社会福利 课件 第三章　社会福利政策

第三章社会福利政策本章重点社会福利政策是社会福利领域规则和行动的总和,是公共政策的重要组成部分,内含从福利政策问题识别、政策动议、政策合法化、政策执行到政策评估全过程。中国社会福利政策的制定与执行有自己的传承。改革开放以来,在借鉴西方社会福利政策理论基础上进行了创新,为社会福利政策中国模式的形成奠定了基础。基本概念社会福利政策;公共政策;社会需要;社会问题福利政策古已有之,古人围绕生老病死葬等日常生活所形成的乡规民约、官府公文及朝廷诏令都是福利政策。20世纪50年代以来,社会福利政策的产生与形成呈现两个层面:一是把社会福利政策当作社会福利领域规则与行动的总和,强调社会福利政策的客观实存性,并将非政府、非官方的福利政策包含在内。二是把社会福利政策当作公共政策的重要组成部分,在政策议题设置、政策制定和政策执行中试图遵循公共政策的逻辑与步骤,包含从福利政策问题识别、政策动议、政策合法化、政策执行到政策评估全过程,是公共政策在社会福利领域的具体化,旨在促进社会福利政策科学化。第一节政策问题识别社会福利政策的制定在于解决日常生活问题,满足社会成员的生活需要。然而,在既定事实下,福利政策相关者基于自身文化、利益及价值观等因素考量,形成不同的甚至完全对立的社会需要,导致社会福利领域内的政策问题呈现出一种复杂性特质,不同的社会福利政策问题的界定对应不同的福利政策目标与政策方案。由此可见,社会福利领域内的政策问题识别是一个客观情境与主观认知不断磨合,并逐渐走向统一与共识的过程。不同的时代,其福利政策的制定与形成有所不同,甚至不同的国家也有所差异。通常,社会福利政策在政策问题识别中遵循公共政策问题建构的一般模式与路径,实行以社会需要或社会问题感知为起点的福利政策问题构建理路。一、社会需要或社会问题确认社会福利政策问题识别以社会需要或社会问题确认为依据,这是社会福利政策得以产生并发挥功能的基本原理。从认识论的角度看,社会福利政策问题的确认具有问题情势的客观性与问题认知的主观性、问题识别的能动性和时效性相协调的特点。一方面,福利政策问题的确认建立在“问题情势”的基础上,“问题情势”源于社会事实,这些社会事实被政策制定者感知,他们进行选择性分析、评价与建构。另一方面,社会福利政策问题的识别与界定蕴含着福利政策方案的形成,具体来说政策问题的识别与界定对应不同的解决方案,“有多少福利政策问题识别就有多少政策方案与之对应”,也有可能一项福利政策问题的识别蕴藏着多种政策方案。二、政府责任范围界定社会福利政策是一种以政府或其他组织为责任主体,满足民众生活需要或解决社会问题的行动方案或行为准则。其中,政府作为重要的责任主体在福利政策问题识别中不仅要关注问题情势、搜寻问题,而且要根据自身角色、资源与责任进行分析和判断,确定福利政策的根本问题、基本问题,以便完成问题的界定。从这个角度来看,社会福利政策问题的识别不仅是政府出场、维护统治合法性的必然要求,也是对各责任主体重新划分权责。这就需要从社会福利政策问题的重要性和可执行性角度进行分析和权衡。政策问题界定与政策方案设计相适应,政策方案设计反过来进一步形塑了社会问题的界定。政府在确定政策问题时需充分考虑自身的能力与资源限制,将确认的福利政策问题对应的解决方案、解决方法、成本控制等限定在政府能力范围内,以确保政策方案的可执行。三、政策预期效果分析社会福利政策从诞生之初就具有鲜明的问题指向性及对象指向性,其目的是解决社会系统中出现的问题,满足社会的某种需要,以此释放社会存在的“压力信号”,在维护社会稳定的同时提高民众福祉水平。同理,福利政策问题识别作为社会福利政策活动的关键一环,它不是一个松散的系统,而是一个具有高度目的性及结果导向性的系统,蕴含着福利政策预期效果的分析。政策预期效果与福利政策目标相一致的设定是福利政策存在的先决条件,政策预期效果只有解决或缓解社会矛盾、提升民众生活水平,才真正完成了社会福利政策问题的使命。它是通过对福利政策有效性的考察反过来推导福利政策问题识别准确性的一种分析方式,其目的是最终构建起邓恩所说的“恰当的问题”。