完善上海城市最低生活保障制度分析样本

完善上海都市最低生活保障制度分析随着低保制度建设逐渐进一步，有劳动能力者及其家庭已成为重要低保群体，如何勉励她们积极觅职、实现自立是此后完善低保制度过程中需要重点解决课题。分析表白，现行社会救济原则体系中也许存在某些不利于低保家庭退出救济因素，如低保代替率、救济原则抵扣和渐退办法、低保附带福利、工作成本以及工作稳定性等都会影响低保家庭与否会退出低保。本文以上海都市最低生活保障制度为例，参照国际经验，对这些问题进行进一步分析和探讨，并提出相应对策建议。核心词：都市最低生活保障制度/就业动机/上海一、引言在近几年迅速增长低保对象中，大某些是有劳动能力救济对象及其家庭成员，并且这某些对象数量占低保对象总数比例达到95％，因而，如何勉励她们积极觅职、实现自立是此后完善低保制度过程中需要重点考量问题。本报告讨论重点是有劳动能力人口社会救济问题，即要回答如下问题：如何有效维持社会救济和就业动力之间平衡关系。1.1、基本概念社会救济是一种不同于社会保险和其她形式社会保护制度制度安排，它有自己特定对象群体和服务手段。普通而言，社会救济涉及四个要素（OECD，1998a；Barker，1999）：（1）救济资格拟定以家计调查（means-tested）为基本；（2）面向贫困个人或家庭；（3）以钞票或实物/服务为支付形式；（4）实行非供款制，经费来源以国家财政拨款为主。由于前几年上海市对都市社会救济制度进行了改革，把大某些老式都市社会救济项目和特殊人员救济项目合并到都市最低生活保障制度中，当前上海都市社会救济制度重要项目涉及都市最低生活保障、粮油补贴、医疗救济、教诲救济、廉租房、其她帮困和优惠办法等。此外，本研究把协保补差视为都市低保制度中一某些，而不作分开讨论。本报告研究对象是都市最低生活保障制度（简称低保制度）。在国内，“最低生活保障制度”这个术语被使用频率要远远高于社会救济。所谓都市最低生活保障制度，是“由政府出面对…贫困人口按本地最低生活保障原则进行差额救济新型社会救济制度”（《人民日报》，1999年111.2、既有研究虽然自1990年代以来，政府部门和学术界对社会救济讨论，与此前相比，有了长足进步，但总体来说，社会救济研究在学术界尚未引起应有注重。在既关于于社会救济研究中，多吉才让（）、时正新和廖鸿（）、唐钧、沙琳和任振兴（）以及尚晓援等（）研究都是值得注意并且有分量研究。尚晓援文中对前面几项研究已经作了较好地评述，本文不再赘述。而与前面研究相比，尚晓援等研究最大特性是，从国际社会政策争论视角出发，以一种较为国际化分析框架，全面评估了国内社会救济制度（重要是都市低保制度），并探讨其对正在形成新社会福利模式也许影响。应当说，这是当前为止学术界对中华人民共和国社会救济制度最契合国际惯例和最完整研究之一。但是，该研究比较注重是国内社会救济制度发展理论分析。在国际上，社会救济理论和实务研究“复临”发端于1970年代石油危机。在接下来三十载中，社会救济在全球范畴内受到越来越多关注，研究重点是那些面向劳动年龄人口救济政策。Eardley等（1996）对经合组织（OECD）24个国家社会救济构造、救济原则、管理及救济人数和支出等方面作了全面详细比较研究。日后，OECD（1998a，1998b，1999）持续开展了三项比较研究，研究内容涉及8个成员国社会救济构造和原则合理性、长期福利依赖防止以及如何实现社会救济政策和劳动力市场政策整合。而Saraceno（）对13个欧洲都市社会救济制度研究，则侧重考察社会救济对象加入和退出社会救济整个历程，以达到解构福利依赖之谜团目。