第三方参与政府预算绩效管理思考

[摘要]近年来，在我国预算绩效管理体系不断改革的背景下，第三方参与评价已成为政府预算绩效管理工作研究的热点。相较于传统的预算绩效管理模式，第三方参与预算绩效管理是对管理体系深层次的变革，能够有效提高预算资金使用效益，确保各类资源得到合理配置，促进预算绩效管理体系发展。但是，当前我国第三方参与政府预算绩效管理工作还处于起步阶段，在管理环节中存在一些问题有待进一步研究解决。基于此，文章分析了第三方参与政府预算绩效管理工作的问题，重点探讨相关策略，以期对推动政府预算绩效管理工作发展提供参考。[关键词]第三方；政府预算；绩效管理在全面实施政府预算绩效管理的形势下，有序开展预算绩效管理已成为现代财税体系改革思考的重点。当前，第三方参与政府预算绩效管理有助于充分提高预算绩效管理水平及管理工作的专业性、透明性，但是存在基础不完善、管理组织架构不合理等问题，阻碍了预算绩效管理体系的进一步发展。在这一背景下，有必要让第三方机构积极配合预算绩效管理工作，为预算绩效管理工作的开展提供有力支持。一、预算绩效管理概述预算绩效管理是指按照财政支出的经济性、效率性要求，制定合理的评价标准，对财政支出行为过程及支出最终结果进行客观、合理评价的方法。从评价流程来看，在评价过程中要从资金准备、拨款、执行、评估等各环节制定系统性的评价措施，充分关注管理工作效益，而非仅关注执行过程及结果。通过建立全过程执行控制机制，强调资金支出的效益，确保将预算管理环节的绩效管理作为重点内容，强调管理过程控制要求，确保所有资金支出流程中各类活动能够得到科学控制，达到提高财政绩效的目的。二、第三方参与政府预算绩效管理的问题（一）基础不完善第三方参与预算绩效管理环节，要形成科学的管理体系，明确管理活动中人员的工作要求，形成完善的制度约束。但是，长期以来很多地方在第三方参与预算绩效管理环节中未制定完善的管理措施，各级主体未充分认识预算绩效管理工作要求，也未在法律法规层面形成制度体系对管理环节予以约束，很可能造成管理环节中各项工作执行不细致的问题。（二）管理组织架构不合理在预算绩效管理环节，要形成完善的管理模式，包括明确行业管理标准及第三方管理要求。但是，在当前的预算绩效管理环节，行业组织管理不当，行业内部未形成自我约束机制，加之部分第三方内部管理不当，缺乏专业人才参与预算绩效管理。（三）预算绩效管理过程不合理预算绩效管理过程要对管理活动全环节落实具体管理方案，但是当前很多第三方参与预算绩效管理的过程中未制订全环节控制规范，第三方参与评价环节还停留在事后环节，未参与到预算绩效目标设定等环节。（四）预算绩效管理的结果应用不到位当前，第三方参与预算绩效管理的过程中还存在预算绩效管理结果应用不到位的问题，没有对预算绩效评价结果落实具体整改要求。由于未制定科学的问题整改措施，导致问题不断扩大而影响预算绩效管理体系的有效执行。三、第三方参与政府预算绩效管理的策略（一）完善基础管理活动第一，强调政府部门的责任。首先，明确第三方机构的法律地位。《中华人民共和国预算法》强调预算单位在实施预算绩效管理环节，要充分考虑预算绩效评价，明确第三方机构参与预算绩效管理工作的行为，以法律制度的方式规范第三方机构的工作要求，做到对第三方工作的合理引导，让各项工作有法可依。其次，明确第三方的独立性要求。在第三方参与政府预算绩效管理环节，相关主体包括第三方机构、财政部门、预算单位。第三方机构应坚持独立性、专业性，对预算绩效评价结果的真实性、准确性负责，确保信息科学、真实、完整，对于评价环节的各类政策和工作要求明确具体监控措施，落实评价机制和管理程序，确保评价流程合理。在预算绩效评价环节，要提高评价材料内容的真实性、准确性，在评价过程中，第三方机构要依据自身的权责范围，作出书面的独立性承诺。最后，对第三方机构实施有序管理。在第三方机构参与政府预算绩效管理环节，要明确第三方机构的职业道德标准及专业素养要求。在此过程中要由政府主导建立第三方机构库，对第三方机构的专业性作出评价。第二，转变对第三方参与预算绩效管理的认识。在当前我国高度重视政府治理现代化的背景下，实施预算绩效管理环节要形成多元化主体共同参与的管理模式。引入第三方机构作为促进政府功能落实、提高财政资金使用效益的重要方法，在管理环节中要将预算绩效管理的理念融入其中，解决预算绩效管理中存在的各类问题，通过完善预算绩效管理体系建设及法治化体系建设，确保预算绩效模式尽可能科学、合理[1]。在预算绩效管理环节中，第三方具有独立性、专业性优势，由第三方参与预算绩效管理工作能够发挥良好的监督作用。同时，应让社会公众全方位参与预算绩效管理，为构建服务型政府提供支持。（二）健全管理组织第一，规范第三方组织管理。为了让第三方更好地参与预算绩效管理，要构建良好的管理模式，充分关注第三方机构管理体系建设。在当前我國第三方参与预算绩效管理深度还不足的背景下，在未来要进一步优化第三方管理模式。例如各地方可以由财政主管部门成立第三方评价协会，借鉴注册会计师协会的相关职责要求，负责参与本地的第三方机构管理，指导第三方参与预算绩效管理活动，明确管理要求，落实具体准入机制及惩戒机制，形成良好的行业治理体系，使第三方在参与预算绩效管理环节中更加关注预算绩效管理的专业性，确保作出的各项评价更加科学，提高评价的合理性。