案例3-1奥巴马新医改2010年3月23日时任美国总统奥巴马签署《患者保护与平价医疗法案》,尽管遭到多方反对,2012年6月28日,美国最高法院还是驳回了有关诉讼,维持了其法律效力。该法案的目标是改革医疗保健,确保美国4500万未投保和数百万投保不足的公民能够获得负担得起且可接受的医疗保健。该法案还试图降低医疗保健费用,目标是到2016年让每一个美国人都得到保障。有了奥巴马医保,公民可以购买私人保险、从他们的雇主计划中获得保险,或者利用各个州的健康保险市场(如果他们的州有的话)。每个市场都有一个注册窗口,除非出现紧急情况,民众必须通过本州健康保险市场所设立的注册窗口购买相关保险。可以在每个市场网站上找到截止日期、规则、医疗服务提供者和提供的描述。需要了解自己义务的商人也可以在网站上找到信息。请记住,如果拥有一家员工超过50人的企业,那么对企业主就有特定的要求。市场上提供的保险应包括10项福利,也称为基本福利:1.住院津贴2.急诊室护理3.门诊护理4.产妇及新生儿服务5.儿科测试和服务6.心理保健和成瘾治疗7.处方药8.实验室服务和测试9.健康、慢性病和预防服务10.康复设备和服务资料来源:USHealthCare:AffordableCareAct.(2012-01-28)[2021-11-15]./.第二节福利政策动议社会福利政策动议指福利政策问题从社会需要或社会问题进入政府决策议程,也是福利政策问题得以识别或确认后进行政策讨论或解决,涉及“谁来提议”“怎么提议”“政府应对”等环节,内含社会福利政策从问题识别到政府动议阶段的触发机制,是政府根据社会问题或社会需要的轻重缓急提议制定政策,进行资源配置。一、福利政策动议的类型福利政策动议是某种社会需要或社会问题转化为社会福利政策的首要步骤。按照政策动议发起者的身份可以划分为公众动议和政府动议两种,反映了福利政策动议行动中两种不同的推动力量,而其中的公众包括普通大众及各类社会组织如宗族、行会等。(一)基于普遍社会需要的公众动议公众动议是指某个福利问题引起大众普遍关注,社会影响范围广泛,遂向政府有关部门提出政策诉求,希望政府能够进行干预和解决。公众动议是社会福利政策动议的重要来源,在社会福利政策动议中发挥基础性和关键性的作用,因为公众是社会需要的诉求者以及社会问题的亲历者,感触最为具体直接。案例3-2孙志刚事件2003年3月17日,孙志刚因无暂住证被广州黄村街派出所错误收容并送至广州市民政局收容遣送中转站。2003年3月19日晚,因孙志刚大声叫喊求助,救治站护工乔燕琴便与同为救治站护工的吕二鹏、乔志军、胡金艳将孙志刚从201室调到206室,并授意该室内的李海婴等8名被收治人员殴打孙志刚。2003年3月20日,李海婴等人对孙志刚轮番殴打,孙志刚经抢救无效死亡。2003年4月25日,《南方都市报》发表《被收容者孙志刚之死》后,引起强烈反响,民众呼吁严惩凶手。2003年6月,18名被告分别被判处刑罚,23名政府官员受处分。2003年6月20日,《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》公布。2003年8月1日,《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止。资料来源:孙志刚案.观点中国,(2010-07-24)[2021-10-01]./event_27_1.html.(二)基于决策者的政府动议政府动议是在政策决策者综合评估社会福利政策问题的影响范围、强度和时间等因素后认为有必要介入干预,启动相应的政策决策程序。政府动议是福利政策问题成为政府正式政策的保障与途径,决策者在其中发挥关键作用,他们不仅需要扮演社会福利或社会需要发现者的角色,而且还是福利政策动议的分析者和启动者。(三)基于媒体介入的政府动议当今社会,媒体在政策动议中的作用十分巨大。媒体包括自媒体可以触发政府的政策动议。很多社会需要或社会问题的解决都发轫于媒体、通过媒体传播出去,使得相关社会需要或社会问题引起政府重视。案例3-3农民工尘肺的调查分析河南省新密市村民张海超在郑州一家企业务工,从事接触生产性粉尘作业,三年后由于出现咳嗽等呼吸系统症状在多家医院就诊,被诊断为“尘肺病”,但均未出具职业病诊断证明书。