扩大内需的政策取向和财政政策选择

扩大内需的政策取向和财政政策选择

我国成功实现经济“软着陆”之后，宏观经济形势出现了一些明显的新变化。最重要的变化之一，就是实现了从卖方市场到买方市场的转变。理论和实践表明，在我国市场化程度已经较高，资源配置方式已经发生了根本性转换的条件下，与需求不足作战，将是当前和今后面临的一个主要问题。因此，在外部经贸环境变幻莫测、国际竞争日趋加剧的情况下，如何适时适度地扩大内需，着力调动、引导和刺激我国即期和潜在的有效需求，已成为实现1998年8%经济增长目标，并为后续经济的持续快速增长创造必要条件的关键之所在。为此，作为需求管理重要手段的财政一货币政策，及其协调配合运用，自然也成了倍受国内外关注的一个热点问题。一、扩大内需的政策取向就我国近期的实际情况而言，我们认为，在财政—货币政策的政策取向上，似应注意做到下述几个“兼顾”或几个“结合”：1.在政策重点的选择上，把增加投资规模与刺激、拓展最终消费需求相结合在传统的计划经济—卖方市场—短缺经济条件下，我们一直习惯于把刺激经济的重点放在投资和生产上，亦即放在增加产品供给上，因为供给的“短边”约束始终是矛盾的主要方面。然而，在市场经济-买方市场条件下，需要刺激的重点是消费需求，有效需求是制约国民经济发展的主要方面。刺激投资和生产固然也是在提供需求，但这只是中间需求，它究竟能对经济增长发挥多大的作用，究竟能否提高经济效率，则取决于最终需求的状况。2.在政策力度的把握上，应使总量的适度扩张与结构的调整、优化相结合当前问题的性质，既不是简单的生产过剩的经济危机和经济萧条，也不是简单的总量需求不足，而是在经济体制、经济增长模式转轨时期，在已经成功实现了经济“软着陆”，出现了高增长、低通胀的大好形势下，主要由于转轨“阵痛”、体制和结构障碍等基本原因而形成的过渡性困难。正是由于这种特点和性质，即在体制转轨尚未完成、结构矛盾十分突出、适应市场经济的宏观调控体系还很不健全等情况下，如果片面强调和实施全面松动的总量扩张政策，那就很可能诱发新一轮的通货膨胀，加重结构调整的困难。3.在政策倾向的掌握上，应把支持国有经济与鼓励非国有经济的发展相结合无论是从其发展需要、发展可能及其存在的巨大潜力，还是从其在诸如促进经济增长、增加国家税收、解决就业问题等方面所起的巨大作用来看，非国有经济的发展对扩大内需、实现经济增长目标都具有极为重要的影响和意义。然而，从实际情况看，非国有经济的发展又的确存在着不少的现实障碍和困难，财政、税收、信贷等方面，都有一些亟待研究解决的政策性困扰问题。4.在政策效应的估量上，要使扩大内需的当期政策效应与长期政策效应相结合既然需求不足将是制约我国后续经济发展的一个重要因素，因而问题的解决就不能只顾眼前、不计长远，在政策取向、政策效应的分析和估量上，必须对短期与长期、当前与今后统筹考虑。二、近期扩大内需的政策重点理论和国内外的实践表明，尽管财政、货币政策在需求管理上都具有重要作用，但在不同的时期、不同的经济发展阶段和不同的市场状态下，两种政策的运用重点则是有所区别的。就我国当前扩大内需的实际情况来看，似应在注重货币政策功能的同时，尤须充分重视和积极发挥财政政策在扩大内需中的特殊重要作用。首先从理论上讲，在经济加速或经济扩张时期，松动或紧缩的货币政策对经济总量的影响极为明显，可以直接影响经济的增长速度；而在经济的相对收缩时期或经济回升（经济促升）阶段，扩张的货币政策则往往因其作用的时滞，以及政策的中间传导过程较长，而使其对经济的回升作用不甚明显。反之，税收政策的调整变化，财政支出规模的扩大，能对投资和消费需求产生及时而直接的扩张效应，具有政策时滞效应期短、基本上无需中间传导过程的显著特点。正因如此，财政政策的调整变化及其重点运用，往往是市场经济和买方市场条件下，各国政府都乐于此道的一个带有规律性的举动和深层缘由。其次，从我国近年来的现实情况看，货币政策在扩大内需方面，的确已经出现了作用受阻和效应衰减的现象与问题。自1997年以来，为了使国民经济保持一定的发展速度，各方面都要求金融部门发挥较大的作用，说得明白一些，就是希望货币供应量能有一个较大的增长。