巴塞尔III对资本监管制度的演进

巴塞尔III对资本监管制度的演进内容提要：鉴于2007年爆发的全球金融危机给银行体系带来了巨大冲击，巴塞尔银行监管委员会开始金融监管改革，公布了巴塞尔第三版资本协议。本文从历次资本监管制度的演进出发，阐述第三版协议的产生背景，并重点概述其主要内容及对国际银行业、全球经济增长的影响。本文认为第三版协议强化了全球审慎监管标准，但过长的过渡期安排可能影响政策效果。我国银行业整体上受新规的中长期影响仍有待观察，在当前银行业面临大量不确定风险的情况下，作者建议当局应继续保持银行业较高的资本监管要求，并着力提升其风险管理能力，合理确定过渡期，确保在提高银行体系稳健性的同时降低对宏观经济的负面影响。一、概述：资本监管制度演进和巴塞尔第三版资本协议产生背景（一）1988年资本协议现代银行资本监管制度始于1988年。是年．巴塞尔银行监管委员会出台了《关于统一银行资本计量和资本标准的国际协议》(1988年资本协议，BaseI)．旨在增强国际银行业的安全性和稳健性，消除国际银行业不平等竞争的根源。该协议包括三方面内容：一是明确监管资本构成，包括三个层次的资本。第一个层次是核心资本．也称一级资本，主要包括实收资本或普通股、公开储备I股票发行溢价、资本公积、盈余公积、留存利润）；第二个层次是附属资本，也称二级资本，主要包括未公开储备、重估储备、不超过风险加权资产1.25%的一般损失准备、混合资本债务工具，长期次级债务工具。第三个层次是三级资本．1996年巴塞尔委员会发布“市场风险资本监管补充规定”允许短期次级债券作为三级资本抵御市场风险。二是确定资本应覆盖银行的信用风险和市场风险，并明确风险权重计算方法。根据资产类别、性质以及债务主体，按照O%，10%．20%、50%和100%五个风险档次，计算信用风险加权资产；市场风险可采用标准法或内部模型法计算。三是确定最低资本充足率要求。资本与表内外风险加权资产的比率不得低于8%．核心资本与表内外风险加权资产的比率不得低于4%。1988年资本协议在推进全球银行监管一体化方面具有划时代意义，该框架所体现的“以资本约束风险，进而保持银行体系稳健性”的思路逐步成为现代银行监管的根本范畴，资本，风险资产和资本充足率成为银行资本监管的核心三要素。虽然1988年资本协议并不是具有法律效应的正式规则，发布之初适用对象仅限于十国集团国家的“国际活跃银行”，但20多年来全球100多个国家地区建立了基于1988年资本协议的资本监管制度，国际货币基金组织和世界银行也将其纳入“金融部门评估规划”．使之成为真正意义的资本监管国际标准。直至今天，危机后国际监管领域进行的金融监管改革仍然是对资本监管制度根本范畴和核心要素的完善。（二）新资本协议尽管1988年资本协议涵盖了资本监管的基本要素，但在技术上过于简单．缺乏风险敏感性，使得资本充足率只能是一个后置的、静态的指标。随着金融市场环境的迅速变化．1988年资本协议简单的风险权重框架和仅包含比率指标的制度设计有效性开始下降，资本监管与银行实际承担的风险和风险管理能力越来越脱节。银行一方面通过各式各类的资本工具创新，降低了普通股在资本中的比例，虚增的资本很大程度上削弱了资本吸收损失的实际能力；另一方面，通过将表内风险资产以证券化等形式规避资本占用，使得资本充足率不再能有效地反映银行实际面临的风险。这种资本套利带来的危害不仅在上世纪90年代的多次银行危机中多有体现，一定程度上也是造成本次金融危机的根本诱因之一。监管制度需要针对金融环境和银行套利适时调整，资本监管需要从结果向过程延伸、由静态反映向动态扩展，这样才能持续有效。