2024年环保水务行业专题报告：价格机制亟待理顺-重视环保运营资产重估

2024年环保水务行业专题报告：价格机制亟待理顺_重视环保运营资产重估一、定价及调价：成本+合理收益定价，调价大多需举办听证（一）定价机制：按“成本+合理收益”定价，收缴方式各有不同公共事业定价与收取方式各有不同，但均由政府价格主管部门会同财政部制定：（1）供水：2021年6月发改委发布《城镇供水价格管理办法》及《城镇供水定价成本监审办法》，明确城镇供水价格按照“准许成本+合理收益”的方式进行核算，准许收益率主要受权益资本收益率及债务资本收益率影响。（2）污水处理：根据财政部《污水处理费征收使用管理办法》等相关规定，一般来说上市公司污水处理单价按照合理成本+法定税费+合理利润的方式每3年核定一次，污水处理费一般由自来水公司代收并上缴当地政府，后与污水处理公司实行政府采购按月结算，结算量取保底处理量和实际处理量中较高者。（3）生活垃圾处理费：根据发改委《城市生活垃圾处理成本研究及建议》、《政府定价的经营服务性收费目录清单（2024版）》，定价方式因地而异，可按排污水量、按户或人数、或随水计征，涉及居民与非居民用户，通过多种机构代收并与其他公用事业费用（水费）联合收取。值得注意的是，污水处理费与生活垃圾处理费按照“收支两条线”的原则，实行专款专用，作为政府非税收入，纳入地方政府性基金预算管理，通过政府购买服务方式支付给相关处理企业。供水价：政府定价，参照“准许成本+合理收益”，成本增加超20%时可能启动水价调整。根据发改委《城镇供水价格管理办法》，目前我国城镇供水价格原则上实施政府定价，具体定价权限按地方定价目录的规定执行。供水价按照“准许成本+合理收益”定价，由准许成本、准许收益和税金构成：（1）准许成本包括固定资产折旧费、无形资产摊销和运行维护费；（2）准许收益按照有效资产乘以准许收益率计算确定；（3）税金包括所得税、城市维护建设税、教育费附加等。河北石家庄、福建等地的水价调整政策文件中强调各地需持续完善水价调整机制，规定当供水成本变动幅度超过20%时，启动水价调整程序。污水处理费：按照“污水处理设施正常运营+污泥处理处置成本+合理盈利”的原则制定。根据财政部《污水处理费征收使用管理办法》，污水处理费的征收标准，按照覆盖污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本并合理盈利的原则制定；污水处理费的征收标准暂时未达到覆盖污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本并合理盈利水平的，应当逐步调整到位，且地方财政应当给予补贴。生活垃圾处理费：每个地区不同，定价方式主要分为定额/定量两种。根据《政府定价的经营服务性收费目录清单（2024版）》所披露的生活垃圾处理费收费标准，大多数省市生活垃圾处理费采用定额收费，即按户或按人计征，例如北京规定收取生活垃圾清运费30元/户·年，河北规定收取2-3元/户·月，少部分城市采取定量收费，主要定价方式由按水消费系数法随水计征与按排污量随污水计量，如湖南根据居民用水量或者垃圾产生量收费，深圳则采用“排污水量折算系数法”计费，收费标准为0.59元/立方米（按排污水量计收）。（二）调价机制：大多需举行听证，主管部门发起、利益相关方共同参与调价机制：部分公共事业调价需召开听证会，具体调价类别由听证目录决定。根据国家发改委于2019年发布的《政府制定价格听证办法》（下称“《办法》”）规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品和服务价格等政府指导价、政府定价的价格水平，应当实行定价听证。其中听证的具体项目通过定价听证目录确定，未列入定价听证目录的，可以不实行听证。目录由省政府根据当地情况制定，居民用户电力、燃气、供水等调价一般需要听证。