内控目标，有效防范了其在开展工作及履职过程中可能存在的风险隐患，提升了单位的管理能力，使其能够更好地为社会提供最优质的服务。然而，部分行政事业单位的内控制度仍存在很多问题，如内控制度不完善、预算管理不到位、合同管理不规范、信息化水平较低等，大大阻碍了单位的健康发展，影响了单位的社会公共服务质量。本文根据目前行政事业单位内控制度存在的问题，提出了相应的改进策略，以期能推动行政事业单位的可持续发展。关键词：行政事业单位；内控制度；信息化管理随着社会经济的不断发展进步，传统的管理制度和管理模式已无法满足行政事业单位业务内容日益复杂化、多样化的需要，因此，必须进一步完善行政事业单位内部控制制度，提高其信息化管理水平，以发挥其社会公共服务职能。一、行政事业单位加强内控制度建设的必要性行政事业单位内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动风险进行的防范和管控。加强内部控制可以提高国有资产的使用效率，合理保证资产的安全完整性和经济活动的合规安全运行，有效控制资金的支出，杜绝腐败舞弊现象的发生，特别是在当前财政资金紧张的形势下，行政事业单位更要加大内控力度，本着无必要不支出的原则制定预算支出计划，厉行节约，杜绝浪费。同时，通过内控进行业务流程的梳理，能够明确经济业务经办人、分管领导、财务审核等岗位职责，可以有效的进行责任划分。另外，加强内控管理可以优化内部环境建设，通过组织宣传学习，提高全员积极性，把内控落实到经济活动的各个环节，发挥内控的管理作用，进一步提升工作效率，促进单位健康持续发展。最后，加强内控可以提高财务信息质量，进而提升行政事业单位的社会公共服务水平。二、行政事业单位内控制度存在的问题（一）内控意识及风险意识薄弱我国行政事业单位内控制度起步和实施较晚，理论与实践仍在逐步完善，其工作岗位相对稳定，管理人员习惯于固有的管理制度和工作模式，各项事务在思想上依赖于财政资金的支持，整体上缺乏忧患意识，对新增的约束管控模式较难适应。由于组织架构设置的限制，目前很多行政事业单位没有设立独立的内控机构，内控工作多由财务部门承担，有些单位认为内控工作仅是财务部门的工作，其他部门对内控疏于关注，无法实现全员参与内控建设。行政事业单位的业务内容大多固定单一，很多单位人员老化，思想固化，学习积极性不高，对新事务跟进意识不强，不了解内控体系对单位运行和发展的重要性，内控和风险防范认识不足，对工作中存在的风险隐患缺乏敏锐性。以上因素导致单位整体内控体系薄弱，风险意识不强，风险评估机制缺乏，内控流于形式，无法进行全面有效地实施推广。（二）制度不健全不完善，执行力不足内控建设是一项持续完善的过程，行政事业单位的发展离不开健全规范的管理制度。然而，由于其日常所涉及的工作较为复杂，相关人员更关注业务本身，忽视了内控工作，导致缺乏完善的管理制度。目前有些单位仍沿用若干年前制定的制度，没有根据实际情况进行及时的修订与完善，导致制度与现实工作要求明显不符；有些制度内容太过宽泛，制定的标准不明确、不具体，制度的执行不到位；有些岗位职责不够细化、分工不明确、职责划分不清，容易产生互相推诿的现象；有些行政事业单位由于人员紧张，虽然按规定健全了崗位职责，但在实际工作中并没有很好地履行；有的单位没有严格做到不相容岗位相分离，物资的采购和付款由一人负责，钱、物、账相关岗位由一名会计人员担任，出纳、会计等不相容岗位未予分离，银行全部印鉴、票据由一人保管使用，存在极大的风险隐患；部分单位缺乏严格的资金支付审核机制，付款凭证附件不全或者不合规范，如很多单位在为个别零星项目支付款项时，原始凭证附件里只有发票和简单的合同，没有工程施工明细及审核验收单，合同上注明的金额依据不充分，存在一定风险。（三）预算管理不到位随着改革的不断深入，预算管理已成为内控制度建设的重要组成部分。