随着风险计量技术逐步发展，银行风险管理实践不断丰富，在业界和监管部门的共同推动下，巴塞尔委员会1998年开始修改资本监管制度，并于2004年6月正式推出《资本计量和资本标准的国际协议：修订框架>（新资本协议．Baselll）。新资本协议构建了涵盖最低资本要求、监督检查和信息披露的三大支柱体系框架，比1988年资本协议更为全面和均衡，监管资本与商业银行内部风险管理之间的关系也更加密切。一是引入了风险区分和评估工具，如内部评级、压力测试等，推动商业银行提高识别和计量风险的能力，并提前采取必要措施缓释风险或建立充足的经济资源以应对可能存在的风险；二是对商业银行内部资本评估程序提出了明确要求，将资本覆盖风险的范围扩大到银行所面临的所有实质性风险，风险成本显性化，促进商业银行审慎经营；三是对资产证券化及表外实体提出资本要求，资本监管方法的改进为商业银行将风险暴露保留在资产负债表中与通过资产证券化将其转移到表外提供了中性的激励。新资本协议赋予了资本充足率更加丰富的风险管理内涵，督促商业银行稳健、前瞻地识别和计量所面临的风险，事前建立起充足资本，有助于校正1988年资本协议导致的逆向激励，增强单个银行及银行体系应对外部冲击的能力。银行由此过渡到全面风险管理时代。然而，新资本协议从1998年开始起草到2008年正式实施历经十年，最初确定的修订框架尚未全面实施已落后于日新月异的市场发展，主要表现为两个方面，一是1996年确定的市场风险资本要求在1998年尚无需修改，但实施时已难以反映交易类产品和活动的多样性，交易账户的新增风险越来越复杂。二是资产证券化活动逐渐偏离了”改善资产负债表弹性”的初衷，资产转移定价与所传递的风险严重错配。全球主要国家宽松货币政策带来的金融市场流动性又对这一错配推波助澜，复杂金融衍生品的风险被低估，资本不足以吸收潜在损失。三是在市场金融工具创新的推动下，主要市场经济国家出现了各式各样的股债复合型资本工具．虽然推高了机构资本充足率，但资本工具的透明度和可比性下将，损失吸收功能令人堪忧。这类工具被证明在危机时期质量较差，几乎等同于一般性负债，无法吸收损失故导致大多数损失最终转嫁给纳税人。欧洲银行监管委员会的调查结果显示，2006年底欧盟银行体系的混合一级资本占总资本的11.5%．混合资本工具中．本金能够被冲销的占61%．只有1%可以被转换为普通股．18%能够被转换为非累积永久性优先股（中国银监会课题组．2010a）。花旗集团2008年末的一级资本充足率为11.92%，但去除商誉和其它无形资产的有形普通股资本充足率仅为3.0%(Citigroup．2008)。与此同时，新资本协议的实施差异也对制度效果产生影响。新资本协议体例框架是全面的，其实施不是简单反映为某个计算指标达标，而且需要实现银行的资本管理和风险管理切实挂钩，监督管理与银行经营全面对接．内部约束与市场约束协同有效，实施难度可见一斑。虽然大多数国家陆续表示已实施新资本协议，但无论从实施时间表，银行机构实施方法，质量还是监管部门审批松严度全球存在显著差异。以原巴塞尔委员会成员国为例，绝大多数国家按照时间表于2008年之前实施了新资本协议，但美国采取了例外的实施方略：美国监管部门未规定所有的银行都须实施新资本协议，只要求资产规模超过2500亿美元或境外风险暴露超过100亿美元的银行实施高级计量方法，并设置了较为严格的实施审批机制，由于实施难度，目前尚未有银行获得监管审批。客观地说，美国采取了较为务实、审慎的实施策略，这也从另一个角度说明新资本协议对高级方法设定的三年过渡期过于仓促．导致部分基础差的银行匆忙进入实施期，并利用内部风险估值实质上降低了资本要求。