此外，Subbarao等（1997）回顾了发展中华人民共和国家和转型国家中社会救济和扶贫筹划发展，分析了不同国家之政策优劣长短，并提出了某些成功范例。世界银行（）依照其资助项目，对欧亚转型国家社会保障政策，特别是社会救济制度重构方略进行了研究。Howell（）探讨了社会救济理论基本以及有关筹划问题，并提出了亚太地区社会救济制度设计方略。上述研究不但为本研究提供了丰富翔实文献来源，还提供了系统实用理论框架。1.3、研究办法1.文献分析。全面总结国内外社会救济政策设计模式和原理，重点是面向有劳动能力救济对象政策。文献分析内容还涉及关于政府部门文献、报告和记录资料。2.问卷调查。采用判断抽样办法选用有劳动能力低保对象，对其领取低保状况、就业和培训状况、就业动机、找工作状况、个人和家庭状况等方面进行调查。3.小组座谈会，涉及三种类型：一是街道劳动服务所和社会救济管理所工作人员座谈会，旨在理解有劳动能力低保群体基本状况，摸清在低保管理和就业推动中存在突出问题，探讨也许解决办法和建议；二是有劳动能力低保对象座谈会，重点是进一步理解其在就业中遇到障碍，特别是对离开救济、实现就业决策过程。三是离开救济、实现就业低保对象，重点是回顾其就业时遇到障碍，以及离开救济和实现就业因素和决策过程。二、上海都市最低生活保障制度现状2.1、上海市都市低保制度基本状况上海市在社会救济政策和实践上始终处在全国领先地位。综观这中社会救济政策演变过程，咱们可以大体把它提成两个阶段：前制度构建阶段和至今制度完善阶段。前一阶段重要成绩是建立了以都市最低生活保障制度为核心、同步覆盖医疗、教诲、住房等其她生活支出社会救济制度新框架，基本实现保障困难群体基本生活。后一阶段目的是进一步完善制度框架和管理体制，重点是推动有劳动能力低保对象退出救济、实现就业，力求做到把救济落在真正有需要困难群体身上。与老式社会救济制度比较，最低生活保障制度在性质上最基本变化是保障对象变化，即从只保障“三无”人员，到保障所有低收入家庭。制度性质变化同步也引致了制度原则变化（尚晓援等，）：一方面，从只对没有劳动能力人口进行救济，转变为对有劳动能力和没有劳动能力人都进行救济。另一方面，在新制度下，国家和家庭及个人之间应当互相承担责任被重新厘定。再次，在新政策法规支持下，新保障制度逐渐具备了以社会权利为基本特性，即基层工作人员任意处置权利缩小了，被保障对象可以依照自己社会权利（由现行政策法规定义）规定得到保障。因而，无论从制度性质还是原则看，最低生活保障制度不是原有制度发展，而是一项新制度。自1990年代以来，特别是在近几年，都市社会救济制度在整个社会保障体系中地位逐渐上升，即所保障人口占总人口比重以及社会救济开支及比例在逐渐增长。资料来源：上海市民政局图1描述了自1993年以来上海都市各类救济人数变化状况。从图1看，在1999-期间，上海都市低保对象数量和占城乡人口比重都飙升了6倍强，分别由1999年7万和0.72％增长到44.56万和4.5％。但是，从图1咱们也可看出，后，低保对象增长速度开始减慢，表白实现应保尽保目的后，低保对象规模将也许保持在一种相对稳定水平。据记录，7月全市低保人数比去年年终减少8900人[①].图1还显示，由于政策调节，领取绿卡（粮油帮困卡）人数变动是各种救济项目中很大。后，领取绿卡人数呈缓慢增长。此外，医疗救济和协保补贴人数也呈逐渐上升趋势。从低保对象构成（图2）看，低收入在职人员及其家庭所占比重最大，约占低保对象总数一半强；另一方面是失业和无业人员及其家庭，约占总数2/5；老式救济对象和重残无业人员约占5％，表白当前社会救济对象主体是劳动能力低收入或失业和无业人员及其家庭。