2009年6月,农民工张海超为证明自己患有尘肺病,经某医院胸腔镜取肺组织病理检查,病理诊断为矽肺。在国家职业病主管部门、新闻媒体和当地政府介入下,张海超的病情经职业病诊断机构诊断为尘肺病三期。此后,农民工尘肺事件被频繁报道并引起有关部门重视,它们组织开展了农民工尘肺流行病学调查,并对农民工尘肺诊断问题进行了研究。资料来源:中国专业学位案例中心.农民工尘肺的调查分析.(2018-10-12)[2021-11-16]./case/readCaseSummary.do?caseId=2c908a99655b29ea0166629555f616ad.二、福利政策动议的程序福利政策动议描述了社会福利政策问题转化为政府议程,包含认定与细化福利政策问题、建立问题评估标准和确认相关议题等方面的内容。(一)认定与细化福利政策问题认定与细化福利政策问题是对社会福利政策问题的分析和阐释。政府相关部门通过民意调查、媒体报道、利益团体反馈等渠道分析明确社会政策问题边界、影响地点、影响时间、波及范围以及与其他相关问题的联系,建立相关问题的事实依据,从政策问题的广泛性、重要性、复杂性、持续性和价值性等方面进行分析和讨论,确认该问题得到了公众关切或政府重视。(二)建立问题评估标准福利政策问题总是以多样化的社会需要形式呈现出来,政策问题的多样性源于社会需要的多样性和社会问题的复杂性。因此,一旦政策问题被纳入动议范围,决策者就要建立相应的评估标准,对政策问题的重要程度进行合理排序,以此确保政府或社会对资源进行合理配置与利用。(三)确认相关议题当社会福利政策议题进入决定阶段后,决策者从政策方案可行性倒推政策议题设立的可行性,并就政策议程与目标进行综合评估,以确定政策议题的设立。三、福利政策动议的途径按照“多源流分析”模型,福利政策动议是“问题流”“政策流”“政治流”三种源流流动的方向和路径,是福利政策问题从感知、确认、动员、扩散到政府议程确立的过程。(一)“自上而下”的政府自觉“自上而下”的政府自觉是决策者基于自身的职责、偏好和政治意图等因素,利用自身资源推动相关福利政策问题进入政府议事日程。(二)“自下而上”的公众反馈“自下而上”的公众反馈是以民众、利益集团、大众传媒等为代表的非政府组织为发起者,推动社会需要或社会问题成为政府议程的过程。(三)上下结合的混合动议从实践上看,单一的“自上而下”政府自觉和单一的“自下而上”公众反馈其实比较少见,更多的是上下联动、相互结合,促进政策议题迅速通过。从地域上看,也有国内与国外政策问题相互呼应,实现对国际组织相关福利政策议题设立的促进和推动。四、福利政策动议的策略福利政策动议的策略是政府对福利政策问题的应对之道,可以划分为政府有限介入和政府主动介入两种策略。(一)政府有限介入政府有限介入是囿于福利政策问题本身不够清晰,或自身资源和能力不足,在面对社会福利需要或问题时采用较为有限的资源与时间投入行动。具体表现为:在覆盖对象上,仅仅针对部分群体进行;在保障内容上,针对民众反映最急迫、最基本的需要进行介入;在保障水平上,提供最低水平的福利服务供给等。(二)政府主动介入政府主动介入是政府在面对政策问题时采取积极主动方式介入社会需要或社会问题解决的行动。一方面,政策问题的社会性、影响的广泛性需要政府积极作为;另一方面,政府为回应民众需求、切实解决社会问题而采取主动介入。根据政府主动介入的程度,可以划分为政府主动发现问题、主动解决问题和主动发现并解决问题三种方式。第三节政策的合法性福利政策合法化是它进入政府动议后,经过特定的规则或程序取得法定地位,最终被确立的有目的的活动。无论是现代社会政策还是古代朝廷诏令、公文,甚至乡规民约等都需要据此获得效力和合法性,以赢得民众信服并遵从。从政策过程来看,政策合法化包括“决策主体、决策程序以及政策内容等”合法化,表现为决策主体与权力合法、审批与发布程序合法以及对社会需要或社会问题的回应等三个方面。一、决策主体与权力合法根据各个国家或地区行政架构,福利政策决策主体不尽相同。比如,美国总统对由参议院和众议院等讨论和表决通过的相关社会福利政策做最后的裁决,以此确保福利政策的民主性和合法性。