论集体建设用地入市的法律规制

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摘要跟随着城市的发展，高楼大厦的增加，以及城市人口增多带动对房屋建筑的需求量的增长，剩余不多的国有建设用地表现出了供不应求的状态。而在我国的农村里，有大量未经使用的集体建设用地，对比起供不应求的国有建设用地，这类土地的利用率显得特别微弱。这一现状预示着集体建设用地入市的紧迫性以及推进相关法律法规完善的必要性。因此在2019年《土地管理法》的修改中，取消了禁止集体建设用地直接入市流转的制度，这次改革，既保障公有制性质不改变与集体与农民的利益不受损，又推动了土地制度的完善，促进城乡的融合发展。因此，2019年8月26日的《土地管理法》修正案取消了禁止集体建设用地直接进入市场的制度。这次改革促进了公有制性质不变、集体利益和农民利益不受损害的局面。完善土地制度，促进城乡一体化发展。本论文主要研究如何保证集体建设用地进入市场的合法性,保护集体的收入，集体在集体建设用地入市的长远发展,使得集体和农民的收入有保证,并且可以令其进行有序的市场准入和法律环境。关键词：集体建设用地入市土地管理法的修改土地流转法律法规缺陷与完善ABSTRACTWiththedevelopmentofthecity,theincreaseofhigh-risebuildings,andtheincreaseintheurbanpopulation,thedemandforhousingconstructionhasincreased,andthefewremainingstate-ownedconstructionlandhasshownastateofshortage.InChina'sruralareas,thereisalargeamountofunusedcollectiveconstructionland.Comparedwiththestate-ownedconstructionlandinshortsupply,theutilizationrateofsuchlandappearsparticularlyweak.Thisstatusquoindicatestheurgencyofenteringcollectiveconstructionlandintothemarketandthenecessityofadvancingtheimprovementofrelevantlawsandregulations.Therefore,intherevisionofthe"LandManagementLaw"in2019,thesystemprohibitingthedirecttransferofcollectiveconstructionlandintothemarketwascancelled.Thisreformnotonlyprotectsthenatureofpublicownershipandtheinterestsofthecollectiveandfarmers,butalsopromotesthelandsystem.Toimprovetheintegrationofurbanandruraldevelopment.Therefore,theamendmenttothe"LandManagementLaw"onAugust26,2019abolishedthesystemprohibitingcollectiveconstructionlandfromdirectlyenteringthemarket.Thisreformpromotesasituationinwhichthenatureofpublicownershipremainsunchangedandtheinterestsofthecollectiveandfarmersarenotharmed.Improvethelandsystemandpromotetheintegrateddevelopmentofurbanandruralareas.Thispapermainlystudieshowtoensurethelegalityofcollectiveconstructionlandenteringthemarketandprotectthecollectiveincome.Thelong-termdevelopmentofthecollectiveconstructionlandenteringthemarketwillensuretheincomeofthecollectiveandfarmersandensureorderlymarketaccess.Andlegalenvironment.Keywords:CollectiveconstructionlandentersthemarketAmendmentoftheLandManagementLawLandTransferDefectsandImprovementofLawsandRegulations目录引言5一、集体建设用地的研究概况5二、集体建设用地入市概述6（一）集体建设用地入市相关问题的产生背景6（二）集体建设用地的概念6（三）集体建设用地入市的概念7三、入市的障碍与风险8（一）法律障碍8（二）集体建设用地入市市场规制的实践现状91、建设用地市场的试点模式92、试点中暴露的问题103、农村土地开发的多生态与法律风险11四、面对问题的应对措施12（一）农村土地开发的法律风险与防范12（二）政策及城乡规划立法修改的建议13五、总结13参考文献14致谢15论集体建设用地入市的法律规制引言城镇化的发展带动了中国我国对建设项目用地的需求量的增长，但随着城镇化的快速发展，建设用地的增长远远跟不上城镇化速度，现有的国有土地逐渐表现出了供不应求的状态，从而还使得现有的国有建设用地的价格很高。这种状态便会制约城镇化继续发展的步伐，进而影响城镇化的建设。但有相当数量在我国广大农村的建设用地集体管理的，但在今天的闲置国有建设用地稀缺大量农村集体建设用地工作的。这个状态预示着集体建设用地入市和以及推进相关法律法规的完善的紧迫性。要怎么去突破集体土地入市在法律上的障碍，让得集体建设用地入市时候的合法性得到该有的保护，使集体经营性建设用地的合法收益有保障，农民和集体能够利用此笔收益收获长远利益，而如何使市场能够在合法有序的环境中进行，是本文应研究的问题。我国《土地管理法》对于集体建设用地直接进入市场流转这项制度，在我们中国已经有一定的建立基础，但是从根本上来说，我国在集体建设用地入市制度方面的规定还是比较简单、不完善，在程序方面的规定还相当缺乏，从而导致实践上存在大量风险。本文以对集体建设用地入市制度的具体内容进行系统的分析，且提出相关建议为论题，以期使我国的集体建设用地直接入市流转制度在实践中能够发挥出其应有价值和功能，更好地推动土地制度的完善。一、集体建设用地的研究概况关于集体建设用地使用权的法律制度,在我国的法律体系中处在一个初步建立的状态。随着我国市场经济的逐步深化，城市土地政策的逐步放开，国有土地建设用地使用权的收益成为了中国大部分城市地方政府财政收入的主要来源之一。村集体经济组织、建设合同的对应方、地方政府和农民之间的矛盾也由于相关制度的不完善而无法得到解决。特别是在集体土地建设用地的审批方面，由于政府处在一个主导的地位，完全超出了其应有的地位和作用，极大地妨碍了集体建设用地在经济市场的流转，也阻碍了农村土地流转市场的建立。加上相关登记制度的缺乏，从而导致大量非法使用土地问题的产生，,使得在该金字塔最底层的农民利益得不到应有的保障,而这也是我国耕地迫近十八亿亩红线问题的重要原因之一。而2019年8月26日的《土地管理法》修改，使得集体建设用地入市可以绕开政府这个主体去直接流转，从而解决这些问题。这一制度考虑到了各方利益和社会利益，令集体建设用地制度可以公平，合理，高效地进行，以保护农民和村集体的利益，以及能够促进社会经济的快速发展。二、集体建设用地入市概述（一）集体建设用地入市相关问题的产生背景在集体建设用地这一制度正式出台之前，农村集体建设用地入市的问题在土地改革中一直的热门话题。在此之前，农村集体建设用地流转没有规范的法律流转制度，农村集体经济组织与农民的利益无法得到保障，土地流转时的违法现象多有发生。造成这一现状的原因，在于新中国成立后，国家实行了计划经济体制。国家采取公有制的主导的生产方式盛行的位置。这种绝对公有制和计划经济的形式，从根本上决定了中国土地制度在政府控制下的地位。