《办法》规定，定价听证目录是指由省级以上人民政府价格主管部门依据政府定价目录制定。以《上海市定价听证目录》为例，具体需要调价的项目涵盖电力、城市供水、环境保护等九大领域，相应听证范围为居民用户电力销售价、管道燃气销售价格、自来水价格、污水处理费、生活垃圾处理收费等。不同城市之间听证项目略有差异，根据各地《定价听证目录》的不完全统计，居民自来水价格基本都需听证，重庆、浙江的居民用户污水处理费无需听证，重庆的垃圾处置费无需听证。调价流程：根据国家发改委《政府制定价格听证办法》，水价调整需要经过“申请—初审—成本监审—定价及听证—调价”流程，具体过程如下：申请与受理：自来水公司向政府提出水价调整申请，行业主管局接受申请后，向发改(物价)部门提出调价申请。初审及成本监审：自来水公司提出具体调价报告，调价报告中包括调价背景、自来水调整方案、现行自来水价格、成本监审情况、未来五年供水企业完善服务提高水质投资需求和保障措施等内容，并递交物价局进行初审。其中调价报告需经过物价局相关部门审核后，启动成本监审。定价及听证会：在监审基础上拟定定价方案，并上报监督部门进行水价价格听证，听证内容主要为自来水公司成本监审和价格听证，确定是否调价、调价总水平、调价周期和分年度调价幅度，并对调价工作的科学性、合理性、公平性和可操作性进行论证。调价：听证结果最终由政府/上一级物价局审批后生效。政府主管部门发起，利益相关方共同参与听证环节。根据国家发改委《政府制定价格听证办法》，听证会主要参与者有听证人（听取参会人意见，形成听证报告）、参加人（消费者、经营者、相关利益方等）、记录员等，召开流程可以分为会前、会中和会后三个环节：会前：由政府价格主管部门主动发起，并准备定价方案等参会材料。政府价格主管部门在听证会举行30日前，明确听证会的参加人、旁听人员和新闻媒体的名额、产生方式及报名方法，并准备定价方案、成本监审报告等。会中：企业陈述调价方案，消费者等参加人发表意见。由定价听证方案的提出者首先对方案进行详细陈述，随后定价成本监审人将介绍监审的结论及相关情况。在此基础上，参加人有机会对定价方案发表自己的意见并进行询问，企业就意见进行回复。在此过程中听证人（如政府官员）将对意见进行记录并形成听证报告，递交定价机关进行参考。会后：定价机关参考听证报告，审核通过定价方案。听证人将出局详尽的听证报告，包括听证会基本情况、参加人的意见及对意见的处理建议，并在15天内提交给定价机关，为定价决策提供参考。根据过往水价调整案例，从听证会召开到调价落地执行，周期在2个月-1年。（三）污水费分“收”“支”两线，机制相较于供水更加灵活污水处理费价格调整分为“收”“支”两条线，两端提价机制略有不同。从政府的视角看，污水行业收费分为“收”“支”两端，即政府收入端（也就是针对居民收费部分）和政府支出端（对污水处理厂）。（1）政府收入端：居民根据自来水使用量缴纳的污水处理费（根据所在城市不同，污水处理费大致为0.8-1.2元/吨自来水），由供水企业代收至政府；（2）政府支出端：政府向特许经营的污水处理企业依据合同支付污水处理费。由于征收、支付的主体不同，两端提价机制略有差异。“收”端：相较于供水提价，向居民征收的污水处理费提价仅需同级政府审批，更加灵活简易。与供水费提价需要经过多级政府部门审批相比，对居民征收的污水处理费（由供水企业代收）提价流程与供水提价相比更加简化，根据财务部发布的《污水处理费征收使用管理办法》，污水处理费调整时，仅需由县级以上部门提出调价意见，由同级人民政府批准后即可执行。“支”端：污水处理厂处理费调价周期为3年，无需外部部门审批。政府成本端（对污水处理厂）的调价原则遵循“一厂一价，三年调价”原则，即政府支付给污水处理厂的污水处理补贴价格根据前期签订的BOT合同，三年一个周期调整，因此属于合同内的价格调整。政府根据污水处理收支情况及财政预算与企业基于合同条款规定的调价原则进行商定，更加灵活且无需外部部门审批。二、新一轮水价调整周期到来，升幅达0.15-0.62元/方（一）终端水价由基本水价和污水费等构成，伴随经济发展呈上升趋势我国终端水价由基本水价、污水处理费等4部分构成，根据水利部发展研究中心，我国终端水价主要由基本水价、水资源费、污水费组成，其中：1.基本水价：主要考虑自来水厂的供水成本、运行管理费、合理利润和税金等2.污水处理费：基本保障污水集中处理设施的正常运行；3.水资源费（税）：一般和基本水价一起作为自来水费征收，是依据水资源有偿使用的相关法规规定向取水户收取的费（税），体现水资源的价值和稀缺性。目前除河北、北京、天津等10个省份试点征收水资源税以外，其他地区均征收水资源费。4.附加费/基金：主要包括生活垃圾处理费、水厂建设费、地方专项费等，仅部分地区征收。伴随我国经济发展，全国主要城市终端水价呈上升趋势。水价与我国经济发展密切相关，根据国家发改委数据，伴随我国经济发展，近十余年全国36城市自来水价、污水处理价呈现上升趋势，2007-2021年复合增速2.4%和3.2%，但受成本影响地区间存在一定差异。（二）水价新政下多地重启提价听证，提价幅度或达0.15~0.62元/方政策将水价收入与资产收益率挂钩，水务资产回报确认性有望加强。2021年6月发改委发布《城镇供水价格管理办法》及《城镇供水定价成本监审办法》，明确城镇供水价格按照“准许成本+合理收益”的方式进行核算，准许收益率主要受权益资本收益率及债务资本收益率影响，将企业水价收入与水务资产收益率挂钩，水务资产回报确定性有望加强。水价新政下，多地已启动水价听证会、提价幅度达0.15~0.62元/方。《城镇供水价格管理办法》等两办法推出后，根据各地政府发改委官网，距离上次调价已经有6~12年的上海、广州、西安等多地启动水价听证会，提价幅度达0.15~0.62元/方（+13%~36%），5月9日广州中心城区自来水价格改革听证会召开，第一阶梯水价有望从2012年的1.98元/吨上涨至2.46~2.6元/吨，调价幅度24%~31%。预计全国有望进入新一轮供水调价周期，水务资产回报确定性有望加强。成本监管期即将结束，各地或迎调价高峰。供水价格一般由各省、自治区、直辖市定价目录确定的定价部门制定或者调整，价格主管部门开展成本监审并按照有关规定开展听证，监管周期原则上为3年。从2021年《城镇供水价格管理办法》等两办法颁布开始算起，供水成本监审周期即将结束，预计未来将有更多城市开启听证程序、重新核定水价，各地方或在2024年迎来调价高峰。（三）历史调价案例：供水费、污水处理费、生活垃圾处理费调价案例1：供水费——南昌市十年两次调价第一次调价（提价0.4元/吨）：政府层面要求完善水价改革。2012年，我国CPI从高位回落，通货膨胀压力减轻。相对宽松的宏观经济环境打开政策空间调整公共服务价格，水价改革相关政策密集出台。年初，长沙、广州、武汉等地纷纷开始酝酿水价改革，南昌市物价局于同年2月成立水价改革小组，2014年3月完成提价。以第一阶梯水价为例，从1.18元/吨提升至1.58元/吨。第二次调价（提价0.43元/吨）：南昌市自来水供应公司洪城环境申请启动新一轮自来水价格调整。由于长期的运营成本增加，尤其是水处理和供水系统的维护成本上升，南昌市自来水供应公司洪城环境2014-2017年自来水板块毛利率持续下滑，从2014年的43.5%下降至2017年的38.4%。基于此公司于2018年申请启动新一轮的水价调整，南昌市政府于同年5月重新组建了水价改革小组，同年11月完成了水价的提价，第一阶梯水价从1.58元/吨提升至2.03元/吨。调价案例2：污水处理费（征收）——各地幅度差异较大以南昌市和上海市为例，南昌市2010年至今仅有2次调价，调价幅度有限。而上海市污水处理费调价更为迅速，2009年至今已有5次调价，当前上海市污水处理费均价已经是南昌市的3倍。