国际货币基金组织曾尝试建立一套方法论评估各国实施情况，然而该框架未及发挥作用．2007年金融危机的爆发便再次推动金融监管制度迅速进入新一轮变革。（三）第三版资本协议本次危机的导火索，是次贷为基础的各类资产证券化活动导致的大量非预期损失。为应对各类资产证券化带来的市场风险和信用风险，国际监管社会的第一反应是修订新资本协议三大支柱，同步完善对交易活动的资本监管，大幅增加资产证券化业务的资本要求．严格风险管理标准。然而．随着危机暴露的问题越来越多，现行金融监管制度受到前所未有的挑战。国际社会广泛认识到，需要在修改新资本协议同时全面审视金融监管框架。二十国集团领导人伦敦峰会为金融监管改革确定了方向，并明确资本监管作为审慎银行稳健性，但只是权宜之计，仍需对交易账户与银行账户分别计量市场风险和银行账户利率风险的处理方法．VaR计量合理性展开深层次审核。（二）缓冲资本的设置与操作巴塞尔委员会在反思本轮危机的制度缺陷时认为，对复杂交易活动、资产证券化及表外实体等关键风险暴露的管理缺失及最低资本要求，导致了资本监管的亲周期效应。与此同时．巴塞尔委员会并不认同信用风险内部评级法的亲周期效应，认为内部评级法的制度设计已经考虑了风险计量敏感性和风险参数亲周期性的均衡(BCBS．2010a)。但从目前巴塞尔委员会披露的情况看，本轮改革中提出的缓冲资本却并不能解决其提出的市场风险计量方法的亲周期效应。2.5%的留存缓冲资本，名义上是以丰补欠，确保银行机构在正常时期积累缓冲资本，以备压力时期之需。但从深层次看，其实质是为缓解银行的道德风险。“大而不能倒”的机制不利于约束银行股东及经理人的道德风险，使得他们产生过度承担风险、片面追求股东回报和薪酬的欲望。巴塞尔委员会指出，政府使用纳税人的钱为受困银行注资，期望银行能恢复贷款功能支持经济复苏，而部分银行一边通过纳税人支持得以满足最低资本要求，一边继续向股东派发高额股息、向管理层发放巨额薪酬，并在迅速去杠杆过程中削弱了对实体经济的支持(BCBS．2010a)。为避免这一状况，需要在第一支柱下设置留存缓冲资本，若银行满足最低资本要求，但未满足留存缓冲资本要求，监管部门可以限制银行对股东的红利发放，或限制高级管理层的薪酬发放。上述分析表明，留存缓冲资本与其提到的市场风险资本计量方法的亲周期性之间并不存在合理相关性。另一个0%至2.5%的逆周期缓冲资本与过快的信贷增长挂钩，也非针对市场风险资本计算方法的亲周期性。(BCBS.2010d)从操作角度看，设置逆周期缓冲资本对各国监管机构提出了极大挑战。首先，如何设计与信贷增长挂钩的逆周期缓冲资本。逆周期缓冲资本在正常经济条件下并不计提，须由各国监管当局判断信贷超常增长时才计提，如何设定阈值是摆在监管部门面前的最大挑战。其次，在0%-2.5%之间如何选择政策窗口。虽然有许多来自监管部门的研究报告论述资本充足率与信贷、信贷与GDP之间的关系，但是需采用逆周期缓冲资本工具时往往为非正常时期，在保证宏观经济目标的前提下，如何确定建立或释放多少缓冲资本的时点和政策区间是对监管能力的重大挑战。第三，资本监管工具不一定能有效控制信贷超常增长。资本充足率有约束风险资产规模的作用，这一作用不等于其能够有效行使调控市场货币供给的职能。提高资本充足率要求，一种情形下会迫使银行控制信贷投放规模，另一种情形下对信贷规模没有作用：如果银行限制高风险资产扩张行为，转而增加信贷风险小，风险权重低的业务，风险加权资产下降的同时信贷规模可能反而增加了。除此之外．资本作为银行体系清偿力的重要指标，监管目标宜长期保持相对稳定。