行政事业单位固定资产管理问题及对策研究-以Z管委会为例

引言行政事业单位依托国有资产以履行各项职能、保障行政运营和提供公共服务。国有资产为党和政府执政能力提供了重要保障。行政事业单位固定资产是国有资产的重要组成部分，其种类多、使用时间较长、规模较大，因此固定资产的管理工作就是重点且存在一定难度。许多行政事业单位存在“重购置轻管理”的思想、资产管理制度不健全、主体责任不明确、制度执行不到位等现象，使得固定资产账实不符、账账不符、重复购买、闲置浪费、处置不规范的现象经常发生。为了强化国有资产管理，2016年财政部、省财政厅、市财政局发布关于国有资产清查工作的通知，进一步强化了行政事业单位对国有资产的管理。2016年起，F市全面展开行政事业单位国有资产清查工作，Z管委会于2018年全面开展资产清查工作，在清查工作中发现许多问题。笔者通过Z管委固定资产清查案例，分析行政事业单位固定资产管理上存在的问题，针对存在的问题提出优化策略，提升资产管理水平。一、行政事业单位固定资产管理问题分析Z管委会为省属市管的行政单位，于2015年获国务院批准成立。与2011年批准成立的Y管委会、1992年批准成立的X管委会是“一套班子”。Z管委会下设8个部门，办公室是Z管委会的资产管理部门。Z管委会的办公场所由辖区政府提供，名下无房屋建筑物。Z管委会固定资产主要有通用设备和办公家具。固定资产均未粘贴标签。1992-2018年期间，Z管委会固定资产逐年增加但较少清理资产，除1998年做过固定资产清查处理了盘亏资产、2010年报废一辆车和2017年车改上交车辆外未再处置过其他固定资产。资产清查是资产管理的重要手段。结合Z管委会资产清查情况，可以看出行政事业单位资产管理上存在的一些问题。（一）资产管理制度未细化在固定资产清查前，F市的固定资产管理文件为2012年5月发布的《FZ市级行政单位国有资产管理暂行办法》。该办法面向全市所有的行政单位和事业单位，具有通用性，但在固定资产的实际管理过程中遇到的具体问题和难点问题，缺乏详细的操作步骤。无法包罗从预算、购置、使用、维护、处置和绩效评价等全面的事项。管理办法给行政事业单位的固定资产管理工作指明了方向，但在操作细节方面无法面面俱到。比如资产处置申报表中关于资产报损、报废的技术鉴定，应该由资产管理部门自行鉴定还是请专业机构鉴定。若是资产管理部门自行鉴定，那是否应先设立囊括所有资产种类的技术鉴定标准、是否应聘请专业人员负责鉴定。若应由专业机构鉴定，那是否应该先由财政部门还是各单位通过招标或其他方式成立专业机构鉴定库。又如涉及资产在单位内外部流转应履行哪些程序、由哪些具体部门审批，这些事项都需要各单位逐步进行细化完善。虽然大部分的行政事业单位也都有制定细化的资产管理办法，但Z管委会资产管理部门未结合单位的实际情况对资产管理办法进行细化和完善。（二）资产管理意识薄弱Z管委会缺乏固定资产的管理意识。资产管理部门热衷于申请购买资产，而忽视了对购入固定资产的日常管理和维护。未指派专人管理和维护资产：无专职资产管理员录入固定资产台账，未更新固定资产台账信息，所有资产均未粘贴固定资产标签，不利于辨认资产，固定资产移动未做记录也无移交手续，部分固定资产无处置记录，也未向财务递交资产处理原始材料，未定期（至少一年一次）盘点固定资产，无法及时确认资产盈亏，未组织人员定期维护资产以延长资产的使用寿命。大部分行政事业单位在提出国有资产清查前，其管理意识也是较差的。（三）固定资产配置不科学，使用率不高资产管理部门在制定资产采购计划时没有进行必要性论证，造成一定的资源浪费。