社区管理学：中国社区管理的实践发展

中国社区管理的实践发展城市社区管理的实践发展社区建设在推进基层民主政治建设、维护城市基层社会稳定、促进就业以及城市环境等方面均取得很大成就。社区建设面临着居民自觉主动参与不足、社区资源匮乏、社区社会组织发展力度不够等问题。街道办事处的特征地位的辅助性和从属性机构性质的多变性职能、编制的不稳定性法律规定缺乏权威性街道办事处作为我国行政组织架构中最低的一个层级，是国家行政权力与基层社会互动的基础平台。街道体制改革的原因：经济转轨（从计划体制到市场体制）社会转型（从传统社会到现代社会）街道体制改革第一轮改革：“两级政府、三级管理”改革内容：逐步扩大街道办事处的管理权限明确区政府职能部门与街道办事处之间的职责和事权重组街道办所设机构建立街道办事处综合执法管理队伍改革成效：街道办事处权限增加形成了“以块为主，条块结合”的机构组合建立起新的社区管理框架改革缺陷法律层面基层社会管理实践改革目标和价值取向改革指导思想及所依据理论体制结构本身第二轮改革：街道社区化青岛浮山后模式（一个核心、三套工作体系）南京淮海路模式（社区行政事务受理中心）北京鲁谷社区模式（理顺一个关系、坚持两个依法、构建三个体系、实现两个归位）青岛江苏路模式（社区公共服务委员会）武汉江汉模式（行政与自治相结合）武汉百步亭花园社区模式（社区管理委员会）改革成效将社区建立在街道层面，强化社区理念精简机构人员，提高行政效能通过职能归位，理顺内外关系建立民主自治组织，强化基层自治功能改革不足对区政府及其职能部门的公共服务能力提出挑战社会自治组织的治理水平有待于提升取消街道办事处的制度保障和公共服务问题社区行政化社区挂40多个牌子是社区管理过度行政化的问题。根据我国法律精神，社区本属于自治性质。但是，大量行政工作都要落实到基层，社区因此成为政府的“一条腿”。政府目标和任务愈来愈多，社区挂的牌子也因此愈来愈多。解决的办法首先是从体制上将政府办事人员和机构延伸到基层，政府事务由专门的政府工作人员办理，社区只是配合。该政府承担的由政府承担。其次是政府要转变职能，精简事务，特别是减少那些应付性的事务。第三是政府部门要转变工作作风，讲究实效，避免只是挂个牌子就表示重视的“空转”现象。牌子愈来愈多，一方面是随着社会发展，社会事务愈来愈多，另一方面也有政府工作做表面文章的原因。挂了牌子就表示重视，至于有无实效，就另当别论了。社区工作确实存在负担沉重的问题，上面千条线，下面一根针，上面的事情都要社区落实。这就需要将人力、财力等资源下沉，重心向下，实行扁平式管理。不能只要基层做事，而不配给相应的资源。职能行政化。目前社区委员会承担了许多应由政府承担的职能，在它办理的100多项工作任务中，绝大多数都是政府交办的，如计划生育、流动人口管理、社会保障、就业安置等等。居委会没有成为居民合法利益的代言人和维护者，而是成为政府的附属物。成员公职化。社区委员会成为政府安置就业的一条新途径，街道改革精简下来的大量人员被派到社区任职。在有些地方，社区委员会干部还被列为事业编制。工作方式机关化。主要是办公时间机关化、工作方式办公室化，很少走街串户，主动深入了解居民的愿望和要求。运行机制行政化。习惯于运用行政命令和政治动员的手段进行管理。多数社区委员会成员离开了政府的指挥棒就不知道该如何开展工作。权力行使集中化。社区居民民主权力的行使出现了一种集中化趋势，即由社区居民会议向社区居民代表大会，再向社区协商议事委员会转移的趋势。这使得社区居民在社会重大问题上的决策上被边缘化了。社区建设成为“政绩工程”。在一些地方，社区建设不是根据居民的实际需要推进的，而是政府为了出政绩而推动的。许多项目利用率低，造成了资源的极大浪费。从本质上讲，社区建设的行政化倾向还是我国传统的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影响了社区自治功能的发挥。