从各类对象绝对增长数来看，在到间，增量最大是低收入在职家庭，为6.6万，另一方面是失业和无业人员家庭，为3.8万，两者共计超过10万。究其因素，城乡低保是中央“三条最低保障线”中最后安全网，今年来相称一某些失业人员在领完两年失业保险后仍不能实现就业，从而只能转向申领社会救济。图3中生活救济支出指在城乡低保、实物补贴、实物帮困、粮油帮困和协保补贴等项目中支出。虽然在绝对数量上增长比较迅速，但从占地方财政支出比重看，增长较为缓慢。资料来源：上海市民政局图4显示了上海市各年低保原则及其占人均可支配收入比例状况。从绝对数量上看，上海市低保原则已由1993年120元上升至290元，翻了近一倍半。从相对原则看，上海市低保原则普通为只占都市居民平均可支配收入25-35％。以国际上被广泛接受原则（中位收入或人均收入60％）来看，这个救济原则显然偏低。但尚晓援等（）指出，这样原则与制度设计思路关于系。在西方国家，救济原则考虑住房状况，并且住房支出往往占到总支出三分之一以上，而国内都市居民住房自有率已经很高，并且上海市已经开始全面履行廉租房制度，因而，如果低保户住房支出很低或廉租房制度能为低保户提供充分住房开支补贴，那么当前救济原则是可以接受。反之，则当前救济原则是远远不够。从相对数量上看，在这间（个别年份除外，如1999年），低保原则占都市居民平均可支配收入比重不是上升，而是下降了。这反映出在经济发展条件下，最贫困人口通过社会救济得到国家协助并没有与社会经济同步增长。上海都市低保原则设计中另一种问题是，忽视了家庭规模对需求影响，或家庭消费规模效应对需求影响，即现行救济原则是随家庭规模变化而呈线性变化。一种家庭救济总额等于救济原则和家庭人数乘积。如果低保原则设计目的是所有对象都享有同样生活水准（但不一定是救济金额），那么现行人人相似救济原则显然忽视了规模效应对家庭生活水准影响，这也也许是导致多人户家庭比单人户家庭具备较强福利依赖倾向因素。2.2、都市低保制度管理分析社会救济资格审查普通分两个环节进行（Eardley等，1996）：第一，救济申请者身份（entitlement）与否符合申请条件，即她与否属于关于项目设计所针对那个目的群体。第二，如果申领人符合这些身份条件，在她提出申请时候，政府也许会进一步对她需要和拥有资源进行调查，看她与否有资格享有关于待遇（eligibility）。在申请者身份确认上，国内低保制度实行是户籍所在地资格审核制，即都市低保对象是本地都市人口，农村低保对象是本地农村人口，居住在本地、但户口不在本地人口被排除在本地低保制度之外。原则上，她们需要到本人户口所在地去申请低保。在申请身份拟定之后，要对申请者资格进行认定，即要对申请者家庭财产进行审核。详细来讲，可以从如下几种方面来分析。一方面是申领单位拟定，由于这涉及到家计调查和救济发放。申领单位是个人还是家庭？如果是家庭，家庭如何定义？是核心家庭还是扩展家庭？对此，全国政策并不统一。在上海，最低生活保障普通是以家庭为计算单位，这里家庭涉及户口本上共同生活在一起成员。但考虑到上海户口和住房问题复杂性，在实际操作中，基层低保人员会对家庭定义进行恰当调节。如对残疾人救济是按个人条件给付；如果家庭中有老人，并且老人有退休工资，那么当其子女家庭要申请低保时，普通把她们分开解决。在有些管理比较严格街道，当有劳动能力对象申请低保时，普通本人不予以救济，但其子女则可以予以救济。另一方面是申领家庭所拥有或可获得资源拟定。这种资源不但涉及家庭成员收入，还涉及其她不同住家庭成员或亲属支持，重要指抚养、赡养和扶养费。由于这种家庭间收入转移不可拟定性，上海在操作中制定了详细计算公式。