早期X管委会为配合海关做好网络视频监控业务（全球眼）在X综合大楼二楼新装一批配置较高的机房设备，安装完还未启用，同年保税功能全部转移至X物流园区，X管委会新购置的机房设备一直处于闲置状态。资产管理部门只负责购买资产，未登记固定资产台账、未定期清查资产，因此不知道单位存在哪些闲置资产。在需要办公设备时多采用购买新设备来满足需要，较少在各部门间调剂使用固定资产。另外，配置资产时未根据实际工作需要和人员编制情况进行配备。比如单位的电脑和打印机购置太多，可以达到人均2台的现象。（四）固定资产账实不符，账账不符，信息系统不完善本次清查发现一些问题：资产信息系统不完善；产权关系不清晰；毁损、已达报废年限资产未做报损报废处理；存在资产盘盈和盘亏。1.资产信息系统不完善Z管委会资产管理软件落后，仅存在基础的资产录入功能，资产的存放地点只能体现最后录入的地点，不能体现出固定资产在各个部门间转移的记录、资产划拨转出记录以及资产处置记录。资产信息系统独立于财务系统之外，两系统不兼容，无法实现数据共享，这给财务人员对账带来不便。2.产权关系不清晰根据1994年F省与H关的一份协议：X管委会给H关无偿提供办公场所、办公设备、交通设备、住宿以及办公经费补助。X管委会无偿提供办公设备给驻区海关办事处，但未办理资产划拨手续。后续X管委会也按照H关总署的协议无偿提供办公设备给驻区国检部门，也未办理资产划拨手续。2000年，X管委会为海关购置家具一批。X物流园区封关运作期间（2008-2015），Z管委会为驻物流园区国企（A保税港区开发建设有限公司）、驻物流园区的Z管委会各局室、海关国检部门购买大量的办公设备、家具。Z管委会给驻江阴港区单位、海关国检部门添置办公设备和家具，未办理划拨手续，导致大量账面资产无法找到。2016年FQ市政府接管X物流园区，Z管委会原先为各局室购置的办公设备也由FQ市接管，也未办理划拨手续。1998年底，办公场所迁至X综合大楼后，4家区属国有企业、国检、法庭、工商和多家租赁在楼内办公的民营企业一起办公。2011年，Y管委会获国务院批准成立，2家区属企业与Y管委会均在X物流园区一起办公。因与区属企业一起办公，许多资产混合使用，Z管委会迁址后原有资产仍留给区属企业使用，但未做资产划拨审批手续。3.毁损、已达报废年限资产未做报损报废处理自1992年X管委会获国务院批准成立以来，单位经历过多次搬迁：从一层仓库搬到X综合大楼，期间在江阴办公，后搬到XX自贸区综合大楼，多次搬迁办公场所，导致部分家具毁损。X综合大楼、XX江阴港大楼堆积大量已达报废年限的电脑、打印机、电视等电器和毁损的桌椅衣柜等家具。这些固定资产均未做报损或者报废处理，导致实际可用资产与账面资产相差较大。另外，早期处理的固定资产未做报废手续。如2000年举办了“闽台商品博览会”，期间购买了大量铝合金柜、展览桌，在博览会结束后，这些铝合金柜、展览桌直接闲置而未出售，存放多年后进行处理时未从固定资产台账和财务账里转出。4.存在资产盘盈和盘亏2015年，Z管委会获国务院批准成立，Z管委会为XX保税港区办事大厅、XX保税区办事大厅、XX自贸区办事大厅、XX自贸区办公大楼购买办公设备，购买款项均由区财政直接支付，未从行政经费列支，导致管委会行政账户未入账该批资产，由此引起资产盘盈137万元。1994年，XX服务公司财务兼任X管委会会计，X管委会账户代收代付了XX服务公司购置的办公设备和办公家具款，另外代收代付其他单位办公设备款，财务人员将这两拨代收代付款错误登入固定资产台账，并计入会计账。X物流园区员工宿舍四台格力空调坏掉，经办人员未做报废手续直接丢弃，造成资产盘亏。（五）固定资产管理缺乏监督和问责机制外部监督非常重要。在委托代理理论中，行政事业单位作为资产的代理方对固定资产有守护责任。