土地绿色发展评价指标体系-编制说明

《土地利用评价指标体系》（征求意见稿）

编制说明

中国国土勘测规划院

中国自然资源经济研究院

中国标准化研究院

自然资源部土地整治中心

北京大学

2022年12月20日

《土地利用评价指标体系》（征求意见稿）

编制说明

一、工作简况

（一）任务来源

为了加强绿色技术标准体系建设，《土地利用评价指标体系》（以

下简称《指标》）标准列入了国家标准化管理委员会《2019年重点

领域绿色技术国家标准专项计划》，计划号20192407-T-334。编制

的《指标》适用于指导开展县域土地利用评价，为土地资源的综合管

护提供科学规范。

文件由中国国土勘测规划院牵头起草，并由全国自然资源与国土

空间规划标准化技术委员会SAC/TC93归口管理。

（二）编制背景

土地作为一切社会经济活动的基本物质资料，是人类赖以生存和

发展的源泉，是国家经济可持续发展的物质基础。在经济发展的同时，

实现土地资源的合理利用、人与自然的和谐发展是世界各国追求的最

佳目标，因此必须严格规范管理，统筹保障发展和保护土地资源。依

据土地资源管理目标和社会经济发展阶段，对土地资源利用进行科学

评价，制定评价指标体系标准，能充分满足新时期社会经济发展对土

2

地资源的总体需求，从而逐步提高土地资源利用效率，提升保障能力

和保护水平，这对推动高质量发展显得尤为重要，也对社会经济持续

稳定健康发展提供资源保障。

土地资源管理标准化是自然资源标准化管理的基础工作和重要

支撑，在推进国家治理体系和治理能力现代化建设过程中发挥基础性

作用。在新时期，经济发展的内涵发生了深刻的变化，对于土地资源

利用标准也有了更高的新要求，因此，研究制定土地资源利用评价指

标体系国家标准，以促进自然资源标准化管理，从而有效支撑自然自

然管理工作。

党的二十大报告中15章中一、三、四、五、九、十、十一等7

部分在很多点上都提到了自然资源相关的内容，给国土空间、绿色发

展等新的领域工作包括标准化工作指明了发展方向。在“推动绿色发

展，促进人与自然和谐共生”部分提出，我们要推进美丽中国建设，

坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，推进生态优先、节约集

约、绿色低碳发展；要加快发展方式绿色转型，实施全面节约战略，

发展绿色低碳产业。

（三）起草过程

本文件编制过程大体经过前期预研究、标准初稿、标准征求意见

稿三个阶段。

1.前期预研究（2017.1-2019.7）

3

2017年1月-2019年7月，编制组开展了文献查询、实地调研和

专家咨询等系列工作，并在广泛征求意见的基础上，初步形成了评价

指标体系框架，并申请列入国家标准计划。

2.标准初稿（2019.8-2020.11）

2019年8月，《指标》列入了国家标准计划。

2019年9月，编制组通过函件的研讨方式，来自中国农业大学、

中国地质大学（武汉）、中国地质大学（北京）、国家林业和草原局

调查规划设计院、中国环境科学研究院、自然资源部国土整治中心等

单位的专家就《指标》提出了许多建设性研制建议，编制组根据专家

意见逐渐完善形成了《指标》（初稿）。

2019年10月-2020年11月，在《土地利用现状分类》等的标

准基础上，编制组与中国科学院地理资源与科学研究所、中国农业大

学、中国地质大学(北京)、中国矿业大学（北京）、中国标准化研究

院等单位专家研究，并反复对初稿进行修改完善，形成《指标》（建

议稿）。

3.征求意见稿（2020.12-2022.12）

2020年12月-2022年10月，在《国土空间调查、规划、用途管

制用地用海分类指南（试行）》等实施的基础上，编制组根据新的分

类要求，多次与国土整治中心、中国自然资源经济研究院、中国科学

院地理资源与科学研究所、中国农业大学、中国地质大学(北京)、中

国矿业大学（北京）、中国标准化研究院等单位专家研究，经修改完

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善形成《指标》（讨论稿）。

2022年11月-2022年12月，根据二十大报告中提出的“推动绿

色发展，促进人与自然和谐共生”的要求，着重将绿色发展理念贯穿

《指标》全过程，经多次研讨，形成《指标》（征求意见稿），并根

据专家研讨的建议，拟更名为《土地利用评价指标体系》，准备开展

征求意见工作。

（四）主要起草单位及起草人

《指标》主要起草单位：中国国土勘测规划院、中国自然资源经

济研究院、中国标准化研究院、自然资源部土地整治中心、北京大学。

《指标》主要起草人有田春华、郭旭东、吕春艳、陈瑜琦、何挺、

赵祺彬、白雪、周妍、楚建群、孟超、汪晓帆、张衍毓、张成鹏等，