原则上，只有当赡养人也在领取低保时，才可以免除赡养义务。其三，财产资源确认。从理论上，财产均被涉及进家计调查范畴，但是私有自住住房价值普通不计算在内。在上海，饲养宠物、子女在贵族学校读书等属于不能享有低保条件。大某些调查都表白，在低保资格确认过程中，最大问题是对收入缺少有效审核手段，或者隐性收入问题比较严重。由于国内个人所得税收制度尚未完善，当前重要采用手工手段进行收入审核，除退休金和某些单位工资外，其她收入审核重要采用公司出具证明或自报收入等办法。公司因屈从于救济对象压力而在出具收入证明时弄虚作假状况也屡见不鲜。在财产审核上，由于缺少经验和调查手段，以及缺少和其她部门（特别是银行）之间资料共享，对财产调查并但是细。鉴于此，上海制定了代替指标，即家庭人均月水电煤费用不能超过35元。但是由于在详细操作中遇到许多实际困难，这个指标有时并不能完全反映困难状况，因而事实上当前继续实行该做法街道已不多见。三、现行都市低保制度与低保对象就业动机之间关系讨论如何平衡救济原则和就业动机之间关系，防止长期依赖和社会排斥是各国社会救济政策需要解决问题。本某些先讨论低保对象在作与否退出低保、进行就业之决策时要考虑因素，然后分析强化低保对象觅职行为制度安排，评估上海低保原则抵扣安排和渐退政策效果和缺陷，接着简要讨论上海市出台解决就业特困人员劳动力市场政策对协助低保对象就业也许带来作用，最后分别对对也许长期依赖特定风险人群和那些已经离开低保、参加就业人群进行分析。3.1、参加就业经济动机分析经济学理论以为，救济对象与否乐意退出低保、参加就业，在很大限度上是以对该事件损益分析为基本。在讨论社会救济和就业动机时，咱们经常会用代替率，即家庭在领取低保时与参加就业时收入比例，来衡量两者关系。但事实上，对低保对象来说，影响其退出决策因素并不只涉及就业所得和低保金丧失，由于参加就业除了增长收入外，还会让家庭增长开支；退出低保除了让她们丧失低保金外，还让她们丧失附带福利；此外还会考虑到就业稳定性。这些因素都会影响低保家庭与否乐意退出救济。图5比较了不同类别家庭低保金额和平均工资与最低工资之间关系，其中假设3人户（B）中有1人就业获得最低工资635元，其她家庭中没有收入。从图5可看出，在不同就业收入假设下，低保代替率也明显不同。基于平均工资收入假设代替率明显低于基于最低工资收入假设代替率。考虑到大某些低保对象都属于就业困难人群，她们就业收入更接近于最低工资，而不是平均工资，因而，基于最低工资收入假设也许更符合实际，咱们也采用最低工资来分析低保代替率状况。图5显示，在现行低保原则下，低保代替率随家庭规模呈迅速线性增长。无人就业2人户和3人户代替率都相称高，即要是这些家庭只能从事某些接近最低工资就业话，那么对她们来说，参加就业并不能明显地增长收入，而对3人户来说，甚至主线不会增长收入。相对而言，对单人户或有1人就业3人户来说，参加就业直接受益比上述两类家庭大诸多，即在不考虑其她因素前提下，这两类家庭退出救济、参加就业动机应当比前两类家庭强。这点在咱们调查中也得到证明。表1显示了上海低保制度中附带福利，如粮油帮困、医疗救济、教诲救济、廉租房以及其她优惠和帮困办法。所谓附带福利（fringebenefit），是指因满足低保资格而带来其她补贴，因而，退出低保也意味着丧失附带福利。依照上海市民政局记录资料，咱们大体可以推算出，低保对象中有24.1％人领取粮油帮困卡，5.4％人享有医疗救济[②]，3.6％家庭享有廉租房补贴。而问卷调查成果是，约60％对象领取粮油帮困卡，4％对象享有医疗救济，5％对象享有了廉租房政策，十分之一低保家庭享有教诲救济，一半以上低保家庭享有各式各样优惠办法和服务。