代理双方的目标一致且在信息对称的情况下，委托方能有效监督代理方。但在双方信息不对称的情况下，对代理方的监管就比较困难。因此，监管委托代理事项就变得十分重要。Z管委会在资产管理上的问题归根到底还是管理制度不完善，这也是大部分行政事业单位都存在的缺点。从资产使用者视角看，Z管委会未建立细化的资产管理制度，在预算、采购、使用、转移、处置等环节无详细的操作指南，使得资产使用部门在执行中存在困难。从资产管理者视角看，固定资产的主管部门在监管中存在这些问题：未定期对固定资产管理部门的总体资产情况进行监督检查，如资产管理部门从1999年至2015年之间均未按规定进行每年一次的资产清查，主管部门也未对其发出清查通知；固定资产制度执行不到位，如早期的资产采购预算比较形式，主管部门对于资产管理部门的提出采购预算一般都会审批通过，使得资产管理部门在做采购计划时缺乏必要性的论证，易造成重复配置资产、闲置资产的问题。另外纪检监察部门缺乏对固定资产的监管，使得资产管理部门、资产使用部门责任意识偏弱。固定资产管理中奖惩制度不可或缺。行政事业单位因其特有的公共服务性质，其所有权是人民大众，而代为行使所有权的单位缺乏管理好资产的动力，这时建立激励约束机制就变得尤为重要。制度中的激励措施能提高资产管理者的工作积极性和主动性，惩罚措施能在一定程度上约束单位和员工的行为。Z管委会未在制度上建立约束固定资产预算、购置、使用、调拨、处置等环节责任人的条款，也未建立惩罚机制来追究相关人员责任，因此员工责任意识较弱。二、优化固定资产管理的对策和建议（一）完善制度建设制定资产管理制度。各单位根据财政的国有资产管理办法，结合各单位的工作实际，制定出从固定资产购置、验收使用、日常维护、资产清查、调拨、处置等各个环节都清晰明了的《固定资产管理实施细则》，以便更有效地管理固定资产。建立职责制度。在固定资产日常管理中，要明确责任分工，细化监管责任、资产管理部门直接责任人、各部门具体人员岗位责任，确保固定资产管理每个环节出现问题都能追责到具体人员。建立报告制度。资产管理部门每年应向本级财政部门书面报告资产管理情况，本级财政向上级财政部门报告本单位固定资产管理情况，实现资产管理的公开、透明、规范。（二）严格资产配置管理确定配置标准。在固定资产购入环节，应坚持勤俭节约、合理配置、促进工作履行的原则。根据省级行政事业单位通用办公设备购置费预算标准，结合单位在职在编人数、行政职能、工作任务等情况，确定单位各项固定资产的配置数量、价格限额、功能标准、报废年限等指标，严格按标准配置固定资产。实施预算管理。预算管理不能流于形式。要根据预算法的相关规定，行政单位配置固定资产需先进行预算审批，未纳入财政预算的新增固定资产，一律不予批准购置。年初未纳入预算、确实需要购买固定资产的，应当追加预算，预算审批通过后才能购置。（三）强化资产使用管理定期资产清查。固定资产管理部门每年应组织一次全面的固定资产清查工作，不定期或者定期清查部分固定资产，将固定资产检查常态化，从源头对固定资产变动状况进行监控，确保账实相符、账账相符。信息化管理。资产管理部门应建立信息化资产管理平台，及时掌握单位固定资产增减变化情况，实现固定资产全过程动态监控。定期分析单位资产构成，及时发现单位闲置、超标配置固定资产等问题，采取针对性措施，提高资产的利用率。日常维护。资产管理部门应对使用中的资产做好经常性维护，如办公沙发、公务用车等，应组织人员或实施外包养护资产，保持固定资产功能，尽可能延长资产的使用期限。（四）规范处置管理单位无偿调拨和报废处置固定资产要严格执行固定资产的处置审批制度。