这是面对经济下滑局面的一个很自然的反应。问题是，在现代银行制度下，构成货币供应主体的是各种存款，而存款是通过银行的贷款创造出来的。因此，信贷若无增长，增加货币供应便成空谈。然而近年来，掌握发放贷款最主要渠道的商业银行却因为自身不良资产负担过重，企业（其贷款对象）效益没有改善，市场滞销仍在继续而不敢大有作为，以致出现“惜贷”之说。更为严重的问题在于，种种迹象表明，即便中央银行有意向，而且有条件和手段在货币政策上实行较大的松动，它对经济究竟能产生多大的刺激作用，我们并没有把握。如果货币政策的传导机制是顺畅的，考察货币政策的效力，可以有两条基本路径。一条是“数量”路径，当货币供应量（M1）增加（减少）时，物价水平是否提高（下降）？产量和就业是否增加（减少）？货币流通速度是否发生变化？但是，从1996年第一季度开始，货币供应量（M1）在趋势上是增加的，物价水平却在逐月下走，产量也增长不多，就业亦未见起色。这些现象综合反映在货币流通领域，就是货币流通速度以更快的速率在下降。另一条分析思路是“价格”路径，当市场利率下降（上升）时，企业的利息成本是否减少（增加）？资产价格是否上升（下跌）？实际投资率是否提高（下降）？显然，1996年以来的连续4次减息，对企业成本的影响并不明显，而资产价格的走势却趋于下跌，实际投资率则进一步下降。这些迹象表明，19%年以来，尽管我们在货币政策的方向和力度上进行了较大的调整，但货币政策的效力却不如人意。问题还有复杂之处。1996年以来开始采取的数次货币政策调整（例如，取消信贷规模、降低利率、降低存款准备金率、延长贷款期限、实行贷款指导原则等），基本上是在现有货币政策运行框架之内进行的常规性操作。在一个货币政策的传导机制比较顺畅的国民经济中，这些措施或许能够奏效，但是，在中国，这种顺畅的传导机制是否存在，其本身还需要讨论。因此，研究中国货币政策的效力，我们还应当增加一条金融结构的分析路径。针对中国的情况并侧重于货币政策传导机制来研究金融结构，需要讨论的问题主要有两个。其一，从全社会来看，资金的供应结构和资金的需求结构是否对称？毋庸讳言，改革以来，中国资金的供求结构是严重不对称的。在金融经济领域，形成了由计划性的正规金融体系和市场性的非正规金融体系构成的二元结构。问题在于，正规金融体系支配了绝大部分的信贷资金供应，但其服务对象主要是国有经济和大型企业；非正规金融体系主要服务于非国有经济和中小型企业，但其掌握的资金量很小，而且其存在的合法性一直存在争议。实体经济结构与金融经济结构的这种不对称性，使得全社会的资金供给结构和资金需求结构产生了严重偏差。其二，在金融机构之间、金融市场之间，以及金融机构和金融市场之间，资金的流动是否存在障碍？同样必须承认的是，在我们这里，对资金流动的阻隔是普遍存在的。以这种不对称而且被分割开来的金融结构为基础，货币政策的效力便很难顺畅地传导到国民经济的各个部分和各个环节中去，它在传导过程中会被扭曲或被弱化，从而其效力要大打折扣。对于金融和经济增长的关系，还有其他一些问题需要讨论。比如，刺激居民住宅贷款、耐用消费品贷款和汽车贷款等面向消费的活动等，应当是我们的金融业在新形势下发挥作用的主要领域。然而，无论是在金融的组织结构上和市场结构上，还是在金融的技术手段上，中国目前都不存在大规模发放消费者信贷的条件和可能。更何况，在全社会信用关系遭到严重破坏的条件下，发放这种期限长、风险大的贷款，实际上可能性是很小的。又比如，在中国目前的条件下，为了促进经济发展，金融应当在促进企业并购、支持高科技企业发展等方面发挥重要作用。关于第一方面，我们已经认识到，在市场经济中，企业本身也是一种商品，支持这种商品的买卖亦即支持并购等等，是金融业的正道之一。另外，所谓经济增长方式从粗放型转向集约型，其内容之一，就是支持那些高效率企业发展，同时“消灭”一些低效率企业。关于第二方面，要将科技这种潜在的生产力转变为现实的生产力，需要金融资本大规模地介入科学技术产业化的过程。这个融合的意义极为重大。它不仅对促进我国产业结构升级和改善国民经济的增长素质具有重要意义，而且可以有效地提高金融资产的技术含量和金融资本的增长潜力。