虽然除粮油帮困卡和其她优惠办法和服务外，其她附带福利覆盖率并不高，但其补贴金额相称可观。因而，许多基层低保管理人员把低保卡称为具备高附加值“金卡”。调查中咱们发现，虽然低保补差金额少至数元，但某些低保对象仍不肯放弃低保，由于她们看到，继续领取低保也许为她们带来丰厚附带福利。这在一定限度上也削弱了她们走向劳动力市场经济动机。因就业而引致家庭开支上升也是影响低保对象之退出救济决策因素之一。工作开支重要涉及交通费、餐费、通讯费等，但是关于工作开支资料非常有限，咱们无法对此作进一步分析。需指出是，由于咱们用代替率来衡量就业动机时（图5），往往忽视附带福利和家庭开支因素，因而，这种代替率很也许会高估参加工作时实际收益。从另一种角度来说，对低保对象来说，她们实际感受到“直接利益代替率”比图5中所显示理论代替率要高某些，即她们就业动机没有如代替率所显示那么强。此外，工作稳定性也是低保对象作出退出决策时要考虑因素。由于当前国内大某些低保对象是由于社会经济转型、无法适应新环境而不得不离开工作岗位人群，她们往往年龄偏大、技术文化水平偏低，再就业能力较弱，因而，在劳动力市场竞争日益强烈背景下，她们往往只能从事某些非正规就业岗位，工资低，并且稳定性较差，再加上她们对再次失业后能否再次成功申请低保担忧，这些风险也构成了阻碍低保对象走向工作岗位摩擦力。3.2、强化和勉励觅职行为制度安排分析通过审视上海都市低保制度，咱们可以发现，该制度明确规定有劳动能力低保对象应当努力寻找工作，并尽早结束对社会救济依赖。原则上，所有有劳动能力救济对象都必要到劳动部门进行失业和求职登记，并且不得无理回绝关于部门简介工作。她们必要参加劳动部门所提供职业培训。如果处在失业状态，还必要参加社会公益劳动。如果违背上述规定，低保对象就也许面临取消低保资格惩罚。这种做初衷是要让这些低保对象或多或少保持和劳动力市场联系，以避免长期福利依赖和社会排斥。但在实践中，由于各种制度特别是用工制度不规范，使得基层低保管理人员在审核其就业行为时遇到许多困难。当前基层低保管理人员感到困难最大问题之一是隐性就业问题，即低保对象一边在外面偷偷就业，一边又在冠冕堂皇地领取低保。依照基层民政干部和就业援助员在座谈会上发言，这种现象相称严重，即便是保守预计，某些地区（有劳动能力对象）隐性就业比例也在50％以上[③].由于劳动用工和监督制度不完善，某些公司为减少劳动力成本，在招聘低保对象时不收劳动手册，为这些低保对象隐瞒了“隐性就业”事实，导致低保管理中漏洞。而另一方面，由于低保制度规定，低保对象必要无条件接受劳动部门所提供就业岗位，无理由回绝会受到惩罚，故而低保对象为了逃避这种审核，会采用各种“钻空”办法。普通做法是，当面“接受”就业岗位，但在用工单位面试时故意体现出各种困难或缺陷，使用工单位望而却步，从而达到证明“自己积极寻找工作”目。从咱们调查状况看，当前街道救济管理所对上述行为尚无积极有效应对办法，从而导致管理中漏洞。为增进低保对象就业，上海在引入救济原则抵扣和渐退办法。救济原则抵扣是指参加就业低保对象其本人基本生活费抵扣原则由290元调节为340元，日后又升至390元；渐退办法是指对因就业上岗而将退出救济或需调节本来低保补贴金额人员实行“救济渐退”办法，即依照要扣除低保金额级别，实行逐渐扣除、逐月退出办法。1月，救济金渐退改为一次性发放，即一次性获得本来需要2至6个月得到渐退金。与其她国家社会救济设计思路不同，上海就业增进机制重要是针对全日制工作，即低保对象至少要获得不低于我市最低工资收入才干享有上述优惠办法。而对从事非全日制工作救济对象来说并不合用。