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文档简介

《土地利用评价指标体系》(征求意见稿)

编制说明

中国国土勘测规划院

中国自然资源经济研究院

中国标准化研究院

自然资源部土地整治中心

北京大学

2022年12月20日

《土地利用评价指标体系》(征求意见稿)

编制说明

一、工作简况

(一)任务来源

为了加强绿色技术标准体系建设,《土地利用评价指标体系》(以

下简称《指标》)标准列入了国家标准化管理委员会《2019年重点

领域绿色技术国家标准专项计划》,计划号20192407-T-334。编制

的《指标》适用于指导开展县域土地利用评价,为土地资源的综合管

护提供科学规范。

文件由中国国土勘测规划院牵头起草,并由全国自然资源与国土

空间规划标准化技术委员会SAC/TC93归口管理。

(二)编制背景

土地作为一切社会经济活动的基本物质资料,是人类赖以生存和

发展的源泉,是国家经济可持续发展的物质基础。在经济发展的同时,

实现土地资源的合理利用、人与自然的和谐发展是世界各国追求的最

佳目标,因此必须严格规范管理,统筹保障发展和保护土地资源。依

据土地资源管理目标和社会经济发展阶段,对土地资源利用进行科学

评价,制定评价指标体系标准,能充分满足新时期社会经济发展对土

2

地资源的总体需求,从而逐步提高土地资源利用效率,提升保障能力

和保护水平,这对推动高质量发展显得尤为重要,也对社会经济持续

稳定健康发展提供资源保障。

土地资源管理标准化是自然资源标准化管理的基础工作和重要

支撑,在推进国家治理体系和治理能力现代化建设过程中发挥基础性

作用。在新时期,经济发展的内涵发生了深刻的变化,对于土地资源

利用标准也有了更高的新要求,因此,研究制定土地资源利用评价指

标体系国家标准,以促进自然资源标准化管理,从而有效支撑自然自

然管理工作。

党的二十大报告中15章中一、三、四、五、九、十、十一等7

部分在很多点上都提到了自然资源相关的内容,给国土空间、绿色发

展等新的领域工作包括标准化工作指明了发展方向。在“推动绿色发

展,促进人与自然和谐共生”部分提出,我们要推进美丽中国建设,

坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理,推进生态优先、节约集

约、绿色低碳发展;要加快发展方式绿色转型,实施全面节约战略,

发展绿色低碳产业。

(三)起草过程

本文件编制过程大体经过前期预研究、标准初稿、标准征求意见

稿三个阶段。

1.前期预研究(2017.1-2019.7)

3

2017年1月-2019年7月,编制组开展了文献查询、实地调研和

专家咨询等系列工作,并在广泛征求意见的基础上,初步形成了评价

指标体系框架,并申请列入国家标准计划。

2.标准初稿(2019.8-2020.11)

2019年8月,《指标》列入了国家标准计划。

2019年9月,编制组通过函件的研讨方式,来自中国农业大学、

中国地质大学(武汉)、中国地质大学(北京)、国家林业和草原局

调查规划设计院、中国环境科学研究院、自然资源部国土整治中心等

单位的专家就《指标》提出了许多建设性研制建议,编制组根据专家

意见逐渐完善形成了《指标》(初稿)。

2019年10月-2020年11月,在《土地利用现状分类》等的标

准基础上,编制组与中国科学院地理资源与科学研究所、中国农业大

学、中国地质大学(北京)、中国矿业大学(北京)、中国标准化研究

院等单位专家研究,并反复对初稿进行修改完善,形成《指标》(建

议稿)。

3.征求意见稿(2020.12-2022.12)

