高校预算绩效管理的实践与思考

引言一、绩效预算与高校传统收支预算的不同在高校财务管理的实践当中，学校传统的预算管理是参考资金投入开展收支预算管理工作，重点关注绩效预算管理工作是怎样实现并提高“投入”的，不太关注资金使用的效果；而绩效预算要求高校需要根据绩效结果开展预算管理，并重点关注如何实现并提高预算投入后的产出和效果。高校传统的收支预算是收入预算按类型编制，支出预算按功能编制，大多数支出都是根据一定标准和定额决定的，并且，这种定额的标准大多具备强制性。但绩效预算管理工作则需要根据绩效的具体情况编制预算，预算的确定应该和绩效相联系，预算安排则需要对高校中的每一项支出所能带来的经济效益，以及为了获得这些经济效益所付出的成本进行明确。高校传统的收支预算强调以行政控制为主，不仅要控制好预算的总额，还要明确预算资金的具体使用方向和使用方式；而绩效预算则强调的是绩效责任，侧重对产出的控制，使得管理者更注重如何优化配置资源以实现相关的产出目标。高校传统的收支预算更注重合规性考核，很少考核产出和支出效果；而绩效预算则注重绩效考核，各支出预算安排都应该具备相应的绩效目标要求，并在预算结果执行完成之后，进行产出、成果和成本等方面的绩效评价。除此之外，还应该将绩效考核评价公开的结果作为影响下一年度编制预算的重要因素。二、高校实施预算绩效管理的现状与困难（一）教育产出的合理度量难度大尽管2019年，教育部出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，但相关的细则还未健全，各高校的预算绩效管理尚处于摸索阶段，每年预算的编制往往仅限于保证学校年度收支业务的正常运行，无法将高校的五年规划以及高校的长远发展目标与编制预算有效联系起来，且预算绩效目标受预算编制人员的主观影响程度大。造成预算绩效管理的目标设定不科学，高校资金的支出计划和学校的发展规划不相符。造成这一现象的主要原因是各高校仍然存在重支出而轻绩效的思想，只重视高校的预算投入，而忽视了对产出结果的有效考核。高校的教育产出实质上是具有科学知识、专业技能、创新精神和实践能力的人，但是对人的能力的度量难度很高。因此，对于教育产出的度量是高校绩效考核的难点。（二）绩效目标的科学设置困难而对产出结果的考核关键就在于绩效目标的设置。高校的绩效目标主要有人才培养、科学研究、学科建设、师资建设、社会服务等等。然而不同学校之间由于办学历史、文化底蕴差异很大，对于办学历史较短的高校或院系，在这方面往往是先天不足的，所以设置一组既具有科学性又具有合理性，既便于不同学校、不同院系之间的横向比较，又能够指引其自身发展的绩效目标对于高校预算编制人员来说是非常困难的。（三）绩效目标的执行缺乏管控目前，在高校预算管理的实践过程中，非常重视资金的具体执行状况，并对预算执行率进行定期通报，这只会造成突击花钱、不闲置资金，但却未能贯彻落实“花钱必问校，无效必问责”原则。同时，对于预算绩效目标的执行情况缺乏关注，可能导致偏离其绩效目标的预算执行得不到及时的纠偏，最终形成的结果与设置的绩效目标偏差较大。（四）绩效考核结果难以得到运用目前，高校并没有形成一套成熟的预算绩效考核体系，二级学院、归口处室、预算项目负责人等尚未承担其预算绩效管理职责，资金使用绩效的优劣未纳入相关预算执行负责人的考评考核，缺乏落实相关负责人责任的对应机制。所以，高校领导和管理层往往不会重视绩效目标的执行进度和预算绩效效果，预算执行效果无法直观的呈现，也就无法给下一年度学校运营及预算编制提供科学决策依据。（五）缺乏有效的预算绩效管理信息系统和绩效管理人才支撑高校内部管理系统较多，各业务系统之间，以及业务系统和财务系统之间不能互联互通，管理碎片化，缺乏真正将绩效管理、学校管理以及内控管理工作相连接的预算绩效管理信息系统。