图6显示了在不同规模低保家庭户中，成员参加就业后家庭净收入变化状况。对于一人户来说，当其收入低于290元时，收入增长将被100％扣除，家庭纯收入始终保持在290元；当收入超过290元时，丧失低保资格，净收入随毛收入同步增长，直到毛收入超过800元（个人所得税起征线）。由于当前最低工资水平超过一人户救济原则，因而生活费原则抵扣办法对她们不合用。对二人户来说，当其毛收入低于580元时，收入增长将被100％扣除，因而家庭纯收入始终保持在580元。当家庭毛收入在580元到635元之间时，理论上她们将丧失低保资格，净收入和毛收入同步增长。当家庭毛收入在635元到680元之间时（如果一人就业），虽然工资收入超过了低保原则，但由于一人就业后实行抵扣原则调节，故而她们能继续享有低保，但收入增长将被100％扣除，家庭净收入保持在680元。当家庭毛收入超过680元时，丧失低保资格，毛收入和净收入同步增长，直到毛收入超过800元。对三人户来说，当其毛收入为635元如下时，家庭净收入保持在870元；当毛收入在635元到970元时（如果一人参加就业），因就业人员低保原则抵扣，家庭净收入增长100元，保持在970元。当毛收入超过970元时，丧失低保资格，并征收个人所得税。上述制度设计也许会引致两大陷阱：“失业陷阱”和“贫困陷阱”。所谓“失业陷阱”是指在劳动力市场竞争日益加剧、外来劳动力“无限供应”和自身就业素质低下状况下，即便能就业，许多低保对象也许只能从事某些非全日制工作（月收入也许低于最低工资），而这显然与救济原则抵扣办法前提条件相左。而一旦这些家庭（特别是规模在2人及以上家庭）难以找到工资水平超过“收入门槛”[④]工作，她们不但无法享有抵扣办法，并且因贫困陷阱作用，她们参加工作动力也不强，故而使她们被陷入失业陷阱中。所谓“贫困陷阱”是指，由于低保制度实行是100％有效边际税率，即就业收入增长多少，救济金就相应减少多少，故而对低保家庭来说，有人就业并不能增长家庭收入或只能增长很少收入，因而大大挫伤她们参加工作积极性。而在劳动力市场管理和社会救济管理存在漏洞，并且低保金额达不到其预期家庭收入状况下，许多低保家庭选取了隐性就业对策，既领低保，又保工作收入不失，这是隐性就业普遍存在经济因素。因而，如何重新设计不同低保家庭救济原则体系，真正做到“让就业（涉及非全日制工作）有利可图”，也许是进一步完善上海市都市低保制度，堵住隐性就业漏洞必由之路。应当说，渐退政策会对低保对象进行就业产生直接经济勉励，但和原则抵扣办法同样，前提是她们要找到收入达到最低工资全日制工作。对那些从事低薪非全日制工作低保对象来说，没有直接作用。虽然渐退政策实行是一次性补贴办法，不能产生持续经济勉励，但如前所述，由于低保对象从事也许是某些稳定性较差工作，由救济向工作转换风险较大，而渐退政策则能有效减少这种风险，协助低保对象实现成功过渡。在这个意义上，渐退政策是一项不错政策。3.3、长期依赖高风险人群分析长期福利依赖现象在许多国家受到越来越多关注。事实上，社会救济管理重点在一定限度上已由收入贫困防止转向长期劳动力市场和社会排斥防止（OECD，1998a：67）。救济金持续发放自然可以消除那些不工作人经济贫困，但如果这种支持是长期性，并且救济对象没有丝毫通过就业实现自立指望，那么这种“解决办法”自身也是一大问题。从当前看，国内都市低保制度重点在于防止都市人口经济贫困，但是，这并不是说咱们可以忽视长期依赖问题。问卷调查成果显示，领取低保时间在2到4年家庭占44.4％，领取4年以上占15.9％，两者共计占60.3％。显然，对于这些家庭来说，领取低保金并非只是解决暂时性困难权宜之计。