流动人口公共服务均等化的现实困境及政策建议

流动人口公共服务均等化的现实困境及政策建议作者简介：张成钊（1989.11-），男，汉族，河北省邯郸市人，单位：西南财经大学中国西部经济研究中心硕士研究生，研究方向：人口经济学、人口与社会经济发展。摘要：我国的流动人口已经接近2.2亿。这么庞大的人口流动也给社会的管理和服务问题带来了巨大的挑战，尤其是流动人口公共服务均等化问题。流动人口管理是一个动态的过程，随着时代的发展，为了进一步推动流动人口公共服务均等化的实现，必须创新管理，为流动人口能更好的生活在城市里而尽最大的努力。本文提出了要实现服务均等化的现实困境，最后在得出了解决这些困境的政策建议。使得我国流动人口能够得到更好的服务，促进我国和谐社会的发展。关键词：流动人口；公共服务均等化；现实困境；政策建议中国社会经济发生了前所未有的巨大变化。经济的快速发展和社会环境的迅速变化，不仅改变了人们的生产、生活方式，而且对人们的思想观念和价值判断也产生了深刻的影响。虽然我国长期以来形成的城乡“二元”经济社会结构和比较严格的户籍制度严重束缚了人口流动，成为人口流动的双重壁垒，但自20世纪70年代末改革开放以来，改善生活环境的强烈愿望与对城市生活的美好向往已成为人口流动强大的力量源泉。即使存在这样或那样的困难与问题，人们仍然千方百计努力克服流动过程中的经济成本、心理成本和制度成本，涌入城市或经济发达地区。人口流动的浪潮一浪高过一浪。据中国流动人口发展状况报告显示，2009年我国流动人口已达到2.11亿，平均年龄约为27.3岁，多集中在低薪或高危行业。从数量上看，流动人口已经不再是当初的边缘人，而是成为市民、农民之外的主流人群。但是，规模庞大的流动人口由于自身的流动特性，实现其医疗服务、社会保障、子女教育、职业培训等公共服务难度非常之大。实现流动人口基本公共服务均等化，是推进城乡、区域基本公共服务均等化的重要内容，是流动人口社会管理的重要基础，对促进流动人口融入城市、构建和谐社会具有重要作用。但是流动人口的快速增长、成分复杂、居住分散、流动快的特点，使其公共服务均等化存在社会、政治、经济、法律等领域的约束，实现起来有诸多的现实困境。所以，要紧紧抓住资源整合、宣传教育、优质服务、政策优惠等环节，积极推进流动人口基本公共服务均等化，让流动人口拥有市民化均等化待遇。一、我国流动人口现状（一）当前中国的流动人口数量大，分布面较广，但流向比较稳定。流向的稳定性也表现为流出地与流入地具有相对集中性，且大多数是从农村流向大中城市，从中西部地区流向东部沿海地区。从中国剩余劳动力转移的流向来看，中国农业劳动力既有一小部分直接流入城市现代部门，但相当大的部分是流向城市传统产业部门。在农村内部，有一小部分流入县城和县辖镇，绝大部分是就地转移。根据有关部门对19万多农业劳动力的调查，转移劳动力70216人，占劳动力总数的37%.在转移劳动力中，迁往乡外农村的13181人占总转移人数的18.8%；就读于弱势学校，即那些保障设施不完善，占有资源相对较少，私营或公益赞助的学校。由于户籍制度的原因，流动人口子女就读的学校大体可以分为五类：（1）在城市公立中小学借读；（2）就读于流出地政府在流入地所办的学校；（3）进入民助公立（或公助私立）学校学习；（4）就读于民工子弟学校；（5）在留守地乡镇村学就读。从以上五类入学情况不难看出，这些学校普遍都存在资金不稳定、社会福利、师资设备不完善等特征，所以其受教育情况也可想而知。这种教育服务的不均衡，就会造成不同等教育条件下的不同等教育、不平等的发展。