2020年12月-2022年10月,在《国土空间调查、规划、用途管

制用地用海分类指南(试行)》等实施的基础上,编制组根据新的分

类要求,多次与国土整治中心、中国自然资源经济研究院、中国科学

院地理资源与科学研究所、中国农业大学、中国地质大学(北京)、中

国矿业大学(北京)、中国标准化研究院等单位专家研究,经修改完

4

善形成《指标》(讨论稿)。

2022年11月-2022年12月,根据二十大报告中提出的“推动绿

色发展,促进人与自然和谐共生”的要求,着重将绿色发展理念贯穿

《指标》全过程,经多次研讨,形成《指标》(征求意见稿),并根

据专家研讨的建议,拟更名为《土地利用评价指标体系》,准备开展

征求意见工作。

(四)主要起草单位及起草人

《指标》主要起草单位:中国国土勘测规划院、中国自然资源经

济研究院、中国标准化研究院、自然资源部土地整治中心、北京大学。

《指标》主要起草人有田春华、郭旭东、吕春艳、陈瑜琦、何挺、

赵祺彬、白雪、周妍、楚建群、孟超、汪晓帆、张衍毓、张成鹏等,

主要分工如下:田春华负责统筹,总体质量控制;郭旭东、吕春艳、

陈瑜琦、何挺、赵祺彬、白雪、周妍、楚建群负责文件起草;孟超、

汪晓帆、张衍毓、张成鹏等负责资料收集和分析。

二、编制原则、主要内容及其确定依据

(一)编制原则

《指标》是以科学用好土地资源为总要求,体现人与自然和谐共

生,山水林田湖草沙系统管理,倡导绿色低碳高质量发展方式,与现

行相关规划、创建活动相衔接,构建合理的指标体系,确保科学性、

5

实用性和可操作性,指导土地资源管理。编制标准遵守以下原则:

1.协调一致原则。本《指标》应与土地资源评价的系列技术规程,

及其他相关国家标准相协调一致。对土地资源评价相关技术规程中与

本文件相关的条文要认真分析,调整充实相关条文。

2.与时俱进原则。本文件应有利于促进技术进步和发展,积极采

用新技术与新方法。

(二)主要内容

文件的主要内容包括范围、规范性引用文件、术语与定义、总则、

评价指标体系、指标含义及计算方法等。其中,指标包括基础状况、

开发利用、生态状况、响应治理四个维度,以及土地数量、土地质量、

利用效益、集约利用水平、土地退化、土地损毁、土地保护、土地修

复,共8个一级指标。详细情况说明如下:

1.关于范围

文件给出了土地利用评价的指标体系、指标含义以及指标计算的

方法。适用于指导开展县域土地利用评价工作。

2.关于术语和定义

在术语和定义中,规定了“土地利用评价”的明确定义。

6

3.关于指标选取原则

指标选取坚持以下原则:

(1)科学性与可获取性兼顾原则。指标的设计要明确,具有科

学意义,且便于采集数据与收集,便于开展评价工作。

(2)普适性与区域性相结合原则。指标体系要紧紧围绕土地利

用目标来设计,指标应由具有普适性的共性指标和具有区域地点的特

色指标组成。

(3)动态性与静态性相结合原则。指标选取既要考虑当前土地

利用状况,也要反映未来发展趋势。

4.关于土地利用基础状况指标

土地利用基础状况指标包括土地利用数量和质量两个方面指标。

共35个二级指标。

其中,土地利用数量指标反映了区域土地利用数量结构和人均拥

有的土地资源数量,共23个二级指标,包括耕地、园地、林地、草

地、湿地、城乡建设用地、陆地水域、其他土地比例,居住用地占比

等城乡建设用地数量结构指标,人均耕地、园地、林地、草地、湿地、

陆地水域等指标;