然而，在改革开放的初期，\t"/online/2020040211/15865884389558657/htmls/detail_report/right"中国在经济领域方面并没有一个真正的市场。\t"/online/2020040211/15865884389558657/htmls/detail_report/right"生产和销售管理活动主要是通过一个国家进行指导计划来完成的。\t"/online/2020040211/15865884389558657/htmls/detail_report/right"政府不仅在政策制定者的位置的积极参与者，以及经济活动。\t"/online/2020040211/15865884389558657/htmls/detail_report/right"企业发展之间没有形成的不是像欧美发达国家那样的市场经济交易关系，而是仅仅是为完成一个国家指令性计划而设计的合作关系。\t"/slave/full/2020040211/15865884389558657/htmls/detail_report/right"在物权法的法律体系中，将对于物进行占有与支配的所有权放在一个绝对保护的地位上，而忽视了对物去加以利用的他物权这类使用类型。那么在计划经济时期，以公有制的绝对主导地位为指导，这种完整的所有权权能完全符合单一和不分离的所有权和利用主体的实际需要的。那么在计划经济时期，以公有制的绝对主导地位为指导，这种完整的所有权权能完全符合单一和不分离的所有权和利用主体的实际需要的，与此相对的，在这个绝对计划经济时期，物权法体系中的他物权缺乏产生的动因。然而，随着社会主义市场经济的不断发展，国家建立的城乡二元结构格局长期以来使集体建设用地和国有建设用地流转受到有关政策法规的不同对待。这种差异化的治理反映了国家对城乡地区实施的不同政策以及法律制度，也影响了国家政策和相关法律法规的变化。在这种现状的影响之下，国家对于农村集体经营性入市这一问题，无论是在政策层面还是法律层面都非常的墨守成规，这使得集体建设用地市场化的阻力增大。随着城市化进程的推进，国家对建设用地的需求量进一步增加，而国有可用建设用地逐渐减少导致无法满足城市化需要从而带来矛盾。，因此，集体建设用地入市便显得更加有必要。而在入市的同时，也因为我国集体建设用地入市制度的规定过于简单、概括，缺少程序方面的规定，在实践上风险较大。加上个别集体组织或个人将土地流转后用于非法律规定允许当地领域，便产生了诸多问题。 （二）集体建设用地的概念在我国，土地在不动产居于一个重要地位，它的用途必须受到国家的严格管控，因此在利用土地时需要严格准守国家的土地利用总体规划。中国的《土地管理法》将我国土地划分三个类型，分别为农业用地、建设用地和未利用地。其中的农业用地便是指集体土地中用于农业生产建设的一部分，比如耕地、林地、园地和农田水利设施用地等等。而对于不同的主体的所有权归属，我们将建设用地分为国有建设用地和集体建设用地。根据生产经营的性质可以将集体建设用地细分为宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。其中宅基地属于非经营性建设用地，它属于我国农村地区集体土地特有的土地使用类型。另外的两个：公益性公用设施用地与经营性用地，这两类用地则属于政府进行土地征收制度的范围。在我国法律规定中，由于这三类集体建设用地在取得上和用途上的特殊性，因此它们的流转权收到政府的严格限制。（三）集体建设用地入市的概念集体建设用地市场主要是农村集体经济组织以建设用地使用权出让、租赁、投资等方式进入市场的方式，而农村集体经济组织以建设用地的使用权流转的定义，通常是指转让、租赁或持股等方式向农村集体经济组织支付了建设用地使用权转让给土地使用者的行为。从这两者的定义上，可以看出此处在法律上的“入市”与“流转”的概念大致是等同的，因此，集体建设用地入市在法律层面上的含义需要弄清的着重点是法律上指出的“流转”。2002年《农村土地承包法》首次将“流转”一词作为法律用语，在其中规定了土地承包权和土地经营权的多种转让方式。此后在2007年出台的《物权法》的用益物权篇章中，又规定了土地承包经营权的转移方式。