对需无偿调拨的固定资产，资产管理部门应先提出申请，报单位负责人、财政部门审批后再划拨；对达到报废年限且不能使用的固定资产，由使用部门提出申请，报经资产管理部门负责人、单位负责人、财政部门审批后处置；对未达报废年限已毁损或不能使用的固定资产，由使用部门提出申请，经技术鉴定需淘汰的，报经资产管理部门负责人、单位负责人、财政部门审批后处置。（五）强化监督问责明确监督责任。监察部门在资产购置、调拨、处置环节进行监督，财政部门实行综合监督，Z管委会在资产预算、购置、使用、调拨、处置所有环节进行监督。强化问责力度。发现固定资产管理中的问题，要制定措施，整改到位；若造成一定后果的，要问责到人，按规定予以惩处并通报，以达到警示作用。结语总之，随着我国现代化建设的发展，行政事业单位应对自身的固定资产管理水平有更高的要求。各行政事业单位应认真梳理单位的资产情况，摸清家底，分析单位资产管理上存在的问题，优化本单位的固定资产管理水平。这就需要分清各职能部门的职责，完善资产管理制度建设；要严格资产配置；要强化资产使用管理，规范处置管理，强化监督问责。2022-11-1318:38张霞淄博市第一医院\t"/page/2022/1113/_blank"财会学习订阅

2022年22期

收藏\o"分享到微博"\o"分享到微信"\o"分享到QQ"\o"分享到QQ空间"关键词：\t"/page/2022/1113/_blank"管控\t"/page/2022/1113/_blank"公立医院\t"/page/2022/1113/_blank"情况张霞淄博市第一医院引言在公立医院的管理体系中，建设完善的财务内控体系属于最关键的构成内容。医院建立内控制度，有助于对预算计划之前的情况进行调整，并在动态化联系中通过财务部门的信息反馈，输入、加工数据，避免偏离财务预算目标的情况，达到良好预算执行效果。公立医院要持续优化内部结构体系，还需要提供高质量的服务，落实运行监督管理机制。以完善的财务内控制度为核心依托，从传统收支管理转变为资本运行管理工作，并且从被动的风险处理变成提前做好财务风险评估与预测工作，建立约束力较强的内控运行机制。财务负责人要做好收支、报销、预算等方面的工作，还要对经济活动进行监督与调节，以此实现资源科学化配置目标，组织科学化的经济活动，达成医院现代化转型改革发展目标。一、公立医院内部控制体系建设的核心作用公立医院做好内部控制工作，主要就是为了顺利达成长期经营发展目标，确保经济活动的可行性与经济性。在内部实施有效的管控方法与策略，主要从自我规划、自我管控、自我调整等方面入手。做好有效的医院财务内控工作，可以确保资产使用安全性、获得真实的财务数据与信息，具体作用如下：首先，获得完整、真实的财务信息，财务信息能将公立医院的财务状况、经营成果直观地展现出来，具有社会性特点，也是优化配置社会资源的基础依据，能为会计信息使用者做出科学化决策提供相应的参考依据。以真实的财务数据为核心，充分了解公立医院的实际管理情况，建设内控系统，并以财务信息作为关键的支持，保证相关负责人可以对财务风险进行预测与评估。其次，以建设完善的内控体系为基础，并保证医院内部资产使用的安全性，避免产生腐败、徇私舞弊的风险。在市场经济环境下，资产安全则是促进医院稳定运行的关键。在建设完善内控体系的同时，实现医院可持续发展目标，达到良好的管控效果，提升综合管理水平。最后，持续完善医院的医疗体制。医疗体制的持续改革与优化，促进了公立医院的稳定长远发展。在实施财务内控机制的过程中，不断优化各项财务管控工作，确保与医疗体制改革相关的制度贯彻到实处，相关人员了解政策的变化，并做好监督约束工作，使得决策人员能获得更多可参考数据，并为群众提供高质量的医疗服务。