相反，在很大限度上，她们也许在此后很长时间内会继续领取低保金。与其她国家不同，上海都市低保制度中长期依赖风险比较高人群重要涉及如下三种：（1）两劳释放人员。由于社会对该类人员普遍存在偏见，绝大某些用工单位对她们敬而远之，工作安顿极其困难。久而久之，这会导致严重社会排斥，容易使她们再次走上犯罪道路。为了社会稳定，只能让她们长期享有低保。从调查状况看，到当前为止，尚未有切实有效办法来解决这某些人就业和救济问题。（2）两地户口婚姻家庭（以外来妹和本地人结合为主）。此类家庭中本地男性由于自身条件比较差，大多数人都属于文化和技能水平较低，就业能力较弱，家庭生活水平较困难弱势人群，因而很容易成为长期福利依赖人群。由于低保实行属地化管理（即按户口所在地管理），外来方不能享有本地低保待遇，并且与本地人口相比，她们劳动力市场能力较差，工资水平都相对较低，这进一步加剧了这些家庭困难。（3）大龄就业困难人群。从本次问卷调查中被调核对象年龄构造看，领取低保对象重要是年龄在40到49岁间人口，约占调核对象总数2/3，另一方面是30到39岁组人口，占17.7％，50到59岁组人口比重相对较小，占9.0％。由于是次调查不是随机抽样，咱们不能据此来推断低保对象总体年龄构成。但上述成果政策意义是，一方面，上海市自1990年代以来大力推动再就业工程，重点解决年龄偏大（重要是50岁以上）失业下岗人员，并且也获得了明显成效；另一方面，大某些40到50岁下岗失业人员由于年龄问题而无法享有到再就业优惠政策，往往需要自谋出路，但这批人在劳动力市场上竞争能力并非很强。在失业保险领取期限耗完后依然找不到工作状况下，她们只能转而申领低保金。咱们应当看到是，这某些人当前离退休至少尚有时间，如果她们就业问题始终得不到解决，她们将成为中华人民共和国低保制度首批长期依赖者。3.4、离开低保、参加工作人群分析为了理解上海市低保制度在增进低保对象离开救济、进行就业方面所获得效果，咱们就此问题在三个街道同步访问了基层管理人员（民政干部和就业援助员）和低保退出人员。从访谈成果看，大某些低保退出人员具备较先进思想品质，规定自力更生，不但愿依赖国家福利[⑤]，并且绝大某些人工作是由街道或居委会简介，这在一定限度上使得她们无法进行“隐性就业”。基层管理人员以为，让低保对象觉得参加工作有利可图是促使她们退出低保重要因素。对低保对象来说，参加工作有两大收益：一、增长收入。但是由于街道或居委会提供就业岗位普通工资相对较低（每月600到800元之间），如果考虑到社会保障收益，那么这种收益对一人户来说是可接受，但对多人户来说，参加工作经济收益并不明显，除非所提供就业岗位工资较高，因而，多人户或享有大份额低保金家庭一旦进入低保，就不太容易退出；二、提供社会保障，特别是对那些养老金缴费记录尚未达到人。她们退出低保、参加工作直接动机就是要增长缴纳年限。基层管理人员反映，由于当前低保管理和用工制度管理中存在许多漏洞，因而一旦某个家庭开始享有低保，并且没有积极退出低保意愿，那么既有政策和办法很难让她们退出低保。再加上申请过程政治问题，以及国家对社会安定问题注重，因此让她们退出低保更是难上加难。鉴于此，她们建议，在低保管理中，应当把好申请关。对于有劳动能力申请者，首要考虑安排是给她们简介工作岗位，而这规定民政（民政干部）和劳动部门（就业援助员）紧密配合。四、完善上海都市最低生活保障制度对策与建议4.1、逐渐调节现行救济原则，建立让就业家庭有利可图、隐性就业得不偿失经济机制，增进就业和救济联动。前面分析表白，现行社会救济原则体系中也许存在某些不利于低保家庭退出救济、进行就业因素，鉴于此，咱们提出如下对策和建议：一方面，要调节现行救济原则，把家庭需求规模效应因素考虑在内。