由此可见，土地承包经营权转让的合法使用意在表达土地承包经营权各种市场流通形式。集体建设用地入市的含义，还表现为建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。2013年11月15日发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步完善土地租赁、转让与抵押的相关制度，使其对应的市场有序运营，新《土地管理法》明确，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单经或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。《土地管理法》该项法条的出台是一项重大制度改革的突破，这一规定是重大的制度突破，2013年11月15日发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《土地管理法》三、入市的障碍与风险（一）法律障碍一直以来的土地所有权掌控在国家手中，自入市改革后，土地使用权流转的掌控权便落在少数的村集体管理者中，至于土地流转后的收益能否到达农民手中，或是否会有出现中饱私囊的现象，或农民与集体的权益能否得到保障，都是入市改革的法律障碍。在土地制度的改革中，农村集体经营性建设用地入市必然会对现有的国有土地市场造成一定的影响，那么就需要制定相应的制度保障去减缓该改革带来的影响，减缓直接市场准入的对现行耕地保护政策的冲击，做好相应的城乡基础设施建设等。土地利用规划得以实施时，不管是因为土地利用的规划导致土地用途变化，譬如将农用地转变为建设用地，还是土地用途未未改变，譬如依然是建设用地，但它的法律基础为所有权的强制性变更。即是以不同所有权的法律地位不平等为制度基础的集体建设用地管制的实施，既未达到预期的管制目的，还助长了法外土地市场的形成。（二）集体建设用地入市市场规制的实践现状1、建设用地市场的试点模式直至当前，中国多个地区进行了农村集体经营性建设用地入市的试点模式，该“入市”的试点模式成为了当今的热门话题，这意味着除了招拍挂之外，开发商们等多累企业又多了不仅一条合法合规，而且更加便宜的买地途径。农民和村集体也能从中获得更大的经济收益。集体建设用地入市意味着他们可以从土地转让、转租中，越过政府征收这道门槛去直接与开发商们交易。此次改革最大的受益者便是这些土地的所有者，而对于房地产业的投资者们来说，这也是一条不错的受益之路。在2015年的时候，国家便在全国33个试点地区开展了农村土地征收。集体建设用地入市和宅基地制度的改革这三项试点，它允许了农村经营性集体建设用地的入市与转让，实行与国有土地以同等同权的方式入市。并且允许农村集体经营性建设用地在合法合规的前提下，将其使用权出让、租赁和入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。试点中暴露的问题因为是第一次在合法合规的情况下实行集体建设用地入市，在试点中便暴露出许多问题。譬如集体建设用地以合法的方式建设写字楼、公寓等商业物业，但是却以长租的方式去代替售卖。如市场上所说的“长租代售”模式，即用在集体建设用地上合法报建后且验收合格的的楼层分为酒店或者公寓模式，用“长租”的方式去转让给租客，再向这些租客去一次性收取20年及以上的租金、房屋装修的费用等等。还有另一种模式便是“不交房”模式，即开发商不把房子交付给租户使用，却房租给自己或者有关联的公司用来做长租公寓或是酒店。这种模式下，开发商与租户仅仅签署一份租赁协议和回报协议，不存在产权登记的保障，它一次性向客户收租，以每个月支付利息或者投资的方式回报客户，这种有非法集资嫌疑的模式且存在大型风险的早已被明令制止。暴露出来另外的问题是，某些村集体在农村经营性集体建设用地上建设一些“三无”的物业，或是建造一些小产权房屋。某些地区的政府或当地的村集体为了利用土地来发展经济，不顾法律的明令禁止，擅自支持企业违规用地，或是对企业的该违法行为睁一只眼闭一只眼。这样便导致了集体建设用地违法现象的不断出现，并且数量上也不断增加。它们表现在利用无规划、无报建、无验收的物业，来进行装修而改造成所谓的“公寓”，再将其出租或长租赚取收益。这种违法行为不仅存在法律风险，还可能存在刑事责任风险。