土地质量指标共12个二级指标,反映了耕地、园地、林地、草

地质量,包括高中低等耕地、园地、林地、草地面积比例。

7

5.关于土地开发利用指标

土地开发利用指标包括利用效益和集约化利用水平两大类,共

16个二级指标,反映了土地开发利用状况。

利用效益指标共7个二级指标,包括粮食单产、耕地产值、园地

产值、林地产值、草地产值、单位公共管理与公共服务用地服务人口

数、人均绿地与开敞空间用地面积。

集约化水平指标共11个二级指标,反映了耕地、园地、建设用

地的集约利用水平。包括单位面积耕地农业机械总动力投入、复种指

数、撂荒地比例、单位面积园地资本投入、单位面积园地劳动力投入、

城乡建设用地地均二三产税收、单位居住用地人口数、商业用地地均

税收、工业用地地均收入、建筑系数、容积率等。

6.关于土地利用生态状况指标

土地利用生态状况指标包括土地退化和土地损毁指标共22个指

标,反映土地退化状况。

土地退化指标16个二级指标,包括耕地农药使用量、化肥使用

量、地膜回收率、水土流失强度,反映耕地退化状况;园地农药使用

量、化肥使用量、水土流失强度,反映园地退化状况;森林蓄积量、

乔木林地占林地面积的比例、针阔混交比例、林龄组成比例,反映林

地退化状况;草原综合植被盖度,反映草地退化状况;湿地植物群落

特征、湿地水质、河湖水量、河湖生态流量,反映湿地和水域退化状

况。

8

土地损毁指标6个二级指标,包括挖损、塌陷、压占和污染耕地

面积占陆域国土空间面积的比例,挖损、塌陷、压占和污染园地面积

占陆域国土空间面积的比例,挖损、塌陷、压占、污染和砍伐林地面

积占陆域国土空间面积的比例,挖损、塌陷、压占和污染草地面积占

陆域国土空间面积比例,挖损、塌陷、压占和疏干湿地面积占陆域国

土空间比例,侵占(围湖造田、围湖造塘等)水域面积比例。

7.关于响应治理指标

响应治理指标包括土地保护和土地修复指标,共17个,反映土

地治理状况。

土地保护指标共10个二级指标,包括永久基本农田面积占陆域

国土空间面积比例、高标准农田面积占永久基本农田面积的比例、农

田林网率、林地保有量占陆域国土空间的比例、生态公益林占林地总

面积的比例、基本草原占陆域国土空间面积的比例、纳入生态保护红

线湿地的比例、纳入重要湿地名录的湿地的比例、自然岸线保有率、

水域占县域国土空间面积比例。

土地修复指标共7个二级指标,包括已修复耕地占退化和损毁耕

地总面积的比例、已修复园地占退化和损毁园地总面积的比例、已修

复林地占退化和损毁林地总面积的比例、已修复草地占退化和损毁草

地总面积的比例、修复湿地面积占退化和损毁湿地面积的比例、已修

复废弃工矿地面积占废弃工矿地总面积的比例、重要江河湖泊水功能

区水质达标率。

9

(三)编制依据

1.主要技术依据

GB3838-2002地表水环境质量标准

GB/T19231-2003土地基本术语

GB/T33469-2016耕地质量等级

NY/T1233-2006天然草原等级评定技术规范

TD/T1071-2022园地分等定级规程

三、试验验证的分析、综述报告,技术经济论证,预期的经

济效益、社会效益和生态效益

本文件的编制,对于践行生态优先、绿色发展理念,推动土地利

用方式向保护与利用转变,引领行业的技术发展,提高土地利用社会、

经济、生态效益,促进区域绿色高质量发展具有重要意义。同时也为

行业新的技术发展建立相关标准提供示范。

四、与国际、国外同类标准技术内容的对比情况

经过广泛查阅资料,目前尚未发现国际上有同类标准。

五、以国际标准为基础的起草情况,以及是否合规引用或者

采用国际国外标准,并说明未采用国际标准的原因

本文件未以国际标准为基础,未引用或采用国际国外标准。

10

六、与有关法律、行政法规及相关标准的关系

本文件与现有的法律、法规和强制性国家标准无冲突。本文件的

编制,以《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规以及相关国

家和行业标准为依据,对于已经颁布实施的行业标准,涉及到相关条

款的,与之衔接,或者直接引用。

七、重大分歧意见的处理经过和依据

在征求意见过程中,尚不存在重大分歧意见,对于不同意的意见,

经过和专家讨论,基本达成一致。

八、涉及专利的有关说明

本文件不涉及专利。

九、实施国家标准的要求,以及组织措施、技术措施、过渡

期和实施日期的建议等措施建议

文件经过严格审查,发布后,可尽快实施。具体实施建议如下:

(一)通过举办培训班、讲座等形式,进行文件的宣传和培训,

使文件使用人员切实掌握相关技术要求。

(二)业务主管部门可对本文件的实施情况和实施效果组织专项

检查评估,以便及时修订。

11

十、其他应当说明的事项

无。

12

目次

一、工作简况.............................................................................................2

(一)任务来源.........................................................................................2

(二)编制背景.........................................................................................2

(三)起草过程.........................................................................................3

(四)主要起草单位及起草人.................................................................5

二、编制原则、主要内容及其确定依据................................................5

(一)编制原则.........................................................................................5

(二)主要内容.........................................................................................6

(三)编制依据.......................................................................................10

三、试验验证的分析、综述报告,技术经济论证,预期的经济效益、

社会效益和生态效益...............................................................................10