调价案例3.1：污水处理费（支出）——一厂一议，调价机制灵活支出端整体调价机制灵活，涨价阻力小，污水厂处理费呈不断上升趋势。支出端各水厂均价持续提高，与居民端各地存在提价差异不同的是，伴随着CPI等指数提高，根据BOT合同条款要求，各地污水处理厂均能够顺利涨价。污水处理厂的调价遵循“一厂一议”原则，典型公司、洪城环境（南昌市）、上海实业环境（上海市）的整体污水处理均价呈现上调趋势。经济欠发达地区支出端提价压力主要由政府承担，发达地区已成功顺价至居民征收端。由于南昌市对于居民端的提价相对保守，在整体政府支付给污水处理厂的价格不断提高的同时，其收入端对应的居民污水处理价并未改变，政府需要额外补贴的部分在持续增加。反观上海通过持续的居民污水处理费上调，合理的提前覆盖了未来几年污水处理厂价格上调的预期（2024年开始污水处理均价进一步上调至2.95元/吨）。综上所述，污水处理费的调价机制更加灵活，重点关注针对居民端的污水处理费的调价变化。调价案例3.2：污水处理费（支出）——重庆水务污水处理费下调21%经成本、效益重新核定，重庆水务污水处理费下调21%。根据重庆水务2024年2月发布公告，公司第六期（2023-2025年）污水处理费调整为2.35元/吨，且不再包含相关税费补助，较第五期价格2.98元/立方米（不含所得税、增值税及附加、污泥处置费，对于结算期内缴纳的所得税、增值税及附加、污泥处置费，根据审定的情况予以补助）下调0.63元/立方米，同比下降21%。第六期价格变动导致公司2023年度营业收入减少8.54亿元、归属于母公司所有者的净利润减少7.20亿元。新核价方法推出导致污水处理费价格降低，政策指出市场性原因的成本变动则由企业自行承担。根据公告披露，本次污水处理费价格降低主要原因是采用了新核价方法《重庆市财政局关于印发〈重庆水务集团股份有限公司污水处理服务费结算价格核定暂行办法〉的通知》（渝财环〔2024〕8号），本期结算价格=（合理成本+合理税费+合理利润）÷污水处理量。同时新核价方法指出因政策性原因导致的成本上涨经核实后予以合理调整，因市场性原因导致的成本上涨需由企业自行承担。调价案例4：生活垃圾处理费——深圳“排污水量折算系数法”不断完善以深圳市为例，深圳市生活垃圾处理费收费机制的建立与优化调整，通过“排污水量折算系数法”将垃圾处理费与水费挂钩，完善处理费定量回收机制，增加根据相应政策的变化分为以下阶段：2006年制定初步办法，“按户计量”与“排污水量折算”相结合：根据《深圳市城市生活垃圾处理费征收和使用管理办法》（深圳市人民政府令第158号），生活垃圾处理费的征收初步建立，分为居民用户和其他用户两类，采用“按户计量”与“排污水量折算系数法”计费：特区内居民用户的收费标准为每户每月13.5元，特区外居民的每立方米0.59元；2017年统一为全市“排污水量折算”：根据《深圳市发展和改革委员会关于统一我市居民类生活垃圾处理费计费方式的通知》（深发改[2017]1063号），深圳市居民类生活垃圾处理费统一采用“排污水量折算系数法”计费，收费标准为0.59元/立方米（按排污水量计收）。2020-2022年试点研究&“排污水量折算”法不断完善：2020年开展“生活垃圾按量收费区域性试点研究”，探索更有效的垃圾处理费收费机制，2022年发布《深圳市生活垃圾处理费管理办法》（深圳市人民政府令第341号），更新和完善了收费方法，引入“实际垃圾排放量计费法”以及对特定情况如自备水源用户的收费调整。三、公用事业运营需财政支持，价格机制亟待理顺（一）公共事业收入专款专用纳入政府性基金，额外补贴由税收支付财政收支分为四大预算表，其中政府基金预算针对特定对象征收，用于公共事业发展。根据全国人大常委《中华人民共和国预算法》，我国财政预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，四者保持独立、完整。