这种“三无”物业或小产权房，大都有一定的安全隐患，万一出现火灾、倒塌等安全事故，将承担一定的刑事责任。此类小产权房建设，是指村或镇要向购买者，颁发的村或镇出证的房屋权属证明，从法律属性上讲小产是非法建筑，不得交易。小产权房概念。除了以上两个模式以外，还存在着许许多多打着法律擦边球的集体土地灰色开发的模式。他们不仅在与农村集体经济组织的合作协议内容和程序上违法，并且他们所利用开发物业来“长租代售”“返租回购众筹”等等，这类形式均含有非法意义在里面。严重的还可能演化为非法集资或是吸引公众存款等犯罪的行为。对此，村集体与政府、市场投资者乃至是公众都需要高度的重视与警惕。农村土地开发的多生态与法律风险根据农村集体建设用地的多种划分，使用类型的不同，入市的规划方法与开发方式也有许多的差异。例如留用地，原本是用来给被征地对象作为一份征地安置来使其有能有长久的生产发展的建设用地，在集体建设用地入市之后，该土地类型的使用类型变发生一定变化，原有的功能可能丧失或转变。因此在集体建设用地入市这一大背景下，国有建设用地的规模日益减少。集体建设用地入市带来的收益成为了大多数村集体的重要经济来源。因此，土地市场开始将把目光集中在集体土地发展的农村地区。在此之中，包含着合法合规的正规队伍，也有改革新增的发展队伍，还有在灰色边缘地带的违法队伍。那些丰厚的利益与巨大的法律风险都并存在这个辽阔的集体建设用地的市场森林中。传统的法律“规则”，有革新突破“生力军”，还要在灰色地带蛮横生长“游击队”，总之，在集体建设用地市场“生态丛林”，在巨大的利益和巨大的法律风险并存。其中，在集体建设用地合法出让与转让的方面。其中这两方面中的一是“出让”，是指集体建设用地通过法律的途径，即通过集体的民主投票，公开拍卖程序转让，把集体建设用地出让给投资者；二是“转让”，是指集体建设用地的土地使用权出让再次转给其他投资者，即集体土地使用权的转变到受让方一方，根据合同规划目的，在建设和运营，物业的集体发展，以这种方式取得的土地进行投资，首先不能用于房地产开发和销售，可自建自营，合资或出租用于商业和工业用途。拿佛山市的国际家具博览城项目为例子，这个项目中的土地是农村集体建设用地，但是开发商以合法的方式通过了土地流转形式，得到了该集体土地40年的使用权。并且在经营40年之后无偿交还给村集体。该项目现在成为了世界上单体面积最大的家具型商业中心，以及获得国家多项奖项和景区的评选。这个项目的成功无疑也给当地政府与村集体带来了丰富的收益，亦拉动了当地的经济增长。具有法律风险的集体建设用地，不得从事房地产开发，2018年7月27日广州市政府颁布的《关于进一步加强征收农村集体土地留用地管理的意见》，明令禁止留用地用于住宅商品房的开发，“开发商以及任何单位或个人均不得自行同乡、村一级组织或个人、农村集体经济组织合作在农村集体土地上进行任何形式的商品房或以“大棚房”“生态园”“科技园”等名义开发的“小产权房”或“地产房”建设”。《关于进一步加强征收农村集体土地留用地管理的意见》《关于进一步加强征收农村集体土地留用地管理的意见》面对问题的应对措施（一）农村土地开发的法律风险与防范面对房地产开发商与村集体可能存在中饱私囊，使农民与集体的利益得不到保障这一法律风险。再者当农民与集体得到这一笔收入后，许多相对应的问题也随之而来。譬如各类销售与诈骗份子，赌博组织可能会对村民进行诱惑，使村民的长远利益难以保障等等。应对这些问题，便要建立相关完善的法律机制，或建立一类机构引导村民们的收益用于长远利益的投资，保障他们收益安全。政策及城乡规划立法修改的建议1.政策层面在此改革中，需要各级人民政府配合制定相关规定，根据国家的土地管理法法条以及城乡规划的相关规定，具体全面的修订编辑现行土地利用的总体规划，且应细致到城乡的总规划与城乡的控制性详细规划。不仅如此，还要以区域的产业规划和环保规划为综合考量，在空间布局、产业发展以及环保方面给予农村集体性建设用地与国有土地平等的规划待遇，这是集体经营性建设用地入市的前提，为入市提供良好的政策铺垫。2.法律层面虽然关于集体建设用地入市的法律法规已经在今年一月正式出台，但是因其是刚出台的法条，集体建设用地入市后可能会出现的许多问题想对应的法条并不完善。因此，在法律层面，应该逐步建立对应的与入市相关的法律条文