四、与国际、国外同类标准技术内容的对比情况..............................10

五、以国际标准为基础的起草情况,以及是否合规引用或者采用国际

国外标准,并说明未采用国际标准的原因..........................................10

六、与有关法律、行政法规及相关标准的关系..................................11

七、重大分歧意见的处理经过和依据...................................................11

八、涉及专利的有关说明.......................................................................11

九、实施国家标准的要求,以及组织措施、技术措施、过渡期和实施

日期的建议等措施建议...........................................................................11

十、其他应当说明的事项.......................................................................12

1

《土地利用评价指标体系》(征求意见稿)

编制说明

一、工作简况

(一)任务来源

为了加强绿色技术标准体系建设,《土地利用评价指标体系》(以

下简称《指标》)标准列入了国家标准化管理委员会《2019年重点

领域绿色技术国家标准专项计划》,计划号20192407-T-334。编制

的《指标》适用于指导开展县域土地利用评价,为土地资源的综合管

护提供科学规范。

文件由中国国土勘测规划院牵头起草,并由全国自然资源与国土

空间规划标准化技术委员会SAC/TC93归口管理。

(二)编制背景

土地作为一切社会经济活动的基本物质资料,是人类赖以生存和

发展的源泉,是国家经济可持续发展的物质基础。在经济发展的同时,

实现土地资源的合理利用、人与自然的和谐发展是世界各国追求的最

佳目标,因此必须严格规范管理,统筹保障发展和保护土地资源。依

据土地资源管理目标和社会经济发展阶段,对土地资源利用进行科学

评价,制定评价指标体系标准,能充分满足新时期社会经济发展对土

2

地资源的总体需求,从而逐步提高土地资源利用效率,提升保障能力

和保护水平,这对推动高质量发展显得尤为重要,也对社会经济持续

稳定健康发展提供资源保障。

土地资源管理标准化是自然资源标准化管理的基础工作和重要

支撑,在推进国家治理体系和治理能力现代化建设过程中发挥基础性

作用。在新时期,经济发展的内涵发生了深刻的变化,对于土地资源

利用标准也有了更高的新要求,因此,研究制定土地资源利用评价指

标体系国家标准,以促进自然资源标准化管理,从而有效支撑自然自

然管理工作。

党的二十大报告中15章中一、三、四、五、九、十、十一等7

部分在很多点上都提到了自然资源相关的内容,给国土空间、绿色发

展等新的领域工作包括标准化工作指明了发展方向。在“推动绿色发

展,促进人与自然和谐共生”部分提出,我们要推进美丽中国建设,

坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理,推进生态优先、节约集

约、绿色低碳发展;要加快发展方式绿色转型,实施全面节约战略,

发展绿色低碳产业。

(三)起草过程

本文件编制过程大体经过前期预研究、标准初稿、标准征求意见

稿三个阶段。

1.前期预研究(2017.1-2019.7)

3

2017年1月-2019年7月,编制组开展了文献查询、实地调研和

专家咨询等系列工作,并在广泛征求意见的基础上,初步形成了评价

指标体系框架,并申请列入国家标准计划。

2.标准初稿(2019.8-2020.11)

2019年8月,《指标》列入了国家标准计划。

2019年9月,编制组通过函件的研讨方式,来自中国农业大学、

中国地质大学(武汉)、中国地质大学(北京)、国家林业和草原局

调查规划设计院、中国环境科学研究院、自然资源部国土整治中心等

单位的专家就《指标》提出了许多建设性研制建议,编制组根据专家

意见逐渐完善形成了《指标》(初稿)。

2019年10月-2020年11月,在《土地利用现状分类》等的标

准基础上,编制组与中国科学院地理资源与科学研究所、中国农业大

学、中国地质大学(北京)、中国矿业大学(北京)、中国标准化研究

院等单位专家研究,并反复对初稿进行修改完善,形成《指标》(建

议稿)。

3.征求意见稿(2020.12-2022.12)

2020年12月-2022年10月,在《国土空间调查、规划、用途管

制用地用海分类指南(试行)》等实施的基础上,编制组根据新的分

类要求,多次与国土整治中心、中国自然资源经济研究院、中国科学

院地理资源与科学研究所、中国农业大学、中国地质大学(北京)、中

国矿业大学(北京)、中国标准化研究院等单位专家研究,经修改完

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善形成《

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