国家及财政部门管理力度的不断加大，促使多数行政事业单位已基本上能按要求完成规范化管理，但部分单位仍存在预算管理不到位的问题。在制定预算时由于时间紧张，其多以往年数据为基础进行新一年度预算的编制，且与业务部门沟通不足，造成编制目标清晰度不够，未能按要求进一步适度的分解细化，使预算后续执行困难，导致预算数据与实际项目支出相差较多，影响了预算资金的时效性和使用效率。同时，预算的执行缺少跟踪与落实分析机制，预算监控不到位，超预算执行或执行进度缓慢。有的单位在年底集中支出，极易造成资产的浪费和闲置；有的单位则提前将费用支付完毕，没有严格按计划的预算执行进度开展日常工作，造成资金使用效率低下。（四）合同管理不规范随着行政事业单位改革的不断深入，经济业务越来越多，相应的合同签订事项明显增加，合同的重要性日益凸显，因此，加强合同管理势在必行。但目前很多单位合同管理制度不完善，无法满足经济社会的发展和单位的需要。第一，有些单位缺乏规范的合同管理制度，没有明确的合同归口管理部门，合同仅由业务部门和财务部门各留存一份，有的甚至直接由合同经办人员保管，还有的单位对合同重复归档，这些因素造成了合同管理工作效率低下，后期查阅困难，影响了合同的正常履行；有的单位没有按照规定设立合同台账，或者虽有台账但所列条目不全，对于分次付款的业务容易疏忽甚至出现重复付款现象；有的单位合同保管不善，合同借阅未履行相关手续，合同被借走后长时间不予归还，个别存在合同丢失的现象，导致单位信息流失。第二，有的单位在签订合同时没有严格审核经济合同的内容和有关条款，支付条件等条目模糊，导致部分专业性强、容易引起纠纷的合同内容存在明显缺陷，易给单位带来损失。第三，合同签订后缺乏合同履行的追踪意识，无法做到实时监控，不清楚合同是否已按计划履行及按合同进度进行付款，存在较大的风险。（五）流程标准化意识淡薄，信息化管理水平不高科学的管理需要规范的制度流程作为依托，部分行政事业单位现有的岗位没有形成科学规范的工作流程和标准，使后续工作较为被动，不利于工作的有序衔接，从根本上遏制了制度的有序执行，制约了单位的长远发展。各项制度制定完成后，由于传统的工作模式受人为因素的影响和制约较多，因此导致执行难度较大。目前，各行政事业单位正在逐步实施制度信息化建设，信息化管理可以实现流程的规范化、标准化，能通过现代化手段完成全部业务流程，实现与账务系统的数据对接，全部附件采用无纸化电子版，可免受人为因素的影响，更好地促进各项制度的有效执行。但在实际工作中，虽然通过公务之家平台可以完成审批报销流程，但是大多费用报销仍需由经办人员整理好纸质附件，再由各审批岗位人员逐一完成人工审核签名手续，繁琐的流程大大降低了工作效率，在一定程度上阻碍了单位的健康发展；有些单位仅差旅费一两项业务实现了信息化管理，没有最大化发挥信息化平台的作用。三、行政事业单位内控制度的改进建议（一）强化内控意识及风险防范意识加强内控管理要从思想上重视、提高认知水平，在领导的指导、支持及各业务科室密切配合下，顺利开展内控工作。行政事业单位应聘请专家对内控理论知识进行培训讲解，深入学习内控相关文件。有条件的单位应设立独立的内控部门，人员编制少的单位应成立内控领导小组，各部门积极沟通，全员主动参与内控学习，营造出良好的内控环境。另外，经济活动中风险评估是内控工作的重要环节，行政事业单位应加强风险防控意识，建立完善风险评估机制，根据业务流程的各个环节挖掘、确定风险点，根据风险大小及性质不同选择相应的应对策略，消除风险隐患，防患于未然。（二）健全完善各项制度，加大执行力度行政事业单位应随着经济业务的变化和单位发展的需要，不断修订和完善各项规章制度。制度的内容要做到具体明晰、科学可行，提高可操作性。另外，岗位职责应进行细化，做到分工明确、责任到人。