农村社区管理的实践发展农村社区的基本特征处于现代化、城镇化进程之中社区具有多元类型人口聚集规模相对小家庭功能相对突出血缘地缘关系作用大农村社区管理的内涵在党和政府的领导下，依靠社区力量，整合利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境的协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。农村社区管理的特征整合性综合性社会性地域性规律性农村社区管理的主体党组织是领导核心各级政府组织承担重要职责村委会发挥骨干作用民间组织发挥中介作用村民群众是基本主体农村社区民主管理的内容民主选举民主决策民主管理民主监督

2004年以来，河南省邓州市积极推行“四议两公开”工作法，从体制机制上破解了农村基层党组织在推动改革发展中遇到的新问题，走出了一条农村基层组织建设和民主政治建设的新路子。“四议”:一是村党支部会提议。对村内重大事项，村党支部在广泛听取意见、认真调查论证的基础上，集体研究提出初步意见和方案。二是村“两委”会商议。根据村党支部的初步意见，组织“两委”班子成员充分讨论，发表意见。三是党员大会审议。对村“两委”商定的重大事项，提交党员大会讨论审议。召开党员大会审议前，须把方案送交全体党员，在党员中充分酝酿并征求村民意见。四是村民代表会议或村民会议决议。党员大会通过的事项，召集村民代表会议或村民会议进行讨论表决。“两公开”:一是决议公开。经村民代表会议或村民会议决议通过的事项，一律在村级活动场所和各村民小组村务公示栏公告，时间不少于7天。二是实施结果公开。决议事项在村党支部领导下由村委会组织实施，及时向全体村民公布实施结果，接受党员和广大群众的评议监督。

2010年全国民政工作会议暨全国民政法制工作会议在湖南长沙召开，民政部部长李学举做工作报告。在谈到2010年民政工作部署时，李学举说，继续推广河南省“四议两公开”和“三有一化”的成功经验。民政部之所以重视，不仅是因为胡锦涛、习近平、贺国强、回良玉、李源潮等分别作出过批示，受到中国高层重视和肯定，更因为这一成功做法对加强党在农村基层组织的建设，进一步完善和推进村民自治有着巨大的推进作用，对贯彻落实党的十七届四中全会决定，关于加强党的建设，推进党内民主建设，都具有很大的借鉴和示范作用。改进农村社区管理的举措加强农村社区组织建设农村社区文化建设与管理农村社区社会保障体系建设农村社区综合治安管理农村社区管理中的参与农村社区管理人力资源发展社会主义新农村建设建设社会主义新农村不是一个新概念，上世纪50年代以来曾多次使用过类似提法，但在新的历史背景下，党的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村具有更为深远的意义和更加全面的要求。新农村建设是在我国总体上进入以工促农、以城带乡的发展新阶段后面临的崭新课题，是时代发展和构建和谐社会的必然要求。当前我国全面建设小康社会的重点难点在农村，农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安；没有农村的小康，就没有全社会的小康；没有农业的现代化，就没有国家的现代化。世界上许多国家在工业化有了一定发展基础之后都采取了工业支持农业、城市支持农村的发展战略。目前，我国国民经济的主导产业已由农业转变为非农产业，经济增长的动力主要来自非农产业，根据国际经验，我国现在已经跨入工业反哺农业的新阶段。因此，我国新农村建设重大战略性举措的实施正当其时。建设社会主义新农村，是贯彻落实科学发展观的重大举措。建设社会主义新农村，是确保我国现代化建设顺利推进的必然要求。建设社会主义新农村，是全面建设小康社会的重点任务。建设社会主义新农村，是保持国民经济平稳较快发展的持久动力。建设社会主义新农村，是构建社会主义和谐社会的重要基础。新农村建设要求生产发展生活宽裕乡风文明村容整洁管理民主生产发展：是新农村建设的中心环节，是实现其他目标的物质基础。建设社会主义新农村好比修建一幢大厦，经济就是这幢大厦的基础。如果基础不牢固，大厦就无从建起。如果经济不发展，再美好的蓝图也无法变成现实。生活宽裕：是新农村建设的目的，也是衡量我们工作的基本尺度。只有农民收入上去了，衣食住行改善了，生活水平提高了，新农村建设才能取得实实在在的成果。