（四）职业培训方面国家人口计生委发布的《中国流动人口发展报告2011》显示：劳动年龄流动人口劳动技能整体偏低，84.5%的劳动年龄流动人口无任何职业技术职称，也未接受过职业培训。在目前就业（不含雇主）或失业的流动人口中，接受过政府组织的与就业相关培训的比例仅为17.8%。这说明政府和相关就业单位缺少必要的职业培训服务。大多数流动人口都是由农村流入城市的务工农民，由于我国城乡分割的二元体制结构约束，他们在农村就缺少均等化的教育资源，到了城市务工，又无法获得必要的职业培训服务，导致大多数流动人口只能选择“脏、累、苦、险”且工资待遇低的工作。缺少职业培训服务，是限制大多数流动人口发展的原因之一。（五）社会保障流动人口的大部分没有被工伤保险所覆盖，出了工伤事故，仅能得到一点点补偿，这些年煤矿事故频发，流动人口的工伤事故赔偿问题又获得倍加关注。流动人口中的大多数人也没有被医疗保险、生育保险、养老保险所覆盖，当其遇到相关风险时只有返回农村，从而导致其进一步贫困化。贫困又会导致流动人口家庭抗风险能力的减弱，滋生其他社会问题。三、政策建议（一）实现地方政府基本公共服务财政能力均等化总体的思路是逐渐淡化人为因素在确定基本公共服务资金各级财政比例分担的权重，加重对影响财政支出的客观因素的权重。近期内可以考虑从三个方面入手：一是中央政府尽快制订全国基本公共服务框架内的各项具体制度的最低标准。这是中央财政有效实施对省级财政转移支付并形成合理的财政分担机制的前提。具体标准的设定可以根据经济和财政指标将全国划分为几个片区，分别制定相应的标准，并使其具有可操作性。对于财政负担能力低的省份通过规范的转移支付平衡不同区域间基本公共服务的财力差距。二是完善省以下政府财政的分担机制。参照中央与省级政府的财政分担办法，省级政府在中央划定的各项基本公共服务标准下，根据市县具体经济总量、财政收支以及各项基本公共服务规模等指标，合理确定本省范围的各项基本公共服务标准，并形成合理的省以下财政分担机制。三是建立政府间各项基本公共服务问责制。应尽快将各项基本公共服务责任财政分级负担的落实情况纳入衡量政府公共服务水平考核的指标范围，加强上级对下级审计和监察力度。（二）正确认识户籍改革进程，认准路径户籍制度改革不可能一跳而就，但当前全国各城市改革实践的指向很明确，即户口证从二元改为一元，福利待遇更应从二元变为一元。改革的核心是消除户籍的含金量，通过配套改革剥离户口的福利含义，消除迁移过程中的非常规动机，将其还原于资源的重新配置过程。但这一过程将是长期的，从公共服务均等化的路径来看，现阶段流动仍属于初级向中级过渡阶段。在认识路径的前提下，我们就要对流动人口管理制度变迁所对应的基本公共服务的范围、种类、标准在技术层面予以确定，这将是全国性、各区域的统一。从以往的实践可以看出，一个城市、一个区域内的有限公共服务均等化形成的福利政策的高地，最终会形成“人口流动的盆地”，压垮城市及地方政府本身的公共服务平台。这方面，全国必须要有统一界定和统一进程表。（三）建立完善的信息平台从解决我国当前流动人口管理的难点和城市管理现代化的需要出发，必须完善、充实“居住证”在信息通用系统上的不足，建立以“前瞻性服务、精细化管理”为目标、采取类似“电子一卡通”为手段的流动人口信息化服务管理系统，尽快形成流动人口有效管理的长效机制。（作者单位：西南财经大学中国西部经济研究中心）参考文献：[1]尹继佐.加强流动人口公共服务[J].上海人大代表原地，2011（5）.[2]章也微.户籍地政府介入流动人口公共服务供给研究[J].云南民族大学学报，20