问题是，我国目前的金融结构、金融工具、金融市场，以及在某种程度上的金融政策，尚未为金融与科学技术的结合提供有效的条件。三、扩大内需的财政政策选择当前和今后一个时期，为了保持适度的投资和消费需求增长，强化财政政策的需求管理和调控功能，似应有针对性地重点解决好以下几个紧迫问题，采取如下的财政对策。1.尽快增强国家的可支配财力，提高财政的扩大内需能力根据当前的实际情况，这方面应采取的措施主要有三：①尽快改变国家财力分配过度分散的不正常局面，增加财政的可支配财力。改革开放以来，社会财力分配向地方、部门、企业和居民的过度倾斜，不仅形成了财力分配和使用上的散、乱局面，也使国家提高“两个比重”的努力因缺乏可资动员、可供支配的财力基础而屡屡受挫。其中最为突出的，就是分散面广、数额巨大的预算外资金，特别是各种收费和基金挤占税收及侵蚀税基的问题。事实和资料显示，当前在中国的不少企业已经出现了“费”大于税的情况，一些地区也出现了非税收入的增长规模和增长速度，大大超过税收收入增长规模与增长速度的不正常现象。这种税收收入“缺位”和非税收入“越位”的状况，不仅已对国家财政收入的正常增长和我国财经状况的好转造成了严重威胁，而且也极大地损害或降低了农民、乡镇企业和其他企业的投资与消费需求能力。诚然，将预算外资金纳入预算或准预算管理的轨道，在增加国家财政可支配财力的同时，也相应扩大了财政的支出范围，在短期内并不一定有明显的增收减支作用。但从统筹安排、集中运用国家财力，加强财政管理和预算监督，以及减少浪费、提高财政资金使用效率等方面来看，则无疑能收到维护国家预算的完整性原则，有效利用有限的财政资源，从而有利于缓解财政收支矛盾的良好功效。②逐步建立适合中国国情的财政投融资制度，以便从制度上解决财政投资需求与投资供给之间的矛盾。这也是增加国家可支配财力的一个重要方面。积极建立适合本国国情的财政投融资制度，是积极开拓财政性投资来源，保证和加大国家财政的基础性建设投入，缓解“瓶颈”产业制约，从而在优化国民经济结构、产业结构和促进技术进步的基础上，增强国家财政稳定和发展功能的一条有效途径。无论从我国当前的迫切需要，还是从长远的战略考虑；亦无论是从解决我国财政性建设资金严重短缺的困难，还是从强化国家财政宏观调控与经济稳定功能的角度来看，逐步摸索、推行我国社会主义市场经济条件下的财政投融资政策，都具有特殊的重要意义。③进一步优化税制结构，切实加强税收征管。财政收入的主渠道是税收，因而不断优化税制，充分挖掘税收潜力，就成了增强国家财政实力的重要环节。连续4年税收的大幅度增长，充分显示了中国的财税体制改革取得了突破性的进展和基本成功。然而，现行税制结构（如个人所得税、消费税、资源税），税源税率的进一步调整完善，一些新税种（如财产税、遗产税、赠与税、利得税等）的开征，减免税的继续清理整顿等，仍然有着很大的财政增收潜力。至于加强税收征管可能带来的财政增收效应，就更是极其可观了。如果再考虑到我国目前的总体税负水平，无论与经济发达国家还是与大多数发展中国家相比都明显偏低，即存在着提高总体税负的可能性，则财政增收的前景就更为明朗。2.调整、优化财政支出结构，推进支出制度创新调整、优化财政支出结构，就当前的突出矛盾而言，其任务可概括为三句话，这就是：调整范围，突出重点，制度创新。所谓调整范围，就是要严格按照社会主义市场经济条件下的各级财政事权，来重新规范和界定支出范围，特别是要彻底从过去那种大包大揽、惯于插手企业生产经营活动的桎梏中解放出来，以免在新形势下重蹈超负荷运转、越位运转的覆辙。从当前的实际需要看，这方面的要点，一是配合政府机构改革，大力整顿和压缩近些年来增长过速、膨胀过度的行政管理经费。二是配合国企改革和农产品供求关系的改善，逐步减少巨额的企业经营性亏损补贴和价格补贴。三是争取尽快退出国家财政在竞争性加工工业、一般性商业服务领域的相关支出。通过这些“压、减、退”的途径，尽快使国家财政从职能“越位”与“缺位”并存的矛盾与困境中解放出来，面对新的形势和问题，加强其应有的宏观调控和需求管理功能。所谓突出重点，就是要根据现有财力状况，按照一要吃饭、二要建设的原则，以及轻重缓急的优先次序来安排财政的支出重点。