乡风文明：是农民素质的反映，体现农村精神文明建设的要求。只有农民群众的思想、文化、道德水平不断提高，崇尚文明、崇尚科学，形成家庭和睦、民风淳朴、互助合作、稳定和谐的良好社会氛围，教育、文化、卫生、体育事业蓬勃发展，新农村建设才是全面的、完整的。村容整洁：是展现农村新貌的窗口，是实现人与环境和谐发展的必然要求。社会主义新农村呈现在人们眼前的，应该是脏乱差状况从根本上得到治理、人居环境明显改善、农民安居乐业的景象。这是新农村建设最直观的体现。管理民主：是新农村建设的政治保证，显示了对农民群众政治权利的尊重和维护。只有进一步扩大农村基层民主，完善村民自治制度，真正让农民群众当家做主，才能调动农民群众的积极性，真正建设好社会主义新农村。社会主义新农村的经济建设：主要指在全面发展农村生产的基础上，建立农民增收长效机制，千方百计增加农民收入。社会主义新农村的政治建设：主要指在加强农民民主素质教育的基础上，切实加强农村基层民主制度建设和农村法制建设，引导农民依法实行自己的民主权利。社会主义新农村的文化建设：主要指在加强农村公共文化建设的基础上，开展多种形式的、体现农村地方特色的群众文化活动，丰富农民群众的精神文化生活。社会主义新农村的社会建设：主要指在加大公共财政对农村公共事业投入的基础上，进一步发展农村的义务教育和职业教育，加强农村医疗卫生体系建设，建立和完善农村社会保障制度，以期实现农村幼有所教、老有所养、病有所医的愿望。新型农村社区指打破原有的村庄界限，把两个或两个以上的自然村或行政村，经过统一规划，按照统一要求，在一定的期限内搬迁合并，统一建设新的居民住房和服务设施，统一规划和调整产业布局，组建成新的农民生产生活共同体（也称为“中心村”），形成农村新的居住模式、服务管理模式和产业格局。新型农村社区的特点规模不等。少则几千人，多则上万人乃至几万人，完全由当地经济社会发展条件、资源禀赋和环境基础而定。基础设施相当完善。新型农村社区的道路、供电、供水、通讯、购物、电脑网络、有线电视、垃圾污水处理等各项设施基本齐全，可以保证农民生产和生活的需要。公共服务全面覆盖。教育、卫生、文化、体育、科技、法律、计生、就业、社保、社会治安、社会福利等政府各项服务全面覆盖，很多事情群众不出村也能办到。居住环境优美。新型农村社区注意环境的美化、绿化、亮化，娱乐休闲设施齐全；群众的住房设计科学，既有独门独院的别墅，也有多层、高层、廉租房等不同样式、不同面积的套房，群众可以根据自己的需要和财力状况选择不同的住房标准。社会管理得到加强。建立了党总支、居委会、经济协会、文化协会、老年协会、村民理事会等组织，社会管理得到完善和加强。新型农村社区建设需要遵循的“三个原则”政府引导，群众自建，社会共助因地制宜，突出特色，量力而行试点先行，加强指导，形成氛围新型农村社区建设需要注重的“三个结合”新型农村社区建设与产业发展相结合新型农村社区建设与村民自治相结合新型农村社区建设与城镇建设相结合新型农村社区建设，应把握四条原则确保耕地不减少，质量不降低，粮食不减产从根本上维护农民的权益。不以农民放弃土地为身份转换享受城市政策城市公共服务的条件，让群众利益在新型城镇化推进中有保障、得实惠坚持群众自愿，组织引导群众、不强迫群众。要坚持群众路线，以完善的规划、优美的环境、宽松的就业平台和优惠的安居政策，发挥好人民群众的主体作用坚持"三化"协调发展。充分发