（三）较长的过渡期安排巴塞尔委员会2010年底公布的定量影响测算结果表明，采用新标准后主要银行的资本缺口约为6000亿欧元。巴塞尔委员会为确保银行业在满足更高资本要求的同时仍然能够支持实体经济的发展，要求巴塞尔成员国从2013年开始实施新标准、2019年全面达标．过渡期长达6年。巴塞尔委员会在全球复苏尚存在不确定性的大环境下担心高标准短期内对实体经济的影响不无道理，适当过渡期有助于显著提升银行体系资本充足水平和损失吸收能力的同时，给银行体系一定时间恢复信贷供给能力。但众所周知，政策实施过渡期越长，效应越缓和。为确保改革成果．20国集团领导人匹兹堡峰会曾明确要求主要经济体从2012年底开始实施新的资本监管标准，首尔峰会要求从2013年开始实施第三版协议，决心可见一斑。然而，按照巴塞尔委员会制定的时间表，新资本标准可于2015年全面达标；留存缓冲资本2016年开始逐步引入、2018年达标：普通股的扣减调整也在2018年底才实现全额扣除：流动性覆盖率和净稳定融资比率最早分别于2015年，2018年成为监管标准。如此长的过渡期、观察期、并行期事实上很难保证改革新政发挥实质作用。一般分析看，过长的过渡期难以有效提高银行体系吸收损失的能力，且会导致各国差异化实施时间表．在如此宽松的实施安排能否实现改革初期“提高监管标准”目标值得怀疑。四、第三版资本协议对全球银行业影响的初步分析在全球层面，巴塞尔委员会对新监管规则对银行资本充足率的影响和对宏观经济的影响做了测算和分析。2010年12月发布的《全面的定量影响研究结果》显示，新标准会导致74家大型银行的普通股一级资本充足率从111%降至5.7%,133家其他银行则从10.7%降至7.8%。由此可见，第三版协议对国际大银行的冲击要远大于一般银行。若达到4.5%的普通股一级资本要求．87家大型银行．136家其他银行资本缺口分别为1650亿和80亿欧元；若上述要求达到7%．则两类银行资本缺口分别为5770亿和250亿欧元。金融稳定理事会和巴塞尔委员会下设的宏观经济评估小组的研究结果显示．核心一级资本充足率（有形普通股权益／风险加权资产）每上升一个百分点，实施后的第18个季度将最多导致GDP下降0.19%．平均每年下降0.04%(BCBS．2010e)。研究报告同时强调，监管改革带来的融资成本上升和信贷供给下降对经济增长的影响是暂时性的。长期来看，随着新监管标准的推进和实施．银行体系越来越稳健，信贷成本下降，信贷供给增加，将刺激消费和投资，从而促进经济增长。与此同时．巴塞尔委员会还进行了第三版协议的长期经济影响评估．认为监管改革会减少银行危机的概率，并减少危机的严重程度监管改革也会减少非危机期间的经济波动幅度，有助于经济的稳健发展。在当前水平上将资本充足率提高1%并满足流动性监管要求，未来发生金融危机的概率从4.6%降为2.3%．由此避免的损失为GDP的1.4%(BCBS．2010f)。总体而言，巴塞尔委员会测算表明：在一定范围内加强监管力度．监管改革带来的收益超过监管标准提升所需要的成本。如果国际社会对银行体系稳定性对全球经济至关重要达成共识，我国银行业在经济发展中的主导支持作用更加毋庸置疑，2005年-2009年间GDP年均增速为10.6%．银行贷款年均增长19.7%．2009年达到42.6万亿元；为配合宏观调控目标，遏制外需不足引发的经济增长下滑态势，银行业贷款投放2009年增长约30%.新增9.6万亿元。银行兴则经济兴。有必要分析第三版协议对银行业稳健性的影响。从资本总量看，第三版资本协议对我国银行业的短期影响不大。