主要分工如下：田春华负责统筹，总体质量控制；郭旭东、吕春艳、

陈瑜琦、何挺、赵祺彬、白雪、周妍、楚建群负责文件起草；孟超、

汪晓帆、张衍毓、张成鹏等负责资料收集和分析。

二、编制原则、主要内容及其确定依据

（一）编制原则

《指标》是以科学用好土地资源为总要求，体现人与自然和谐共

生，山水林田湖草沙系统管理，倡导绿色低碳高质量发展方式，与现

行相关规划、创建活动相衔接，构建合理的指标体系，确保科学性、

5

实用性和可操作性，指导土地资源管理。编制标准遵守以下原则：

1.协调一致原则。本《指标》应与土地资源评价的系列技术规程，

及其他相关国家标准相协调一致。对土地资源评价相关技术规程中与

本文件相关的条文要认真分析，调整充实相关条文。

2.与时俱进原则。本文件应有利于促进技术进步和发展，积极采

用新技术与新方法。

（二）主要内容

文件的主要内容包括范围、规范性引用文件、术语与定义、总则、

评价指标体系、指标含义及计算方法等。其中，指标包括基础状况、

开发利用、生态状况、响应治理四个维度，以及土地数量、土地质量、

利用效益、集约利用水平、土地退化、土地损毁、土地保护、土地修

复，共8个一级指标。详细情况说明如下：

1.关于范围

文件给出了土地利用评价的指标体系、指标含义以及指标计算的

方法。适用于指导开展县域土地利用评价工作。

2.关于术语和定义

在术语和定义中，规定了“土地利用评价”的明确定义。

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3.关于指标选取原则

指标选取坚持以下原则：

（1）科学性与可获取性兼顾原则。指标的设计要明确，具有科

学意义，且便于采集数据与收集，便于开展评价工作。

（2）普适性与区域性相结合原则。指标体系要紧紧围绕土地利

用目标来设计，指标应由具有普适性的共性指标和具有区域地点的特

色指标组成。

（3）动态性与静态性相结合原则。指标选取既要考虑当前土地

利用状况，也要反映未来发展趋势。

4.关于土地利用基础状况指标

土地利用基础状况指标包括土地利用数量和质量两个方面指标。

共35个二级指标。

其中，土地利用数量指标反映了区域土地利用数量结构和人均拥

有的土地资源数量，共23个二级指标，包括耕地、园地、林地、草

地、湿地、城乡建设用地、陆地水域、其他土地比例，居住用地占比

等城乡建设用地数量结构指标，人均耕地、园地、林地、草地、湿地、

陆地水域等指标；

土地质量指标共12个二级指标，反映了耕地、园地、林地、草

地质量，包括高中低等耕地、园地、林地、草地面积比例。

7

5.关于土地开发利用指标

土地开发利用指标包括利用效益和集约化利用水平两大类，共

16个二级指标，反映了土地开发利用状况。

利用效益指标共7个二级指标，包括粮食单产、耕地产值、园地

产值、林地产值、草地产值、单位公共管理与公共服务用地服务人口

数、人均绿地与开敞空间用地面积。

集约化水平指标共11个二级指标，反映了耕地、园地、建设用

地的集约利用水平。包括单位面积耕地农业机械总动力投入、复种指

数、撂荒地比例、单位面积园地资本投入、单位面积园地劳动力投入、

城乡建设用地地均二三产税收、单位居住用地人口数、商业用地地均

税收、工业用地地均收入、建筑系数、容积率等。

6.关于土地利用生态状况指标

土地利用生态状况指标包括土地退化和土地损毁指标共22个指

标，反映土地退化状况。

土地退化指标16个二级指标，包括耕地农药使用量、化肥使用

量、地膜回收率、水土流失强度，反映耕地退化状况；园地农药使用

量、化肥使用量、水土流失强度，反映园地退化状况；森林蓄积量、

乔木林地占林地面积的比例、针阔混交比例、林龄组成比例，反映林

地退化状况；草原综合植被盖度，反映草地退化状况；湿地植物群落

特征、湿地水质、河湖水量、河湖生态流量，反映湿地和水域退化状

况。

8

土地损毁指标6个二级指标，包括挖损、塌陷、压占和污染耕地

面积占陆域国土空间面积的比例，挖损、塌陷、压占和污染园地面积

占陆域国土空间面积的比例，挖损、塌陷、压占、污染和砍伐林地面

积占陆域国土空间面积的比例，挖损、塌陷、压占和污染草地面积占

陆域国土空间面积比例，挖损、塌陷、压占和疏干湿地面积占陆域国

土空间比例，侵占（围湖造田、围湖造塘等）水域面积比例。

7.关于响应治理指标

响应治理指标包括土地保护和土地修复指标，共17个，反映土

地治理状况。

土地保护指标共10个二级指标，包括永久基本农田面积占陆域

国土空间面积比例、高标准农田面积占永久基本农田面积的比例、农

田林网率、林地保有量占陆域国土空间的比例、生态公益林占林地总

面积的比例、基本草原占陆域国土空间面积的比例、纳入生态保护红

线湿地的比例、纳入重要湿地名录的湿地的比例、自然岸线保有率、