根据多年的经验，在这个问题上，尤其不能用撒胡椒面的办法，为后续财力安排留下窟窿、造成被动；同时也不能再用鼓励各单位、各部门、各地区通过“创收”的途径，去解决财政范围内的支出缺口问题，从而造成分配秩序的混乱和规则的破坏。所谓制度创新，就是要通过强化支出的效益约束，积极推行政府采购制度等途径，一方面使财政支出规模的扩大真正能起到刺激有效需求的应有作用，另一方面强化政府支出对社会需求的定向引导和结构性扩张功能。3.认真实行减负政策，促进企业、居民消费和投资的增加即通过切实减轻农民、乡镇企业和其他各类企业沉重的非税负担的途径，以相应增加其有支付能力的消费和投资需求，为开辟我国广大的农村市场，扩大企业可支配的投资来源和技改能力创造条件。特别是为了使房地产开发、住宅建设真正成为我国新的经济增长点，使住宅消费成为新的消费热点，就必须改变当前因房地产开发、住宅建设中所承担的各种名目的收费过滥、过多，房屋成本和售价过高，致使空置房数量与年俱增，住房货币化、商品化及房地产业的发展，都迟迟不能进入良性循环轨道的状态。4.实行积极、灵活而又审慎的国债政策要想让财政获得充分的财力从而为刺激经济发挥更大的作用，增加税收是不可行的，因为增税是一种紧缩性政策手段。减少支出固然可能有某种体制改革的意义，但同样也是一种紧缩性措施，因而目前也不可行。有鉴于此，通过增发政府债券来为财政支出筹措资金，就是可供选择的一条重要途径。但是，现在增加国债发行遇到许多现实的障碍。核心的问题是中央财政支出的债务依赖度过高，从而使得其还本付息的负担过重。当若干相互冲突的目标同时摆在面前时，我们必须排列出轻重缓急的次序。或确认刺激增长是当务之急，或确认财政政策必须为完成这一任务承担重要责任，增发国债就是一个不可避免的选择。因此，发展国债市场，就是我们当前的一项重要任务。中国国债市场的发展和建设尚有大量工作要做，其中有些是基础性的，我们只能徐而图之。我们认为，针对当前急需解决的问题，首先需要在发行对象问题上有一个较大的突破，这就是金融机构应当成为国债的重要承债主体，商业银行、其他金融机构以及中央银行应当在中国的国债市场中发挥重要作用。关于金融机构大规模参与国债市场运作的合理性和必要性，可以从三个角度来分析。从商业银行角度看，在市场经济条件下，银行经营管理的基本原则是谨慎原则。随着市场经济的发展和经济生活的不确定性增大，随着金融体系改革的深入，居民、非金融企业以及各种福利性基金都需要在他们的资产结构中持有相当份额的国债，以满足其资产流动性和防范风险的需求。从中央银行的角度看，如果它要加大公开市场操作在货币政策工具体系中的分量，一个活跃且容量足够大的国债市场也是绝对必要的。从国家财政角度来看，无论从筹资成本、入库速度，还是从减少社会震动程度着眼，以金融机构为主要的应债主体，显然都是最优的选择。对于金融机构认购并持有国债问题，理论上的争论向来不大。理论界和实业界的共识是，为了在不确定的经济和金融环境中有效地从事资产负债管理，金融机构应当在其资产中保持一个相当规模的国债投资，其功能是充作法定准备金之外的“二级准备”。在实行市场经济的各类国家中，商业银行持有的各种类型的国债，大约都占其资产总额的10%左右。与此相应，政府债券的持有者结构中，金融机构都占据显著的份额。随着金融机构资产规模的增大，保持在金融机构资产中的国债余额将不断增加。如果开通金融机构持有国债之路，国债就将获得一个规模极大且稳定的市场。如果简单地用10%的比例套算，中国的这一市场大约可以有7000亿元的规模。既然金融机构持有大量国债，并且中央银行一般都采用公开市场操作（主要是买卖国债）来调节基础货币的供应，关于中央银行持有国债的问题，就不可避免地要提出来。首先我们看到，大多数国家的中央银行法都是不允许政府（财政）向中央银行直接透支和借款的。但是，中央银行通过买入国债的方式来提供基础货币，显然又有支持政府的赤字筹资的作用。问题在于，中央银行不是直接而是间接地在二级市场上购买国债的，正是有了这样一个市场的隔断，使得中央银行既可履行其为全社会稳定物价的责任，又可对政府筹资提供一定的支持（在