根据中国银监会公布的数据，近年来我国银行业经过改革重组，整体资本实力较强，截至2010年底，国内大、中、小各类银行平均资本充足率达到12.2%．核心一级资本充足率10.1%（中国银监会，2010）。与此同时，第三版资本协议对资本质量的一些规定在我国已经实施，且掌握尺度严于第三版协议。主要资本扣除项如商誉及其他无形资产、未并表金融机构的大额投资，贷款损失准备金缺口，在我国《商业银行资本充足率管理办法》框架下也需要扣除；应分未分利润，重估储备、以公允价值计价的可供出售金融资产或交易性金融资产的正变动在第三版资本协议中运行计入核心一级资本，但我国现行制度不允许其计入核心资本。从上述分析看，目前银行业整体资本充足率水平应达到并超过第三版资本协议设定的最低资本标准。从资本结构看，我国银行业满足新要求的成本会高于发达国家银行。银监会上述数据表明．银行业整体核心资本、即普通股和留存收益占总资本的比例超过80%.14家上市银行年报显示，截至2010年6月底累计长期次级债占资本净额的比值约为13%，上述结构特点主要源于我国金融市场成熟度难以支持银行发行其他类资本工具补充二级资本．即便较为成熟的长期次级债产品的市场容量也较为有限，由此，商业银行短期内较难发行条件更为苛刻的，符合第三版资本协议规定的其他一级资本工具、二级资本工具和或有资本，银行若需满足一级资本充足率和资本充足率要求，不得不通过增加普通股和留存收益，合规成本较国际银行更高。五、结论和建议“风物长宜放眼量”。当局应当借鉴国际金融监管改革经验．梳理现有监管实践，通过良好外部规则环境提升银行业机构抵御危机的能力和缓冲风险的能力．确保银行业稳健发展。首先．第三版资本协议强化了全球审慎监管标准，其中虽不乏可继续完善之处，但基本实现二十国领导人峰会设定的金融改革目标。本次制度演进的推动力来自以监管当局为代表的政府．危机后存款人与纳税人的大量损失以及随之而来的经济下滑，促使监管当局出台新的监管政策亡羊补牢，以期防止危机重现。这种制度变迁往往是强制性的，市场参与者在很大程度上必须接受这样的外部环境变化。在评价制度设计成功与否时，现代经济学通常有三个标准，一是效率是否得以改进，用较低的成本达到最佳效果：二是评估其是否提供了合理的激励相容，使得市场主体在追求个人利益的同时，也实现了制度设计者的目标：三是实施需付出的成本和带来的实际效果，能否支持制度持续有效。虽然不同利益方对具体的监管标准评价不一，但对本次改革成败做出评价还为时尚早。其次，我国宜尽早实施第三版资本协议，要求银行业继续保持较高资本水平，应对中长期风险。制度效率在全球层面难以评价，并不排除其在单个经济体的合理性，评价主要依据可观察银行业现有财务能力能否对抗外部冲击。截至2010年底，银行业资产规模达到95.3万亿．贷款损失准备金超过1万亿，资本约5.8万亿，资本和准备金对总资产的覆盖率约为7%．意味着当资产损失超过7%时，银行的资本和准备金将无法弥补损失。而当前银行业面临来自两个方面的风险不容忽视：一是机制体制上应对国际环境变化的能力不足。为应对此次金融危机，主要发达国家都采取了定量宽松的货币政策，流动性泛滥导致资产价格和主要初级产品的价格一再被抬高，下一步随着全球资金市场的重新配置，大量的资金将从其他市场回流到发达国家的市场，造成严重的“回潮效应”．将直接增加资本市场、房地产市场以及主要初级产品市场等的波动．银行体系面临宏观不确定性。二是难以面对国内经济结构调整的挑战，”十二五”期间我国经济将面临优化生产要素配置方式，调整经济结构，转变经济增长方式等任务，银行对部分行业和企业的债权质量反转压力较大；利率和汇率改革也会给商业银行带来双向不确定性，银行