如果采用OECD国家经验公式，人口数为N家庭需求等于单身家庭需求和N平方根乘积（Atkinson等，1995），那么当前上海低保原则可以调节为：单身户290元，双人户410元，三人户502元，这样就会在不减少其生活水准前提下，大大减少这些家庭代替率，从而提高她们就业动力。固然，上述经验公式中采用指标是以OECD国家消费状况为基本，它们不一定合用于上海。因而，这些指标应依照本地记录部门对家庭需求和规模之间互有关系调查成果来拟定。此外，在调节方式上，考虑到易升不易降福利刚性，咱们可以采用依次提高方式，即先提高第一人原则，等第一人和第二人原则比例关系平衡后再提高第二人原则，依次类推。另一方面，在家计调查时，要设定一定数量收入豁免额以及（对豁免额以上收入）一定比例抵扣率（而不是绝对数），让就业低保家庭能从所获得每分收入中都得到好处（OECD，1999）。至于收入豁免额和抵扣比例，咱们以为应当在借鉴国际经验和加强社会调查基本上，结合现行救济原则体系、低保家庭工作收入状况以及两者互动关系来拟定，切忌以主观判断行事。需指出是，这些收入豁免额和抵扣率办法诸多时候是针对非全日制工作。这样做至少有三大好处：其一，增长参加工作之低保对象收入，拉开就业和不就业之间差距；其二、让低保对象保持和劳动力市场联系，防止长期依赖和社会排斥；其三、大大减少隐性就业经济收益。再次，灵活运用低保附带福利，使其成为增进就业勉励因素。当前上海低保附带福利，特别是医疗救济、教诲救济和廉租房，重要用于满足某种特定需求。除了低保家庭外，有些低收入家庭或有某种特殊困难家庭（如单亲家庭、住房困难户）也也许存在这方面需求，但由于在现行制度下，附带福利资格是以低保资格为基本，因而，低收入家庭很也许无法享有到这些附带福利，除非她们减少自己收入，甚至不就业，以满足低保资格。故此，咱们以为，可以借鉴医疗救济做法，把附带福利申请资格由低保家庭扩大到低收入家庭或者有某种特殊困难家庭（如所有低收入家庭和单亲家庭可以申请教诲救济，低收入住房困难户可以申请廉租房等），弱化附带福利对低保对象退出救济影响，也就是说，即便某些低保家庭由于就业，收入有所提高而退出低保，但只要未超过低收入线，她们可以继续享有附带福利。另一方面，对于那些简介三次以上仍未成功就业对象，不论是何理由，只要没有丧劳证明，都应当取消其附带福利资格。4.2、完善收入审核制度，设定最长领取期限，进一步加强低保管理力度。前面分析表白，当前在低保管理中最突出问题之一是隐性就业和隐性收入问题，并且迄今为止依然苦无良策。导致隐性就业因素诸多，从管理角度看，市场用工制度不规范和收入审核制度欠完善是隐性就业问题难以消除两大主线因素。如何规范劳动力市场用工制度是此外一种范畴广泛课题，由于篇幅所限，本文重要从低保管理角度来讨论收入审核制度完善方式。从国际通行经验看，最基本也最有效收入审核手段是借助信息技术，通过社会救济管理部门和其她政府部门（特别是税收部门）之间资料共享，来稽查救济申请对象收入（Eardley等，1996）。其她手段还涉及上门调查、群众举报等。由于国内个人所得税制度不完善，当前借用所得税资料来审核收入办法显然不成立。因而，咱们以为可行做法是，先实现民政和社会保险部门数据库共享，即先完善对那些缴纳社会保障金对象收入审核，通过社会保险数据库个人记录来获得收入信息。由于社会救济管理机构并非执法机构，特别对公司用工行为和出具虚假工资证明没有约束力，因而，咱们建议，当社会救济管理机构需要对申请对象提交工资证明真实性进行核算时，劳动监察部门应当予以必要协助。同步联系经委、工商管理等部门，争取把公