中华人民共和国成立后,我国社会福利政策实行自中央到地方各级行政机关的“首长负责制”,相关福利政策提案经相关机构审核后报领导决策会议进行决定,最后由行政首长签署发布。凡是福利政策经符合法律法规规定组建的决策组织,在其享有的决策权力范围内,通过集体协商讨论、由最高权力负责人签署通过、经审核机构审核无误后向执行机构下发的过程都意味着政策决策主体与权力合法,它实际上是决策组织据此赋予政策权力,古今中外的福利政策大抵如此。二、审批与发布程序合法审批与发布程序合法要求福利政策按照规定程序和途径进行提交、审议、讨论、表决、通过和公布等,以确保政策决策者在规定时间、规定程式和规定渠道中实现对政策议案的决策,通过制式化或规定性的程序避免决策者因个人主观意志影响福利政策审核的公正性和科学性。为此,有些国家建立了审查制度、听证制度等,以鼓励和吸收民众参与政策决策、加强政策沟通、确保福利政策相关者充分了解和掌握相关信息。政策发布的合法化是福利政策经决策者讨论表决后向大众公布相关政策信息。由于福利政策所涉及的内容与层次不同,政策文本与发布形式不尽相同,主要包括“法律文本、行政法规、部门规章或地方性法规等”形式。西方国家多倡导立法先行的做法,以法制途径赋予社会政策权力。中华人民共和国成立后,随着法制化建设的加快,社会福利政策由主要以地方性规定、部门规章等形式为主逐渐转向以法律文本和行政法规等为主的文本,发布渠道上在利用广播、电视、报纸等传统媒体的同时充分发挥现代通信媒体技术,通过官方网站、微博、微信公众号等平台对社会福利政策进行广泛宣传,切实增强福利政策的科学性与权威性。案例3-4美国昂贵的药价2018年7月,美国最大的独立制药商“辉瑞”再次大幅度提高了部分公司药品的价格。特朗普在推特上愤慨地表示:“他们这是在占穷人和其他无力自卫的人的便宜,同时,却为欧洲等其他地区的国家提供可以打折的优惠价。我们一定会回应!”被点名的制药巨头辉瑞股价一度转跌。针对这种不利局面,辉瑞随即回应,宣布将原定2018年7月1日生效的调涨药价计划延后至年底,或是等到特朗普推出的“药品定价计划”实施后再执行。虽然事态得到了暂时性的缓和,但因为美国医保系统结构复杂,长期来看,降低药价是一场持久战。多年以来,美国药品定价一直是制药界乃至全社会激烈争论的话题,医改也是特朗普执政时期的首要任务之一。医药企业常常声称涨价的原因是高额的研发成本,可美国莱克(RobertB.Reich)教授却表示:“大型制药公司在营销和宣传他们的药物,在政治游说和捐款上也都会花费巨额资金。”其实,早在20世纪90年代初,美国国会就颁布了一项法律,禁止政府利用其对制药公司的巨大议价权,来谈判以获得较低的药品价格。但为了争取更多的利益,整个制药业都为这项法律进行游说,这就免不了为之花钱。一些证据表明:制药公司在市场营销、广告和政治上的花费,远比他们在研发上的花费要多。那么,除了研发费用,多花出去的这部分高额的营销费用,谁来承担呢?自然还是消费者,这就是药价一再被提高的真相。资料来源:特朗普要做美国药神?总统炮轰药企,美国人都吃不起的高价药.(2018-07-17)[2021-11-19]./dy/article/DMU84MGU0512856T.html.三、对社会需要或社会问题的回应能够回应社会需要、解决社会问题,是社会政策特别是福利政策合法化的重要因素。解决社会问题,能增强其合法化的客观依据。其前提条件是社会福利政策必须符合法律法规要求,不得违背宪法及有关法律规定,确保政策内容合规。在合规性基础上还需要强化福利政策的实效性建设,积极回应民众的生活需要,赢得老百姓的支持与认可,以此确认福利政策干预的必要性和合法性。第四节福利政策执行福利政策执行是相关机构通过资源配置和组织建设实施福利服务供给的过程。社会福利政策执行在实践中是一个集制定实施细则、确立资源分配、建立管理体制和提供福利服务供给的系统行动。因此,政策执行并不是从政策文本到政策产出的简单线性过程,其中涉及的相关执行者、目标群体以及环境等因素导致各种“张力”与压力的产生,改变了政策执行的理想场域,在促进政策执行的同时推动了政策目标的调整,推动着政策变迁。一、制定实施细则福利政策执行是执行者根据政策方案的设定而采取的各项行动的总和。