重特大灾害事故应急救援联合组织指挥体系建设研究

摘要：重特大灾害事故应急救援难度大，专业性、科学性和安全性要求极高，给应急救援指挥工作带来了严峻考验。本文围绕重特大灾害事故应急救援工作，从联合组织指挥机构、指挥规则以及指挥重点三个方面入手，提出联合组织指挥体系的建设路径，期望对提高应急救援指挥效率有所帮助。关键词：重特大灾害事故；应急救援；联合组织指挥体系近年来，受极端天气事件、气候周期性变化以及人类社会活动等因素的综合影响，重特大森林火灾事故发生风险增大，必须引起森林消防部门的高度重视。在森林火灾事故中，应急救援是最大程度降低国家和人民群众生命财产损失的一项重要工作。为确保应急救援工作高效、精准、有序开展，应建立起联合组织指挥体系，对应急救援实施专业化、科学化指挥，充分发挥救援力量优势，有效预防和扑救森林火灾。一、成立联合组织指挥机构，强化指挥机构职能作用（一）成立基地指挥部在当地应急指挥中心或森林草原防灭火指挥部设立重特大灾害事故应急救援基地指挥部，组建由国家综合性消防救援队伍、地方专业扑火队伍、军民武警和社会志愿者构成的应急救援队伍，由应急救援队伍执行森林草原火灾扑救任务。在执行任务过程中，接受火灾发生地县级以上地方人民政府森林草原防灭火指挥机构的指挥[1]。基地指挥部负责组织、协调和指导救援救灾工作，包括较大以上规模灾害的相应处置、物资调配、跨地区重大问题协调、灾害调查评估以及挂牌督办工作。当重特大灾害事故现场成立前线指挥部后，基地指挥部不得干扰前线指挥部的行动决策和力量调动。（二）成立前线指挥部前线指挥部总指挥和最高决策者由属地行政首长担任，副指挥长由精通救援行动指挥、实战经验丰富的行业专家以及国家综合性消防救援队伍指挥员担任，指挥部成员包括灾害事故地的政府领导、应急管理部门负责人、消防救援单位负责人、森林消防单位负责人、公安部门负责人以及救援力量负责人[2]。对于重特大灾害事故，前线指挥部设立分前指，结合灾害事故的实际情况部署分前指人员构成与工作任务。在开展应急救援工作中，前线指挥部统一指挥综合协调组、医疗救治组、抢险救援组、火灾监测组、扑火队伍等工作组联合救援。二、明确联合组织指挥规则，满足专业高效运行要求（一）科学部署现场救援指挥各级指挥机构在开展联合指挥工作中要坚持统一、专业和垂直的指挥原则，有效运行联合组织指挥体系。第一，统一指挥。当森林火灾发生后，前线指挥部负责人要第一时间赶赴火灾现场，了解灾害事故整体情况，快速部署指挥救援工作。火灾现场所有救援单位、救援资源以及参加救援的个人都要服从前线指挥部的统一调度，任何救援力量不得私自决策救援工作[3]。第二，专业指挥。前线指挥部安排专业副总指挥负责开展专业化指挥工作，针对一线救援力量制定战术策略、部署行动方案、调配救援物资，并对一线救援力量的规避风险工作开展专业技术指导，保证森林火灾现场的一切救援工作均在专业指挥下高效开展。第三，垂直指挥。各级指挥机构要逐级下达指挥命令，逐级上报救援信息。在指挥体系中，赋予一线指挥员灵活处置自主权，指挥员有权根据火灾事故发展态势决定是否暂缓救援行动，一线指挥员做出决定后要及时向上级指挥机构汇报。在一线队伍开展应急救援工作中，联合指挥机构不得直接指挥或干预一线指挥，不得在无视现实条件的情况下向一线队伍下达强制性命令。（二）规范应急救援指挥流程在森林火灾事故发生时，按照联署办公程序启动基地指挥部，基地指挥部接到灾情报告后及时下发到全体成员单位，要求第一响应等级单位做好应急救援准备工作，结合火灾情况的发展变化，推动牵头单位和重点协同单位积极配合完成准备工作。基地指挥部各成员单位应快速响应指挥部安排，抽调出各部门单位的核心成员开展联合办公，保证基地指挥部源头力量充足，以最快的速度投入到森林火灾应急救援指挥工作中。前线指挥部严格按照既定的重特大灾害事故救援行动程序开展指挥工作，完成早期处置、态势研判、力量调用、救援部署、组织救援、应急处置、综合保障、信息發布和督查验收等工作任务[4]。在联合组织指挥体系运行中，要根据火灾现场救援形势、指挥环境、力量集结等具体情况灵活调整指挥流程，必要时适当简化指挥流程，体现联合指挥工作的韧性、动态性和灵活性。（三）完善联合组织指挥制度体系在重特大灾害事故应急救援工作中，要以完善的联合组织指挥制度体系作为执行依据，有力保障应急救援工作的快速启动与高效运行。第一，作战会议制度。指挥部要定时定点组织召开作战会议，在汇总应急救援工作情况和总结讲评的基础上，针对灾情进行重点研判磋商，对下一步计划或次日的行动计划合理安排部署。第二，集体决策制度。在应急救援行动总体方案和重大决策制定方面，联合指挥部可组织召开全员或主要成员会议对方案和决策进行集体研究，会议上对各方提出的意见认真听取，并尊重专业指挥提出的意见，为决策的科学性、可靠性提供保障。当意见无法达到统一时，总指挥可以行使临机决断权。第三，信息报送制度。