水域占县域国土空间面积比例。

土地修复指标共7个二级指标，包括已修复耕地占退化和损毁耕

地总面积的比例、已修复园地占退化和损毁园地总面积的比例、已修

复林地占退化和损毁林地总面积的比例、已修复草地占退化和损毁草

地总面积的比例、修复湿地面积占退化和损毁湿地面积的比例、已修

复废弃工矿地面积占废弃工矿地总面积的比例、重要江河湖泊水功能

区水质达标率。

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（三）编制依据

1.主要技术依据

GB3838-2002地表水环境质量标准

GB/T19231-2003土地基本术语

GB/T33469-2016耕地质量等级

NY/T1233-2006天然草原等级评定技术规范

TD/T1071-2022园地分等定级规程

三、试验验证的分析、综述报告，技术经济论证，预期的经

济效益、社会效益和生态效益

本文件的编制，对于践行生态优先、绿色发展理念,推动土地利

用方式向保护与利用转变，引领行业的技术发展，提高土地利用社会、

经济、生态效益，促进区域绿色高质量发展具有重要意义。同时也为

行业新的技术发展建立相关标准提供示范。

四、与国际、国外同类标准技术内容的对比情况

经过广泛查阅资料，目前尚未发现国际上有同类标准。

五、以国际标准为基础的起草情况，以及是否合规引用或者

采用国际国外标准，并说明未采用国际标准的原因

本文件未以国际标准为基础，未引用或采用国际国外标准。

10

六、与有关法律、行政法规及相关标准的关系

本文件与现有的法律、法规和强制性国家标准无冲突。本文件的

编制，以《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规以及相关国

家和行业标准为依据，对于已经颁布实施的行业标准，涉及到相关条

款的，与之衔接，或者直接引用。

七、重大分歧意见的处理经过和依据

在征求意见过程中，尚不存在重大分歧意见，对于不同意的意见，

经过和专家讨论，基本达成一致。

八、涉及专利的有关说明

本文件不涉及专利。

九、实施国家标准的要求，以及组织措施、技术措施、过渡

期和实施日期的建议等措施建议

文件经过严格审查，发布后，可尽快实施。具体实施建议如下：

（一）通过举办培训班、讲座等形式，进行文件的宣传和培训，

使文件使用人员切实掌握相关技术要求。

（二）业务主管部门可对本文件的实施情况和实施效果组织专项

检查评估，以便及时修订。

11

十、其他应当说明的事项

无。

12

目次

一、工作简况.............................................................................................2

（一）任务来源.........................................................................................2

（二）编制背景.........................................................................................2

（三）起草过程.........................................................................................3

（四）主要起草单位及起草人.................................................................5

二、编制原则、主要内容及其确定依据................................................5

（一）编制原则.........................................................................................5

（二）主要内容.........................................................................................6

（三）编制依据.......................................................................................10

三、试验验证的分析、综述报告，技术经济论证，预期的经济效益、

社会效益和生态效益...............................................................................10