部分高校的预算绩效管理工作仍然处于仅仅由高校财务人员填报绩效目标并开展绩效管理的阶段，财务人员对学校整体绩效管理概念理解不清晰，对教学、科研等业务工作内容缺乏了解和认知。所以，在绩效目标、过程以及评价管理等方面的专业能力不足。三、高校推进预算绩效管理的思路面对高校预算绩效管理的现状，要推行全面预算绩效管理，通过预算绩效全员参与、业务范围全面覆盖，管理流程进行全过程跟踪，对预算绩效的评价结果进行有效应用，并结合学校的年度行动、五年规划及中长期目标加以调整完善，从而建立科学有效的预算绩效管理体系。对最大坡长进行限制主要考虑载重车的爬坡性能、坡底的入口速度与允许速度。公路与城市道路规范对最大坡长的规定略有差异，经对比分析，城市道路对机动车道最大坡长的限制较公路更为严格。因此，在干线公路快速化改造时，需对坡长无法满足城市道路规范要求的纵坡进行调整。但当道路交通组成中轻型车比例较高时，且突破最大坡长指标可以显著减少工程量并降低工程造价时，可主要依据公路规范执行。（一）增强预算绩效管理意识高校预算绩效管理能否及时、高效的全面实施，关键在于要提高领导干部的责任担当意识，协调好相关部门，配足相应人员，加大宣传和培训力度，让“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念落实到教学、科研的方方面面，可将落实预算绩效的情况纳入领导述职内容，保证高校领导和管理层能够重视预算绩效管理工作，并提高其对预算绩效管理工作的了解和认识程度。同时，管理层和各预算部门要认识到预算绩效管理不仅是财务部门的事，需要学校各部门进行共同协作来实现预算管理的全过程和全员参与，所以需要学校自上而下给予高度重视，并通过广泛宣传，在校内各部门、教职员工中建立绩效意识，营造全面实施预算绩效管理的氛围，保障全校师生的参与权和监督权，最终让高校成为自觉实行全面预算绩效管理工作的主体。（二）建立科学完善的预算绩效管理体系高校实行全面预算绩效管理的目的是更好地实现学校制定的战略目标，全面预算绩效管理是涉及学校各项工作的全方位管理，是多个部门和多个业务流程的全覆盖管理体系。首先，学校领导应该积极组织并成立预算绩效管理工作领导小组，并设立专业的绩效管理机构，将统一领导、归口管理、分级负责作为基本原则，建立预算绩效管理体制，理顺各职能部门之间的关系，多层级的开展预算绩效管理工作。其次，要不断完善高校中的全面预算绩效管理制度，建立事前、事中、事后绩效管理制度，健全绩效管理的监督、审计、奖惩及问责制度，加大制度的正向引导作用。再次，建立预算绩效管理协同机制，设置科学合理的绩效目标。目标管理是高校开展预算绩效管理工作的重要环节，学校要正视短期绩效与长期绩效的矛盾，全面预算绩效管理的总体目标应该充分结合学校的五年规划、中长期发展规划内容，促使目标能够服务于学校的发展全局，充分体现出学校的发展特色，最大程度发挥为高校开展实际业务活动指明方向的作用。同时，学校应该在确定总体预算绩效管理目标之后，将预算绩效管理目标进行分解，并根据高校的实际情况确定各部门的目标和教职工的个人目标，从而形成多层次的目标体系。最后，要建立预算绩效的监督、评价、反馈及结果应用机制，形成学校全面预算绩效管理的闭环。（三）推行“整体规划，突出重点，分类管理，分步实施”的实施路径学校实施预算绩效管理既要聚焦当前学校发展的重点领域，又要着眼于健全长效机制，避免各预算执行部门只关注局部不考虑学校长远的战略目标。将项目支出的绩效以及基本支出绩效进行分类管理，推动较为成熟的项目绩效管理工作朝着学校整体绩效管理工作转变，以点带面，分步实施，最终实现预算绩效管理工作能够实现对学校所有财政资金和非财政资金的有效覆盖，并将其贯穿和落实到预算编制、执行以及监督的全过程，真正实现预算绩效管理一体化。