二、公立医院内部控制体系建设存在的核心问题（一）内部控制的建设主体部门不明确在公立医院的内部控制建设过程中，一般都会成立公立医院领导层构成的内控建设领导小组。基本职能就是负责开展公立医院的采购活动、财务活动、资产管理活动、纪检监察活动、内部审计活动、药品采购活动等。还要将重心放在医院内部控制阶段的收支业务控制、政府采购业务控制、预算目标控制、资产管控、合同管控等方面的工作上，实行动态化的管理与监督，落实配套的财务内控机制。但就实际情况进行分析，许多公立医院都没有明确规定工作小组的核心职能，导致领导小组成员进行日常监督工作时可能面临一定的阻碍。（二）关键岗位轮换机制不能有效实施公立医院建立完善的内控体系，需要贯彻内部控制关键岗位轮换机制，确定轮岗的周期。若单位不具备轮岗的条件，则要提出专项审计的策略。公立医院要建设内部控制关键岗位责任制，并对岗位分工与工作职责进行区分，还要落实岗位不相容机制，发挥出互相约束与监督的核心作用。财务内控的关键岗位如下：资产管理岗位、内控监督岗位、采购业务管理岗位、预算收支管理岗位等。公立医院要对财务内控体系的关键岗位实行岗位轮换制，避免出现贪污舞弊的风险问题，凸显出财务内控体系建设的核心作用。但就实际情况进行分析，部分公立医院针对建设项目管理岗位、收支业务管控岗位、预算编制岗位，没有实行人员轮换制，甚至出现一人多岗的情况，进而导致财务内控体系的约束作用无法发挥出来。（三）预算管理工作有待完善公立医院开展预算管理工作，有助于对财务工作流程进行把控，医院内控制度体系的建设也能顺利推行。而在确保预算编制工作顺利推进的条件下，才能保证其他方面的控制工作顺利推进。但就实际情况进行分析，公立医院进行预算管理，可能出现预算编制缺乏科学性、预算执行力不足等问题。另外，在内部控制工作实施的阶段，执行成本也超出预期。基于此，公立医院就会采用减少成本投入的方式，但是可能会使得医院经营活动缺乏资源支持，无法更加精确地开展财务内控工作。（四）内部监督机制缺失公立医院在实际的内控制度建设环节中都会设立单独的内部监督部门，并对财务内控执行情况、管控效果进行科学化评价。但受到许多方面因素的制约，公立医院还存在内部监督人员数量较少的情况。一般来说，医院内部监督人员没有形成良好的财务管控意识、经济管理意识，而内部监督机制缺失，也可能引发一系列的风险问题。（五）外部监督无法有效实行公立医院不仅要做好内部监督工作，还要接受外部相关部门监督。主管单位例如审计部门、财政部门、纪检部门等，在日常的工作中都需要对公立医院财务内控体系建设情况进行监督。在开展监督工作的阶段，相关部门仅仅关注医院财务监督，忽视了其他方面的监督检查效果，如内控绩效成果，使得外部监督的核心指导作用没有发挥出来。三、公立医院内部控制体系建设思路（一）顺利执行医院预算总体目标当前，在我国的医疗系统中，已经开始执行新会计制度、财务制度，并且对公立医院的财务管理工作、会计核算工作提出了相应的要求。在全新的医院财务制度中，充分体现了公立医院公益性特点，做好医院的成本核算工作、收支管理工作，实现了医疗成本、收支核算、归集核算体系等方面的创新与改革。第一，公立医院财务部门与医院决策层要了解财务内控目标，还需要结合医院的实际情况，制定新财务会计制度。公立医院财务管理部门要结合新制度提出的规定，提出定向补助、核定收支等预算管控方法，并对上一年度的预算目标、预算执行情况进行分析。结合当前年度公立医院的战略发展计划、预算年度的增减原因，对本年度收入预算进行编制与测算。第二，对于公立医院的收支情况进行分析，具有开支项目较多、现金流量大、类型众多的特点。而完成支出预算的编制工作，主要包括项目支出预算、基本支出预算。