四、与国际、国外同类标准技术内容的对比情况..............................10

五、以国际标准为基础的起草情况，以及是否合规引用或者采用国际

国外标准，并说明未采用国际标准的原因..........................................10

六、与有关法律、行政法规及相关标准的关系..................................11

七、重大分歧意见的处理经过和依据...................................................11

八、涉及专利的有关说明.......................................................................11

九、实施国家标准的要求，以及组织措施、技术措施、过渡期和实施

日期的建议等措施建议...........................................................................11

十、其他应当说明的事项.......................................................................12

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《土地利用评价指标体系》（征求意见稿）

编制说明

一、工作简况

（一）任务来源

为了加强绿色技术标准体系建设，《土地利用评价指标体系》（以

下简称《指标》）标准列入了国家标准化管理委员会《2019年重点

领域绿色技术国家标准专项计划》，计划号20192407-T-334。编制

的《指标》适用于指导开展县域土地利用评价，为土地资源的综合管

护提供科学规范。

文件由中国国土勘测规划院牵头起草，并由全国自然资源与国土

空间规划标准化技术委员会SAC/TC93归口管理。

（二）编制背景

土地作为一切社会经济活动的基本物质资料，是人类赖以生存和

发展的源泉，是国家经济可持续发展的物质基础。在经济发展的同时，

实现土地资源的合理利用、人与自然的和谐发展是世界各国追求的最

佳目标，因此必须严格规范管理，统筹保障发展和保护土地资源。依

据土地资源管理目标和社会经济发展阶段，对土地资源利用进行科学

评价，制定评价指标体系标准，能充分满足新时期社会经济发展对土

2

地资源的总体需求，从而逐步提高土地资源利用效率，提升保障能力

和保护水平，这对推动高质量发展显得尤为重要，也对社会经济持续

稳定健康发展提供资源保障。

土地资源管理标准化是自然资源标准化管理的基础工作和重要

支撑，在推进国家治理体系和治理能力现代化建设过程中发挥基础性

作用。在新时期，经济发展的内涵发生了深刻的变化，对于土地资源

利用标准也有了更高的新要求，因此，研究制定土地资源利用评价指

标体系国家标准，以促进自然资源标准化管理，从而有效支撑自然自

然管理工作。

党的二十大报告中15章中一、三、四、五、九、十、十一等7

部分在很多点上都提到了自然资源相关的内容，给国土空间、绿色发

展等新的领域工作包括标准化工作指明了发展方向。在“推动绿色发

展，促进人与自然和谐共生”部分提出，我们要推进美丽中国建设，

坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，推进生态优先、节约集

约、绿色低碳发展；要加快发展方式绿色转型，实施全面节约战略，

发展绿色低碳产业。

（三）起草过程

本文件编制过程大体经过前期预研究、标准初稿、标准征求意见

稿三个阶段。

1.前期预研究（2017.1-2019.7）

3

2017年1月-2019年7月，编制组开展了文献查询、实地调研和

专家咨询等系列工作，并在广泛征求意见的基础上，初步形成了评价

指标体系框架，并申请列入国家标准计划。

2.标准初稿（2019.8-2020.11）

2019年8月，《指标》列入了国家标准计划。

2019年9月，编制组通过函件的研讨方式，来自中国农业大学、

中国地质大学（武汉）、中国地质大学（北京）、国家林业和草原局

调查规划设计院、中国环境科学研究院、自然资源部国土整治中心等

单位的专家就《指标》提出了许多建设性研制建议，编制组根据专家

意见逐渐完善形成了《指标》（初稿）。

2019年10月-2020年11月，在《土地利用现状分类》等的标

准基础上，编制组与中国科学院地理资源与科学研究所、中国农业大

学、中国地质大学(北京)、中国矿业大学（北京）、中国标准化研究

院等单位专家研究，并反复对初稿进行修改完善，形成《指标》（建

议稿）。

3.征求意见稿（2020.12-2022.12）

2020年12月-2022年10月，在《国土空间调查、规划、用途管

制用地用海分类指南（试行）》等实施的基础上，编制组根据新的分

类要求，多次与国土整治中心、中国自然资源经济研究院、中国科学

院地理资源与科学研究所、中国农业大学、中国地质大学(北京)、中

国矿业大学（北京）、中国标准化研究院等单位专家研究，经修改完

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善形成《