社会政策总是要可操作、被操作,以实现从福利政策目标到各项社会服务的供给,这需要制定相关实施细则,将福利目标细化为“各种政策条文解释、社会政策规划和政策行动的程序”,为福利政策的开展拟订宣传及解释计划后进行“组织准备、资源准备和制定计划”等行动,明确福利政策覆盖群体、保障范围、资金筹措、保障水平等细则,做好福利政策执行的各项准备。二、确立资源配置福利政策的执行也是政策资源的筹集、分配与流动。通常,政策资源包括政策执行中涉及的人员、资金、信息、设备、权力等,它们贯穿政策执行的全过程,为政策活动中组织间的沟通与协调、社会服务生产与输送等开展提供人力、物力和财力支持。可见,政策资源的充足性事关政策执行的效率与效果,对执行行动中所需要的资源进行公平合理的分配是确保政策按计划顺利实现的条件保障。随着社会福利社会化进程的推进,社会福利政策资源在执行行动中呈现出社会化趋势。一是政策执行主体多元化。二是社会福利政策资金筹集的多渠道。三是福利政策信息系统的电子化。案例3-5云端药历”促进合理用药中国台湾地区的健保机构于2013年3月开始规划药历查询系统,经参考加拿大不列颠哥伦比亚省的PharmaNet系统并结合云端技术,开发出以患者为中心的“云端药历”(Pharmacloudsystem)。该系统能对患者的用药记录进行归档,存储于健保资讯网络服务系统(VPN)电子资料专区,同时建立查询系统,供医师、药师等查询患者近三个月内的药历,目的是为患者安全用药把关。“云端药历”已于2013年7月起首先提供给特约医事服务机构使用。资料来源:陈志东.“云端药历”在合理用药管理中的作用及取得的成效.上海医药,2017(9):17-20.三、建立管理体制如果说确立资源配置是为了实现对福利政策执行过程中人力、物力和财力资源的合理保障和配置,那么,建立管理体制则是从制度层面上规范福利政策执行者的行动,维持执行秩序,包括建立目标责任制、检查监督和奖励惩罚等方面。四、福利服务供给福利服务供给是福利政策执行活动的最终成果和最后阶段,是福利供给机构通过特定方式向福利对象提供具体福利服务。在传统社会,社会福利服务供给呈现出以官府为主的官方福利服务和以宗族、村落、行会、宗教组织等为主的民间福利服务两类,它们相互补充、相互促进,为百姓织密民生保障网。在现代社会,福利服务供给呈现出由政府直接提供资金和服务的“纯福利模式”、政府购买服务补贴供给方的“政府购买服务模式”以及政府直接补贴需求方的“准市场服务模式”等三种类型。第五节福利政策评估福利政策评估是福利政策循环中的最后一环,是评估主体按照一定的规则与要求对有关福利政策的实施效果进行评价的行动。从评估内容来看,福利政策评估可以划分为政策效果评估、政策执行评估和政策方案评估三种,目的是就福利目标的实现性、政策行动的收效性和政策方案的合理性进行综合评估,以便掌握政策执行及其社会效果,并作为政策改进、政策调整以及政策终止的依据。一、福利目标的实现性福利目标的实现性是政策评估的主要目的之一,它考察福利政策结果与预期效果之间一致性的程度,是衡量福利政策问题解决程度的重要指标。相较于政策方案抉择中的评估而言,福利政策目标评估是一种事后评估,意在对社会福利政策执行“前—后”“有—无”的对比分析。案例3-6温州市洞头区养老服务质量评估实施办法(试行)养老服务质量评估应遵循以下原则:(一)坚持依法依规、公开透明、科学规范、公平公正、公众参与、客观求实的原则,做到独立、专业和权威。(二)坚持专业性与群众性相结合,第三方评估机构应注重对评估人员开展培训,了解评估项目的基本概况,评估工作应充分吸收老年人的意见和建议。(三)坚持定期评估和不定期评估相结合。根据养老服务具体工作,按照评估频率开展评估,确保评估质量可信度高、评估对象范围广。资料来源:关于印发《温州市洞头区养老服务质量评估实施办法(试行)》的通知.(2020-12-14)[2021-11-24]./art/2020/12/14/art_1229433330_59018136.html.二、政策行动的收效性福利政策评估是评估者对政策效果进行科学化、系统化评估的行动。它需要通过建立科学合理的指标体系来实现。美国学者邓恩提出政策评估标准包括“效果、效率、充足性