同时政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算相衔接。其中：1.一般公共预算：是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。2.政府性基金预算：是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。3.国有资本经营预算：是对国有资本收益作出支出安排的收支预算，其主要按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。4.社会保险基金预算：是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。各环保公共事业（供水、污水处理、生活垃圾处理）的收支对地方财政影响不同。1.城市供水费由企业自收自支，不纳入地方财政报表。城市供水费由供水企业自收自支，政府对由于价格调整不到位导致供水企业难以达到应有收入水平的部分予以财政补贴。2.污水处理费与生活垃圾处理费中居民征收属于政府性基金预算，政府补贴属于一般公共财政预算。污水处理费与生活垃圾处理费由政府向居民征收上缴国库，施行收支两条线。其中向居民征收的污水处理费、垃圾处理费（如有）专款专用，收、支列入地方政府四大预算的政府性基金预算中；由于历史上居民承担的污水处理、垃圾处理费较少，政府还需要额外支付一部分补贴给到后端的污水处理厂、垃圾焚烧厂，而这一块支付补贴的收入来源来自于政府的税收等一般公共财政预算收入，因此补贴部分列入地方政府四大预算表中的一般公共财政预算体现。（二）居民端收入不足以覆盖支出额，污水、固废处理需财政支持根据款项来源，环保支出（污水、生活垃圾固废处理）主要体现在地方政府财政报表的两个位置，居民征收（政府性基金预算表）与政府补贴（一般公共财政预算表）：1.向居民征收的污水处理费纳入“政府性基金预算”中，通过专款专用来进行污水支付。以重庆市为例，根据重庆市人民政府《关于2022年决算的报告》（下称“《报告》”），重庆市2022年政府性基金预算收/支为3087亿元。其中向居民征收的污水处理费纳入政府性基金预算收入中，在收入表中体现为污水处理费收入，同时通过专款专用来进行污水支付，在支出表中纳入城乡社区支出中。收、支分别达13.75和12.31亿元，占收、支比例为0.45%和0.40%。2.额外补贴体现在“一般公共财政预算”的节能环保支出中。根据《报告》，重庆市级2022年一般公共财政预算收/支为4192亿元，该部分的收入主要来自当地税收、中央补助。政府额外支出的污水、垃圾处理补贴分别纳入一般公共财政预算支出表的“节能环保支出”中的“水体”和“固体废弃物与化学品”，2022年重庆市该项金额为20.01亿元，占该预算支出比例的0.71%。以重庆为例：对污水处理、垃圾处理费的财政收支强度测算，居民端收入仅能覆盖1/3支出额。我们对重庆市2022年污水处理、生活垃圾处理的实际财政收支强度进行测算，梳理对收入端居民征收的污水处理价与支出端中政府额外补贴金额之间的关系。基于重庆当前对居民征收的污水处理价（1元/吨用水量），非居民用户污水处理价（1.3元/吨用水量），重庆市（1）污水处理收入（居民征收）：达12.54亿元，与实际政府性基金预算收入中13.75亿匹配，占收入比0.41%；（2）污水处理支付：达30.05亿元，与实际政府性基金预算支出12.08亿+一般公共财政预算20.00亿匹配，占支出比0.42%。（3）垃圾处理费支出7.5亿元，与一般公共财政预算支出9.46亿匹配，占支出比0.10%。（三）水费调整对CPI影响有限，海外发达国家城市水价杠杆作用更明显CPI处于历史较低水平，居民水费调整对CPI影响有限。当前我国CPI处于历史较低水平，通货膨胀压力减轻，相对宽松的宏观经济为公共事业提价提供一定空间。水价处于CPI指标体系中第三大类“居住