在预算执行阶段，要对预算目标与执行情况进行分析比对，还要尽早发现存在的误差，提出配套的解决策略，达成预算目标。第三，在年终的时候，公立医院财务管理部门要结合财政部预算编制的要求，完成决算编制工作。财务人员要进行预算执行结果的分析与考核，并将预算计划执行、预算目标达成情况、成本控制目标等情况反馈给领导层，进而做好公立医院财务内控制度的考核与评价，并顺利达成预算总目标。（二）做好关键岗位轮换工作公立医院建设完善的财务内控体系，需要全面了解内控体系的基本岗位职责。在全面了解内控体系建设关键内容的同时，确定岗位核心职责，并对员工的岗位职责进行区分，以职责不重复、岗位不相容为核心原则，做好关键岗位的控制工作，避免一人多岗的情况发生。公立医院在确定了职位以后，要进行合理化的划分。对于重要的财务岗位，则要提出岗位轮换方法，确定岗位调整的周期，并对关键的财务负责人进行岗位轮换，避免徇私舞弊风险问题发生。如费用入账、稽核、会计档案保管以及债权债务账目登记工作，不能交给出纳人员兼管，货币资金印鉴必须由两人在不同地点妥善保管等，并定期安排人员开展医疗器械设备、药品明细账目的清查工作。在此阶段，公立医院还需要立足于基本情况，尽早发现轮换岗位可能面临的问题，提前做好交接工作，避免影响工作效率，针对于存在漏洞的部分，尽早提出解决方案。（三）完善医院财务内部控制体系内容公立医院建立完善的财务内控体系，主要是由风险控制、会计控制、组织控制、内部审计工作构成的。在内控建设的环节中，做好以下几个方面的工作：内部控制组织建设情况；内控机制建设情况；内控制度建设情况；内控队伍建设情况；内控流程建设情况。业务层面则需要关注：预算管理情况、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理情况、合同管理情况、医疗业务管理情况、科研项目与临床试验项目管理情况、教学管理情况、互联网诊疗管理情况、医联体管理情况、信息系统管理情况。而组织控制与内部控制属于最关键的构成内容，内部审计也发挥着评价、监督、改进的核心作用。其中会计控制工作、风险控制工作、组织优化都属于最关键的组成部分，在各项活动中也需要以预算管控为核心。以相互分离、制约的原则为核心，确定会计事项审批、经办人员、财务管理人员的核心工作职责。在开展各项业务活动的阶段，严格执行医院财务规章制度，开展资金盘点工作，并需要对资产保管与记录情况进行明确分工，有效地保障资产使用的安全性以及完整性。在持续改进医院内部财务管控体系的基础上，做好财务内控制度的定期评价工作，纠正存在的偏差与不足之处，实现内控管理机制创新改革的目标。（四）建立内部审计机构第一，公立医院的财务人员、医护人员都需要形成良好的内控理念，还要真正达成共识，并促进内控制度的建设，提出优化内部审计机构的策略。对于医院财务决策人员来说，要结合医院的基本情况，制定与国际发展接轨的财务内控体系，优化现行的财务内控机制，开展系统化、标准化的内控工作，设计可操作性较强的作业流程。第二，公立医院建设独立内审机构，并将其实际作用发挥出来。医院要建设内部审计机构，促进经济活动顺利开展。审计机构的基本职责，就是履行监督职能。开展医院内部审计监督工作，要规定财务人员的基本工作范畴，使其做好本职工作，保证经济活动与医院内部程序、基本政策与方针相符合。对于控制职能来说，做好医院内部审计工作属于最关键的内容。与其他的控制方式相比较，其具有权威性、全面性的特点。在对公立医院内部审计人员进行独立评价审查的同时，促进医院经济活动能在政府发布的法律法规下稳定运行。对于评价功能来说，公立医院内部审计人员需要结合自身的标准，做好各项活动的检查工作，还要判定各项管理活动、医疗活动的可行性，落实内部审计评价工作，