同时，第三方要在未来建立行业协会，明确入会标准、权利、义务、行为规范、考核标准等。行业协会要定期对第三方工作情况实施考核，落实优胜劣汰机制。对于专业能力强的第三方予以公布，使其主动接受社会监督，确保第三方不断提高专业能力和工作水平。第二，优化第三方内部人员管理。第三方在实施预算绩效管理过程中，要高度关注专业能力的优化，组建专业化的人才队伍。预算绩效管理工作作为一项较为专业的工作，第三方内部要组织一批专业人员负责参与预算绩效管理。在实施预算绩效管理环节，相关人员要了解预算绩效管理评价指标、评价方法、评价流程，确保第三方人员能够在工作中主动按照预算绩效管理要求开展各项工作[2]。第三方在内部可以通过建立专家库的方式，针对不同行业领域建立相应的人才队伍体系。第三方要对内部人员建立培训及考核机制，定期分析人员的专业能力，判断人员的胜任能力，采取合理的培训措施，为预算绩效管理工作提供人才支持。（三）优化预算绩效管理过程第一，改进预算绩效准备阶段管理。在预算绩效准备阶段，为确保各类资金管理工作更加科学，预算部门在资金申请阶段要明确具体的绩效目标，按照预算绩效目标开展预算编制工作。特别是重点管理社会关注度较高、技术较为复杂的重点项目。对重点项目，可以由第三方参与审核预算绩效目标。如果预算绩效目标不符合要求，要在调整预算绩效目标之后才能够开展预算编制。在事前阶段让第三方参与预算绩效目标的评估，有助于让预算绩效目标信息准确、合理。在事前阶段，政府和第三方签订合作协议时，要明确具体项目名称、评估内容、费用金额、违约责任等方面事项，签订协议之后由第三方按照财政部门的要求做好准备及拟定评估方案。在确定评价方案环节，结合评价要求合理确定评价人员，在确保预算绩效目标、行业标准、管理办法等方面的要求基本合理后，合理确定具体的预算绩效评价指标。通常政府会制定三级绩效评价指标体系，包括行业大类、子类、资金用途。其中一级指标主要是由省财政厅制定，二级和三级指标由各部门结合实际情况确定。但是由于政府预算支出规模庞大，预算绩效管理环节的种类繁多，在设定具体的评价指标时，第三方可以立足专业视角，进一步细化四级指标。同时，第三方要与政府部门建立积极沟通机制，确保评价环节的指标尽可能细化、量化。对于确实无法量化的指标，应采用定性分析的方式，由第三方结合其经验确定合理的评价标准，建立细致的指标体系，让指标尽可能细化到每项支出，调整评价范围。第三方在实施指标设定环节，要认识到政府预算项目是在不断调整的，工作任务也在不断改变，设定的指标不能一成不变，应结合政府各项预算工作的实际情况调整优化。第二，优化预算绩效实施阶段管理。在预算绩效实施阶段，第三方要通过多种渠道充分收集所需要的各类材料，包括了解与预算绩效评价相关的法律法规、规章制度、项目立项依据、相关单位行业管理标准等方面信息，之后按照非现场评价与现场评价相结合的方式实施评价。在实施非现场评价环节，主要是由第三方整理各类材料，评价预算绩效信息。当前我国虽然建立了第三方参与预算绩效管理的工作模式，但是参与预算绩效管理的范围相对狭窄，通常只对部分财政专项支出项目进行绩效监督。在实施预算绩效管理时，通过让第三方全面参与预算绩效管理全过程，有助于让预算绩效管理工作更加科学。在资金覆盖面的管控上，第三方要全方位参与到各级政府收支、各部门和单位预算收支等环节，确保各类收支事项都能够得到全方位的管理[3]。第三，优化评价监督阶段管理。第三方通过对预算绩效进行全方位评价之后，要形成评价报告。评价报告中要分析预算绩效管理工作的情况及形成相应问题分析机制，包括各类项目执行规范性、项目完成进度等方面的情况，之后将评价结果提交至财政主管部门，财务主管部门提出相关意见和建议。在信息公开环节，要拓宽公开的范围，细化信息公开内容，结合《中华人民共和国政府信息公开条例》以及《中华人民共和国预算法》等相关法律法规的要求，明确具体的信息公开办法，形成对预算绩效评价信息公开范围、内容、方式等方面的规范，确保预算绩效评价信息得以有序公开，推进政府部门各项工作按照要求得到执行，保障社会公众的知情权，提高预算绩效评价结果的透明度和规范性。（四）应用预算绩效管理结果在完成预算绩效评价之后，对评价结果要落实应用机制，确保及时处理评价过程中发现的各类问题。在完成预算绩效评价之后，要明确具体的改进要求，落实具体整改措施。例如，在预算绩效评估后将结果下达至各预算部门，提出具体的整改建议，根据各类问题采取恰当的措施，形成对整改工作的控制机制。在实施预算绩效管理环节，要充分关注预算绩效评价结果的应用。对于评价环节所发现的各类问题，要及时向社会公众公开，并公开整改进度。此外，在实施预算绩效管理时，要落实责任追究机制，对预算绩效评价效果较好的部门，可以给予相关预算部门更大的自由裁量权，让其在未来适当增加预算规模。对于评价效果较差的部门要缩减后续预算规模，同时要采取相应的监督问责办法，明确责任主体及问责措施，要求相关责任主体对工作中的问题负责，让相关人员主动提高工作积极性。如果发现在工作过程中存在徇