在全面实施预算绩效管理的同时也要突出学校重点发展领域，聚焦学校长远发展关键环节以及教学科研提升的重大政策和项目实施效果。（四）建立科学、合理的绩效评价指标科学、合理、全面的绩效评价指标体系是实施预算绩效管理的重要手段。首先，高校应当在共性绩效指标框架下，构建符合学校特点的绩效指标和标准体系。学校应立足自身教学、科研活动的实际，结合学校事业发展的中长期规划，设定科学合理的财务指标和非财务指标并重，定量指标和定性指标相结合的绩效评价指标体系，树立业务和财务有机融合，相互促进的绩效管理观念。从办学成本、管理效率、可持续发展水平、人才培养成果、科学研究水平、社会效应等方面，按照运转类、发展类、提升类等层次设置相应的指标，突出结果导向，重点考核实绩。其次，在高校内部实现指标体系的相对统一，避免由于对指标体系的理解差异导致评价结果的千差万别，要尽可能实现绩效评价效益最大化。再次，在评价工作的组织上，可采用部门自评、学校评价和第三方专业机构评价相结合的方式，以提高评价结果的客观性和准确性。（五）完善绩效运行监控管理加强预算的全过程监控，动态跟踪各项目的进展情况，包括资金使用合规性、绩效目标实现程度、预算执行进度等方面，及时发现问题并采取措施，保障预算资金的使用质量。首先，开展事前绩效评估，对项目实施必要性、目标合理性、投资经济性，以及方案可行性进行重点评估，根据评估结果安排预算。其次，对预算执行进度及绩效目标实现程度两个方面都应采取监控，对存在的偏差进行及时纠正，以保证预算绩效目标的实现。尤其是对高校日常运行中的重大项目，更应该开展绩效跟踪工作，及时发现问题并落实改正。再次，设立全面预算绩效管理信息数据库，并对预算绩效管理工作进行多层次、多角度，全方位的分析，真正实现预算绩效管理工作运行和监控管理动态化、实时化。最后，加大绩效评估信息公开力度，逐步实现绩效目标与整体绩效报告的公开，使得广大师生能够有序的参与到学校的绩效管理中，发挥公众的监督力量，促进学校绩效评价工作形成上下协同、全面推进的局面。（六）提高预算绩效评价结果的应用高校开展全面预算绩效管理工作就是要对绩效评价结果进行良好应用，是学校持续改进预算管理和以后年度预算安排的重要依据。通过绩效评估实现各部门的协同效应，推动绩效评估与预算分配、人事奖惩以及干部权责挂钩，协同推进学校整体绩效管理质量。首先，建立并落实绩效问责和奖惩机制，将绩效考评结果与部门年度考核挂钩，将项目绩效纳入人员年终考核，通过制度来促使考核结果的运用，强化绩效管理的刚性约束，从而使资金使用者重视资金使用效益，增强“花钱必问效，无效必问责”的责任意识。其次，将绩效考评结果作为下一年度预算安排的重要参考指标。在安排下一年度部门预算时，应优先安排那些绩效考评好的部门的预算，对于考评结果差的部门，适度压减下一年度部门公用预算和项目支出预算，从而形成资金压力，在学校内部形成良好的竞争氛围。最后，完善绩效考核管理工作的反馈整改制度，以便预算主体能及时分析预算执行与绩效目标之间产生偏差的原因，及时调整预算执行方案，以此形成反馈整改的管理体系。（七）加强信息技术支撑，建设绩效管理专业人才队伍预算绩效管理工作具有较高的系统性、复杂性和专业性，高质量的绩效管理水平离不开现代化信息技术手段和专业化的复合型人才。首先，高校应该立足于信息化手段开展全面预算绩效管理工作，强化预算绩效管理部门和其他部门的信息数据对接工作，打破学校内部形成的信息孤岛局面，推动财务、资产、科研、教务、人事、学生等系统的互联互通和数据共享，将财务的信息化管理延伸到业务环节，使财务数据与业务数据融为一体，从而建立起管理信息流、业务数据流、财务资金流“三流合一”的预算绩效管理信息化系统。其次，在组织架构上设置专门的绩效管理部门，在人员配备上予以落实，加强预算绩效管理的力度，打造一支专业的高校预算绩效管理队伍。培养兼具财务专业