行政事业单位需进一步完善不相容岗位相分离制度，重点关注资产管理、资金收付、审核监督等关键岗位，选拔用人要以德为先，挑选专业能力突出德才兼备的优秀员工委以重任。物资采购与付款、出纳人员与稽核岗位分开，银行印鉴、票据分开保管。一般单位按规定实行定期轮岗制度，规模小、人员少的单位进行定期审计，从而有效杜绝风险隐患。行政事业单位要制定严格的付款审核制度，确保付款原始凭证附件齐全，除重点关注大额资金支出项目是否符合大额资金管理办法以外，还要特别注意容易忽略的零星工程项目支出，除必要的发票及合同外，需同时附上工程量、工程所用材料、人工费、审计验收意见书等内容，保证合同金额依据充分，附件齐全合规。（三）加强预算管理预算工作作为行政事业单位的重要管理活动，自始至终贯穿于单位的整体经济业务活动中，单位必须高度重视，不断完善预算管理体系，强化预算监督，严格预算约束，推进预算和绩效管理深度融合，进一步提高预算管理水平。1.重视预算的编制管理要牢固树立勤俭节约的思想，严格支出管理，坚持统筹兼顾、突出重点，着力优化支出结构，科学合理地编制部门预算；规范预算编制的程序和方法，打破固有的以往年数据为基数的做法，大力推广零基预算法，加大各类资金的统筹力度，盘活用好存量资金；将上年决算、预算执行监控、绩效评价结果与预算安排挂钩；要加大财务部门与各业务部门的沟通力度，全盘考虑，科学设定绩效目标，合理分解细化，保证预算与实际紧密结合，强化预算执行，加强后续的预算控制。2.严格规范预算执行强化预算约束，严格按预算制定的计划执行，日常定期对预算执行情况进行分析，对于超预算或与预算不符等问题及时查明原因，提出改进措施，提升执行质量，确保资金的使用效率，为后续的预算执行提前做好准备；加强预算绩效管理，全面开展绩效自评，将评价结果作为改进管理和编制以后年度预算的依据；要与决算相结合，确保决算真实、完整，数据准确，使二者相互反映、相互促进，使预算管理真正贯穿经济活动始终；充分利用中央预算管理一体化系统，不断完善其功能，以实现预算的动态化管理。（四）加大合同管理力度随着经济活动的不断开展，合同管理越来越得到重视。行政事业单位应建立健全合同管理制度，使合同的签订、履行跟进及合同的归档保管均有科学规范的流程；要有明确的合同归口管理部门或管理人员。单位必需按规定设置经济合同台账，分别列明合同编号、合同名称、对方单位名称、签订及取得时间、经办人员、合同金额、付款方式及付款时间等重要项目信息，确保内容全面以备查阅；对分次付款的合同要特别注明，重点关注未付款项，避免重复付款问题的发生，对合同的订立、履行和变更等情况进行详细登记，做到全面熟悉、掌握合同内容，实现对合同的全过程管理。行政事业单位要完善合同的借阅审批制度，防止合同丢失所带来的不良后果。有关专业人员应共同参与合同（特别是重大经济合同）的制定，要确保付款项目等条款清晰无误，避免发生合同纠纷给单位带来不必要的损失。财务在履行付款手续时，应先核对合同内容，关注合同的履行情况，以防因合同履行不到位而导致付款后合同执行失控情况的发生。（五）加强流程标准化管理，实现内控现代化管理行政事业单位应以制度流程化、流程信息化为目标，深入一线，广泛听取基层职工的意见和建议，了解各岗位当前真实的业务流程及计划，全面掌握相关信息，进而明确风险点及未来改进方向。各部门要大力配合，加强沟通，全员参与，根据工作实际，遵循全面性、重要性、制衡性原则，不断修订和完善标准化业务流程，画出流程图，细化到业务流程的每个节点，使人员交替时能做到工作连续，无缝衔接。对于时间紧迫或因人员数量限制无力自行完成此项工作的单位，建议聘请第三方专业人士进行业务指导和监督，以便更好的推动内控的建设与实施。目前，信息化已渗透到生活和工作的各个领域中，内控制度的执行离不开信息化建设。各行政事业单位应充分利用公务之家、中央预算管理一体化系统等信息化平台，将部门预算等业