联合指挥部要对信息报送的内容与时限要求加以明确，连续不断收集动态信息并做好信息整理工作，经主要领导审核批准后，定时向本级和上级应急管理指挥中心报告。第四，安全防范制度。联合指挥部指定专人对救灾现场的安全工作全权负责，根据灾害事故特点，建立临时安全组织机构，临时机构内部的所有人员要明确分工，建立完善的安全责任体系，确保安全工作横向到边、竖向到底，提高安全水平[5]。第五，督察奖惩制度。依据救援行动阶段特点，联合指挥部对各部门和各力量的任务完成及安全工作落实等情况全程检查监督，对各救援队伍的行动绩效综合考评，在任务结束后，根据考评结果组织表彰奖励。针对不服从命令、不落实责任、处置不当等失职和渎职行为严肃处理，并追究当事人的责任。三、严把联合组织指挥重点，推进救援力量协同运作（一）落实协同联动机制森林火灾事故应急救援面临着多元救援力量协同难度大的问题，易出现救援行动单打独斗现象，影响应急救援工作高效开展。为破解这一难题，要建立起应急救援指挥体系协同联动机制，确保救援部署密切配合，避免出现救援指挥空档，通过协同联动发挥现场救援力量的最大能效。第一，固化協同联动机制。在平时的工作中，要多进行信息互通，彼此之间协同配合，针对应急救援预案编制、灾情监测预警、应急救援与演练、信息实时共享等建立协同机制，并以联防联控机制、联席会议制度、议事协调机构等协同机制作为基础，对协同机制的制度保障加以完善，使协同机制更加规范化、制度化，防止机构虚设、机制空转的情况发生，避免因职能交叉或重叠导致各种冲突问题的发生。第二，细化协同联动实施。协同要按照计划开展，共同进行勘察及行动方案的制定，对协同计划中的关键性问题加以明确，由联合指挥部负责整体筹划和制定，使救援行动达到协同一致的效果。根据确定的目标全面开展协同工作，指挥员要依据上级意图确定本级的救援目标，不断增强自身的主动协同意识，要主动作为，提升应急救援的时效性，减轻灾害事故损失。为实现具体任务中的协同目标，联合指挥部可以对救援任务进行划分，使一个完整任务变为若干个具体任务，依据各力量的特点分配适宜的任务，各力量接到任务后要始终围绕核心任务计划实施救援，各力量要将自身的优势和特长充分发挥出来，彼此之间密切配合、相互保障，联合行动、实时支撑，确保救援效能最大化目标顺利实现。第三，随机协同联动调整。救援行动会收到各种因素的制约，并且现场情况复杂多变，常常会衍生出新的问题，无法将其体现到协同计划中。对此，联合指挥部应按灾情变化情况，采取随机协同的方法，针对可能发生的情况提前制订协同计划，按照任务变化趋势对协同力量进行实时调整，并持续完善协同方案，及时恢复中断的协同，确保各力量行动协同一致，提高协同救援能力[6]。（二）全面掌握灾害事故现象态势在重特大灾害事故应急救援中，指挥员要全面掌握应急救援态势，遵循森林火灾特点与规律，结合以往实战经验针对性指挥应急救援行动。第一，明确侦察内容。与指挥活动具有密切关联的要素有火灾现场位置、火灾发展态势、现场面积、地形地貌、植被分布情况、水资源分布情况、气候气象、交通条件、重点目标、灭火力量部署等。对上述要素应当重点掌握，并通过各种有效途径和方法将全部要素搞清楚，做到所有问题了然于胸，避免出现不了解、不清楚、不知道的情况。要对极端火灾的致灾因素全面掌握，包括地形、气象、植被等，从而避免爆炸火、火旋风及飞火的发生。第二，确定侦察方法。对空中侦察、地面侦察、一线侦察、图上作业等方法进行综合运用，实现揽全局、看局部、知具体、查重点的应急救援目标。指挥员要亲临现场侦察情况，掌握最新信息，将传统方法与先进科技手段有机结合到一起，开展空中与地面一体化侦察，获取更多的火灾现场信息，为应急救援方案制定提供可靠依据。第三，科学分析处理。指挥员要对各种渠道获取的火场信息认真梳理、系统分析、仔细研判，进而形成火灾现场勘察报告，确定火灾现场情况，经判断后得出结论，并结合实际对灭火部署优化调整，明确任务及战术战法，组织有效的协同措施。（三）强化应急救援指挥控制在以往的森林火灾救援实战中，存在着指挥系统兼容性差、救援力量联动性差、调整部署精准性差等问题，从而贻误最佳战机，引发救援人员伤亡事故。为避免发生类似问题，有必要强化联合组织指挥体系的精准控制，提高应急救援效率。第一，一条线调度。各级指挥中心要明确任务区救援力量调度模式和跨区增援作战调度模式。在森林火灾事故发生地，按照就近用兵原则制定就近救援力量调度方案、临近救援力量资源方案以及跨区救援增援调度方案，规范执行调度审批流程，向救援力量推送救援处置操作事项和安全注意事项，使救援力量能够快速投入到救援工作中，提高救援力量利用效率，减少救援工作中的安全隐患。第二，一体化指挥。联合指挥机构依托有线网络和无线网络实施一体化指挥，要求各成员单位的应急管理指挥系统接入到联合作战指挥系统中，确保联合指挥机构做出的指挥决策能够实时、精准传达到各成员单位，达到指挥指令下达零延误的要求[7]。第三，一张图行动。在应急管理指挥系统中，统一使用同一张应急救援指挥图，在指